美国高校招生制度【美国高校收费制度中的政府作用】

　　摘要：美国是一个高等教育十分发达的国家，高校收费制度相当完善。其中政府对高校收费制度的健康发展给予的服务与援助，对高校收费进行价格补贴、法律规定及诉讼等的相关管制与引导，对美国高校收费制度的发展与完善起到至关重要的作用。?
　　关键词：美国政府；高校；收费制度?
　　中图分类号：G647 文献标识码：A??
　　
　　从目前美国高校收费制度的状况看，美国高校收费涉及的相关因素主要是政府、学校以及家庭。但从历史发展的纵向分析，美国高校收费制度却是逐渐形成的，其中政府对美国高校收费制度的发展与完善起着至关重要的作用。?
　　
　　一、美国高校收费制度的形成及其政府的参与
　　
　　美国是一个教育发展的历史早于国家历史的国家。早在1636年就创立了第一所大学哈佛大学。该学院仅开设神学科，培养教会教士。此后在美国陆续建立了威廉与玛丽学院、耶鲁大学、普林斯顿大学、宾夕法尼亚大学、哥伦比亚大学、布朗大学、鲁特格大学、达特矛茨学院。这些大学都是宗教性质的，主要目的是培养牧师，体现了当时统治阶级的需要。殖民地时期建立的这九所高等院校，收费相当昂贵，学生很少，都来自贵族。当时收费并没有什么依据，各殖民地院校经费来源主要依靠学生费用，各殖民地议会提供的“土地和金钱赠与”及教会捐赠。高等教育主要为统治阶级提供服务。其后很长一段时间美国的高校收费制度都处于一种自发状态。直至美国独立战争爆发以后，高等教育收费制度才在联邦政府推动下形成。?
　　1776年美国独立前夕，全国仅有的九所高校均属于私立。1787年制定的《西北土地法》，大大推进了西部各州兴办和发展公立教育。[1]?如1819年，最高法院接受了达特茅斯学院案件，它是关于新罕布什尔州违背董事会的意愿要改变这所学院的私立性质。最高法官马歇尔裁定，特许状就如同其他合同形式一样，政府无权改变它的属性。从此以后，州议会不再继续为私立学校提供经费资助，转而开始建立公立学院。[2]?这时就出现了私立与公立两种不同类型的学院。美国国内战争（1861－1865）后，社会对高等教育提出了新的需求，公立学校与私立学校对此作出了不同的反应，于是两类学校的区别逐渐变得明显起来。?
　　1862年通过并由林肯总统批准执行的《莫雷尔法》，要求联邦政府赠予土地资助各州兴办农工技术学院。[3]?这也是最早的政府对高等教育收费制度的政策支持。正是这一工农学院运动，打破了带有封建宗教色彩的高等教育体系，促进了适应资本主义经济发展的现代高等教育体系的形成，也为美国高等教育收费制度的形成奠定了基础。?
　　美国高校收费制度的形成有赖于人力资本理论的提出，它也是西方教育经济学形成的基础。人力资本理论是由美国经济学家舒尔茨完整提出的，他认为教育投资是形成人力资本的主要部分。教育是提高人口质量的投资，不仅使个人、家庭获得收益，而且能够提高劳动生产率，对国民经济增长的作用超过物力资本。[4]?因此，它对美国高校收费制度的顺利发展提供了前提条件。?
　　自人力资本理论提出后，美国20世纪60-70年代是经济高速发展的黄金时期，经济的大发展有力推动了国民对高等教育的需求，这一时期也成为美国高等教育从20世纪60年代开始由精英化走向大众化发展的关键时期，其背后是政府公共教育支出的有力支撑。还有多元化的收费来源、收费标准和多元的资助手段的支撑。因此，政府作为参与主体，对于美国高校收费制度的发展是起至关重要的因素。?
　　
　　二、美国高校收费制度中的政府作用?
