自然保护小区管理法制研究

　　摘要 本文立足于调研珠三角自然保护小区的建设管理现状，分析当前自然保护小区发展的问题，明确自然保护小区的法律定位，并针对当前珠三角地区自然保护小区管理法制不健全、不完善等问题提出促进法制发展的相关举措，确保自然保护小区的建设和管理有法可依以促进环境法治。
　　关键词 自然保护小区 管理 法律制度
　　中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.355
　　一、研究背景
　　生态环境问题，直接关乎广大人民群众的生存与健康，同时也是人们生活，经济发展，社会安定的基础和保障。
　　当前，我国的自然环境形势日趋恶劣，植被破坏严重，全国人均森林面积0.11 hm²，仅为世界平均水平的11.7%，森林覆盖率仅为13.92%，远低于27%的世界平均水平，生物多样性减少。2015年我国野生动物保护法修订草案的说明中指出，我国野生动物保护形势依然十分严峻。到2014年底，我国已建立自然保护区2729个，约占陆地国土总面积的15%，保护了85%左右的野生动物种群。而自然保护小区的建立可以有效遏制野生植物生活环境破碎化、片断化，使自然保护结构更为合理，功能更加完善。虽然面积较小，但对改善小生态环境具有明显的作用，众多自然保护小区形成的群体作用，也对较大区域生态环境的改善有积极影响。在这种形势下，对自然保护小区的建设和管理进行法制探讨，将其尽快纳入法制轨道，对于规范和保护自然保护小区这种新型自然保护单位、发挥重要的生态和社会价值，显得尤为迫切。
　　胡锦涛同志在党的十八大报告中明确了生态文明建设的总体要求，其指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”另外，党的十八届三中、四中、五中全会分别确立了生态文明体制改革、生态文明法治建设和绿色发展的任务，中央也专门制定出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》。十八大以来，习近平同志高度重视生态文明建设，努力建设美丽中国，而建设自然保护小区是推进生态文明建设的具体行动和重要载体，是优化国土空间开发格局和保护生物多样性的主要措施，在这种背景下，必须进一步强化自然保护小区法制化管理的建设，使其有法可依，促进环境法治。本研究立足自然保护小区法制发展现状，分析其面临的发展困境，提出促进自然保护小区法制发展的建议。
　　虽然之前已经有部分研究针对自然保护小区管理上进行研究，但其中大多都是从自然科學的角度寻找自然保护小区的修复办法，很少从法律的角度规范自然保护小区的管理机制，权责不明确导致无法从源头上解决问题。因而，从法律角度对自然保护小区进行深入探究，并提出切实可行的法制管理模式显得尤为重要。本文立足自然保护小区法制发展现状，分析其面临的发展困境，将对其法律制度的发展提出了若干具体建议。
　　二、自然保护小区的特点
　　虽然自然保护小区是一种新型的自然保护单位，但我国目前没有对其进行确切的定义。根据相关文献，笔者将自然保护小区的定义归纳为我国（尤其是南方地区）正在逐步推广、且数量上升较快的一类保护实体的称谓，包括由县级以下（含县级）的行政机关设定保护的自然区域、在自然保护区的主要保护区域以外划定的保护地段和由于历史文化或传统等因素自发形成的小型保护区。其主要具备以下几个特征：
　　（一）保护面积小和设置灵活
　　自然保护小区设置灵活，一般存在于人口稠密、交通方便、经济活动频繁的低山丘陵地区，因其面积小，只能保护少数物种或者一个生态系统的碎片而成为现行保护区体系中的空缺的补充。据中国林业年鉴数据统计，截止2010年，我国自然保护小区总计4.84万个，总面积1384万公顷，平均285.95公顷。广西2012年建立的94个保护小区中，最大的是4274.7公顷，原为林场；最小的是1.87公顷，保护对象为樟树。另有相关数据统计，全国只有不到1%数量的保护小区面积>500公顷，不超过10公顷保护小区占到总数的46%以上。
　　（二）自筹、自建、自管、自受益
　　自然保护小区作为民间群众自发的保护生态环境形式，没有固定的资金来源，除浙江省曾为了鼓励保护小区的建设，明确规定给予一定的额外补助外，其他地区除了依照生态公益林管理办法获取国家或省级生态公益林补偿外，基本没有其他补偿资金投入。另外，在其管理机制上，地方也没有统一的标准，一般都是依据白行制定的管理办法和涉及到诸如《森林法》、《野生动物保护法》等相关法规条款进行管理。
　　三、自然保护小区发展现状
　　1992年7月，我国建立了第一个自然保护小区。据中国林业年鉴数据统计，截止2010年，我国自然保护小区总计4.84万个，总面积1384万公顷，平均285.95公顷。目前，我国各地的自然保护小区发展方兴未艾，数量增长迅速，全国许多地区建设了自然保护小区以保护珍稀野生动植物或者作为城市绿化地带，改善人居环境，如：2005年福建德化县林业系统共建立各类自然保护小区113个、2014年泰州地区陆续建成了50个湿地自然保护小区、2015年广西将建成500个自然保护小区、2016年江西婺源设立各类自然保护小区193个，保护面积达65.4万亩。
　　自2001年广东省第七届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过了《关于建立社会性、群众性自然保护小区的倡议》以来，广东也由自然保护区建设相对落后的省份一跃成为全国自然保护区数量最多的省份，基本形成了以国家级自然保护区为核心、省级自然保护区为骨干、市县级自然保护区和自然保护小区为通道的保护类型较齐全、布局较合理、管理较科学，生态效益和社会效益较显著的自然保护区网络体系，有效地保护了全省典型自然生态系统、自然遗迹和珍稀濒危野生动植物。据中国广播网相关数据统计，截止2012年广东省已建立森林、野生动植物和湿地类型自然保护区270个，管护面积123.15万公顷，占全省陆地面积的6.85%，自然保护区数量和管护面积分别是议案实施前的5.4倍和3.7倍。随着党的十八大深化生态文明体制的改革，国家对生态建设愈加重视，自然保护小区的数量也日益增长，但目前我国却缺乏针对性的法律管理规范，另外对于自然保护小区管理的法制研究也是处于空白状态。

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