行政三分制：深圳再当改革先锋|改革开放40年先锋

　　 　　“我不是续任,我是从零开始,这个任期不是那么简单”,8月5日,在深圳市人大常委会召开的四届三十二次会议上,原任深圳市司法局局长的李英才,在获悉自己被任命为深圳机构改革后新一任深圳市司法局局长后表示。
　　作为深圳首批公派赴美留学官员之一的李英才,对此次深圳机构改革的评价是:“这么大的动作,这么大的规模,涉及面及影响面前所未有。”
　　8月5日,《深圳市政府机构改革方案》(下称《方案》)正式公布后第五天,深圳人大常委会召开四届三十二次会议,李英才等16名官员就被任命为深圳政府机构改革后政府组成部门主要负责人。而在8月6日的一场全市干部大会上,深圳市又公布了60名干部的任命,其中56人为任命,4人为免职。至此,备受关注的政府机构人事安排终于尘埃落定。
　　有分析认为,上述任命的通过,标志着深圳特区成立31年来最大的一次政府机构改革开始起步。
　　这是自7月底深圳市公布改革方案后进行的第一次大动作,两个月后,新的深圳政府机构将展现在人们面前。深圳领跑了改革开放30年,能否再次当好“排头兵”?有专家建言,改革要在发展中完善,“可以给深圳两年时限”。
　　
　　“行政权三分”引人注目
　　
　　2003年1月,在广东省十届人大一次会议上,当时的深圳市主要领导透露,深圳即将成为中国唯一推行“行政权三分”试点改革的城市,并且描绘这一全新的政府架构是:决策部门、执行部门分别只有决策权和执行权;而监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。
　　但随后,这一广受期待的改革却被搁浅,一直到6年后的今天,“行政权三分”改革试点才重新启动。中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙告诉记者,2003年深圳提出的改革一度被误解为“三权分立”的先声,由此带来的舆论压力成为它搁浅的重要原因之一。
　　今年7月31日,经中央编委和广东省委省政府批准的《深圳市人民政府机构改革方案》与公众见面,蛰伏了6年的改革方案终于“苏醒”。深圳素以速度著称,这次政府机构改革在时间上也有明确的限定,按照规定,今年10月1日前要完成机构的裁撤与合并,改革后深圳市政府设置31个工作部门,比改革前减少15个,精简幅度达到了三分之一。
　　毛寿龙直呼,这是一件“大好事”。《亚洲时报在线》的文章也称,深圳的改革正在向一个正确方向发展,还可以直接向香港和新加坡学习。不过在国内,公布的实施方案却引发了争议。有人指出,极其重要的监督部门并未单独设置,而决策部门和执行部门都有一定的监督监管职能,事实上并没有达到“决策、执行、监督”彼此独立的效果。
　　
　　机构再造
　　
　　根据深圳市委政策研究室参加《方案》起草制定的官员介绍,此次深圳政府机构改革最大的亮点,是在设置了“委员会”这一政府部门架构的同时,还对不同职能部门领域进行了分拆合并。
　　据了解,根据方案,深圳政府现有直属机构中公安局、教育局、民政局、司法局等共7个机构暂不作调整。此外,市委驻深单位工作委员会有关驻深单位管理的政府职能划入科技工贸和信息化委员会,驻深单位党的工作职责划入市委直属机关工作委员会,不再保留市委驻深单位工作委员会。
　　按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,深圳市政府将设置31个工作部门,根据部门职能定位分别命名为 “委”、“局”、“办”。主要承担制定政策、规划、标准等职能并监督执行的大部门,称为“委”;主要承担执行和监管职能的机构,称为“局”;主要协助市长办理专门事项,不具有独立行政管理职能的机构,称为“办”。同时,将一部分主要承担执行和监管职能的 “局”,交由承担制定政策、规划、标准等职能的“委”归口联系,将一部分“办”交由市政府办公厅归口联系。
　　
　　行政层级改革试验田
　　
　　上述参与《方案》起草制定的官员表示,此次深圳政府机构改革的亮点,除在行政架构上实施“大部制”,还有精简层级,推进行政层级改革试点。
　　6月30日刚刚挂牌的深圳市坪山新区,被选定为深圳精简层级,推进行政层级改革试点。据原坪山街道的官员回忆,他们是在新区挂牌的前一天才得到通知,之前竟然不知道新区成立的消息。
　　坪山街道位于深圳市龙岗区中部,东邻惠州市,西与横岗、龙岗中心城相连,南与葵涌和盐田区接壤,北与坑梓毗邻。2005年年末总人口43万人,其中户籍人口24856人,总面积127.22平方公里,是深圳目前最大一块连片土地。
　　坑梓街道地处深圳市东北部,毗邻深圳市大工业区和深圳市高新技术出口加工区,总面积40.4平方公里,总人口约18万,其中户籍人口近万人,辖6个社区居委会、44个社区居民小组。
　　由上述片区和深圳市大工业区构成的坪山新区,总面积超过了167平方公里,人口超过60万,面积超过了罗湖和福田区的面积。
　　在管理模式上,作为由深圳市委、市政府直接领导的功能区,坪山新区管理委员会将下辖9个局办,即综合办公室、纪检监察局、组织人事局、经济服务局、发展和财政局、社会管理局、公共事业局、城市建设局、城市管理局。
　　此外,深圳市管的社保、工商、公安、交通等局向坪山新区派出机构,派出机构主要领导任免要和坪山新区管理委员会协调。