　　
　　美国教育行政采取的是最为典型的地方分权制形式，即教育行政领导由各州自己管辖，教育行政立法也由各州议会依据本州情况自行制定，联邦政府对各州教育只有援助权没有制约权。因此，政府对于高校收费制度而言只能作为参与主体。这是由美国的历史及政治、经济发展特点决定的。美国是一个教育史早于国家历史，地方行政、州政府早于中央联邦政府的国家。这一特点不仅决定了美国政治制度是由基层市县推举州领导，再由各州推举中央政府的模式，教育方面也采纳了地方主持，州政府机构领导约束，联邦政府援助的模式。成立于1979年的联邦教育部的主要职能不是进行行政领导，而是服务与援助，这种富于适应性和灵活性的体制为美国高等教育自由而健康的发展奠定了基础。?
　　（一）政府为高等教育收费制度的健康发展给予服务与援助?
　　美国原有的九所高等院校，都集中在东部城市，无法满足南部和西部新州建设事业的需要。1785年佐治亚和北卡罗来纳州创设州立大学，接着西部的俄亥俄州和密歇根州也相继建立州立大学，后来又推广到新旧各州。到19世纪末，因为传统大学不能为生产的发展提供足够的人才，所以美国继续大力兴办州立大学，州立大学终于取得了对私立院校的优势。这种学校强调应用，强调综合学科，系科较齐全，容纳量比私立大学大，同时收费较低，使高校的收费范围进一步扩大，满足了更多人的需求，所以具有强大的生命力。欧洲兴办大学原属教会的特权，直到19世纪才开始由政府办大学。法国政府举办大学的开端是1808年创建法兰西帝国大学，德国于1810年创建柏林大学，英国的伦敦大学到1825年才建立。美国由政府兴办州立大学先于欧洲，是对传统的挑战，也是世界教育史上的创举。?
　　1958年，美国国会通过《国防教育法》，拨款10亿多美元以改善国民接受各级教育的机会。其中很大一部分贷给大学生和研究生。该法并且规定：如果贷款大专学生，毕业后在中小学任教至少五年，该项贷款的一半可免于偿还。它还为有志于从事高等学校工作的研究生提供5500个奖学金名额。[5]?这样，贫穷的大学生获得了贷款和奖学金。当时，许多大学也对贫苦学生贷款和赊欠学费，允许学生毕业后按其收入比率逐年还清。?
　　1978 年的《中等收入学生助学法案》规定，不论学生家庭收入状况和需求如何，都可以申请基本教育机会助学金和其他贷学金进一步扩大了联邦资助学生的范围。1980 年的《高等教育发修正案》又设立两个贷学金项目：“本科学生父母贷学金”和“学生补偿贷学金”，且都由政府担保资助。[6]
　　1996年美国克林顿总统宣布大学头两年教育的学费可以抵（退）税，这就是说，美国把公民免费教育的年限从12年延长到14年，也即完成大专教育。[7]
　　2000年，布什的主要方案之一就是“合同制联邦主义”，其实质就是联邦政府自己不设立研究机构，而是通过签订研究合同的方式，把科研任务交付给大学或私营公司，以使大学生有更多机会获得科研奖学金，从而减少大学的高昂学费对学生的影响。[8]
　　2000年，国会通过了大幅提高“佩里资助（Pell Grant）”的法案，资助金额从400美金到3700美金不等。[8]?毫无疑问，如果对那些妨碍来自低收入家庭的学生入学的“金钱障碍”认真对待并努力去排除，那么“佩里资助”或其他形式的资助金额肯定会继续上升。?