　　与此同时,坪山新区还将设立三个处级编制的事业单位,包括机关后勤服务中心、城市管理服务中心、社会管理服务中心。新区成立后,坪山、坑梓两个街道办将全建制纳入坪山新区,新区管理委员会享有新区街道内的人事管理权。
　　在行政体制改革上,坪山新区将实行“一级政府三级管理”,并通过功能区完成精简行政层级的试点。而坪山新区将试点整合街道与社区工作站资源,这也意味着目前深圳“市-区-街道-社区工作站”的两级政府四级管理模式将被完全颠覆。
　　在坪山新区管委会挂牌20天之后,7月20日,深圳市即与民政部签署《推进民政事业综合配套改革合作协议》。根据协议的安排,深圳将坪山新区试点街道与社区整合。
　　此外,深圳还将探索建立推进居民委员会与业委会相互配合与支持的体制机制。
　　至于改革的思路,新获任命的深圳市民政局局长刘润华在接受记者采访时表示,“由于此次整合涉及较大的体制性改革,具体方案仍在研究制定中。具体思路有可能同步进行,也有可能分步实施,同时也不排除同一个功能区内分步进行。”
　　刘润华介绍说,2004年底,深圳就审定了有关社区配套的意见,设立社区工作站,承接从居委会中剥离出来的行政工作。这样一来,居委会的职能定位与业委会非常接近,都是群众性的自治组织。
　　据了解,在深圳市与民政部的《协议》中,还有一项重大突破是关于社会组织管理体制改革。
　　在这方面,民政部将大幅放权,在准许深圳探索建立社会组织直接向民政部门申请登记制度的同时,还将会同国家有关部门将驻深涉外基金会的登记管理权限下放深圳,此外,还将授权深圳开展基金会、跨省区行业协会、商会等级管理试点。
　　据了解,接下来深圳市将大力发展“草根”慈善组织培养一批“草根”慈善领袖。实行“慈善倍增计划”,设立专项基金,对“草根”组织的慈善项目,如艾滋病患儿、自闭症患儿等,实行定向资助。扶持各类慈善救助项目,推动慈善救助项目化,以丰富多彩的慈善项目吸引社会各阶层人士参与慈善事业。
　　按照计划,深圳市还将在2015年建立现代社工制度,争取在当年社工达到5000名,其中3500个社工为政府购买项目,另1500名社工为编制内社工。
　　
　　考验还在后头
　　
　　近期国务院还批准了20余个省市的政府机构改革方案,谈到与深圳方案的异同,深圳“行政权三分”制度的主要设计者,一直参与深圳行政机构改革方案设计制订的深圳大学管理学院马敬仁教授认为,“二者不可同日而语,不是一个层面的东西”。
　　马敬仁认为,二者之间的区别在于,深圳的机构改革已经推进到了一定的程度,其由计划到市场的过程已经完成,而其他地方的机构改革则还处于由政府管制型向市场性的过渡。
　　其次,他表示,深圳此次政府机构改革不是简单的机构撤并,而是政府机构全面、重大、系统性的再造,也是自2001年起中编办开始在深圳试点政府机构改革以来最重大的一次改革。
　　“努力建立一个适应市场经济的服务型政府,这正是深圳在此次政府机构改革中所要达至的突破性目标”,马敬仁表示,而这样的政府,是目前中国还没有的。
　　中央党校政治部教授黄小勇分析说,政府机构改革分为三个层次,第一是机构人员的变化,第二是职能的协调和发挥,第三是新部门成立后的运行方式。
　　“第一层面的改革很快就能在10月1日前完成,只要当政者下了决心,完全不成问题。关键在后面两个层次,原先各部门的矛盾和纠纷,会不会因为机构的合并和裁撤而自动消除,目前还不明朗。”
　　任何改革都会有阻力,就深圳而言,黄小勇认为,阻力会主要出现在后面,“既然深圳市政府已经出台了机构裁撤合并的时间表,就说明各方至少在表面上达成了一致,但新的‘委’、‘局’、‘办’是否能配合好,将是深圳真正的考验。”
　　但毛寿龙表示乐观,他认为,深圳的这次改革的外部阻力已经很小,主要的问题是缺乏经验,难免会遇到挫折。“改革会有阵痛期,最初可能会出现办事效率下降,工作人员不适应的情况,闯过去就好了。”
　　
　　复制深圳经验需因地制宜
　　
　　在深圳开始重启机构改革之际,国内外舆论也在关注经济特区的这场改革是否会成为未来中国地方政府改革的范本,而深圳的特殊性又能否为更多普通的城市提供可资借鉴的经验?
　　对此,黄小勇承认深圳在中国城市中的特殊性,无论是经济发展模式、公务员的构成和思想观念都与内地存在巨大的差异,这样的试点在某种程度上不具有普遍意义。但他也强调,沿海经济特区和内地城市,存在着共性,也就是说深圳改革需要总结出的是城市管理和发展的内在规律,“将来其他城市要学习深圳,就是要学习这个内在的规律和共性,而不只是照着葫芦画瓢。”
　　事实上,深圳的大部制改革模式源于上世纪90年代西方国家的行政改革,当时的西方国家,以英国为典型,为了提高政府的工作效率,成立执行局,解除与决策机关的隶属关系。2004年俄罗斯也进行了大部制和行政分权的改革,提出“行政三分制”,但由于各部门协调不力,最后导致机构膨胀严重,改革也失败了。
　　“深圳历来是中国改革的前沿阵地,这次能否取得成功,关键要看未来两年的情况,如果两年后那些大部门之间的配合默契了,能总结出有价值的经验,就算是成功了。”黄小勇对深圳“吃螃蟹”给出两年期限,但他对此充满了信心。
　　(综合8月10日《国际先驱导报》和《经济观察报》,作者分别为两报记者)

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