　　美国现代高等教育体系是建立在以国家投资为主体的经济基础之上的，公立高等学校的经费来源一半以上依赖政府的财政性拨款。近几年来，美国政府对高等教育的拨款虽然一再削减，各个州政府的拨款也在减少，但是公立大学的经费来源中，政府拨款仍然占据主体地位，约占55％。仅科研费一项，美国政府每年拨款即达100亿美元以上，占全国高校科研经费总额的60％。政府采用合同拨款方式，根据国家社会经济和科学技术发展的战略需要拟定课题，由各单位自行申报，然后政府再与相关学科研究水平最高、条件最好者签订科研合同，从而促使各校为获得科研经费而努力提高科研水平。这种办法不仅有助于各校开展竞争，提高科研水平，而且有助于使科研更好地为国家战略利益服务。?
　　美国联邦政府、州政府对私立大学不过多干预，费用由学校自行筹措。私立大学也同各级政府保持密切联系，力争得到各方面的支持，包括资金方面。?
　　由此可以看出，虽然提高学费一向是美国政府和高校收费改革的有效措施。但改革资助政策，使其更有利于收费制度的发展一直是美国政府致力追求的。自20 世纪50年代起，美国就一直施行性质各异、不计其数的资助项目。从资金来源看，大致可以分为联邦政府资金（包括政府担保的银行资金） 、州政府资金、高等院校资金以及慈善团体资金。其中联邦政府是最大的资助者。从资助性质上看，可分为助学金、贷学金、校园工读和奖学金4类。1996～1997学年，美国大学生资助资金的来源及性质结构为：联邦政府贷学金（287.07亿美元，占57%）；联邦政府助学金、奖学金和工读付酬计划（86.57亿，占17%）；各州政府助学金等30.21亿，占6%） ；大学与慈善机构各种资助99.62亿，占20%）。[8]?来自不同渠道的资金通过不同的资助方式发放到需要资助的学生手中。?
　　以上仅仅是粗略地介绍了美国政府对高校收费制度进行援助的一些措施。当然，作为参与主体，它也有责任、有义务对高校收费进行合理的管理。?
　　（二）政府对高校收费进行管制与引导?
　　随着科学技术的发展，教育对国家政治、经济、文化的作用越来越大，任何国家的政府都不可能完全放手任地方政府去自筹自划而不给予引导、帮助和制约。?
　　政府之所以要对高校的收费进行管理，主要是因为高校的收费行为具有溢出效应。所谓溢出效应是指一个组织在进行某项活动时，不仅会产生该活动所预测产生的效果，而且会对组织之外的人或社会产生影响。高校的收费行为给社会和公众带来的溢出效应表现为：其一，超出学生家庭承受能力的学费，会影响贫困家庭学生的入学意愿和入学机会，影响社会公平；其二，高校学费压力会长期影响公众的消费行为，降低消费需求，从而不利于经济的增长。针对高校收费行为带来的溢出效应，政府有责任减少其影响。《中等收入学生助学法案》，“佩里资助（Pell Grant）”法案等，都是尽量减少溢出效应的辅助措施。而对高校收费行为本身加以管理、引导和控制，才是减少溢出效应的根本措施。?
　　尽管美国宪法把教育的行政权赋予州政府，但联邦政府仍通过法律与资助金等形式，对教育施加了愈来愈强的影响，并逐步形成了独特有效的引导机制。?
　　美国联邦和州政府对大学收费的管制主要有以下三种：?
　　（1）价格补贴?
　　美国各州政府对州立大学都有资助，但资助是有条件的，即大学必须遵守州政府各方面的规定，其中之一就是对本州和州外居民入学的优惠和收费限制。一般而言，各州政府对本州居民都提供低价的教育，比如加利福尼亚州、弗吉尼亚州和威斯康辛州等等，如果你是当地的居民，就会给你相当优惠的价格。而对非本州居民则收取高得多得教育费用。比如阿肯色大学，在2003年对当地居民所收的学费一年只有二千三百多美元，加上食宿费用，一年也不过只要六千多美元，而外州的学生仅交的学费就超过了一万美元；比较优秀的州立大学，如密西根大学，对非本州居民也是漫天要价，学费竟是本州居民的三倍多。[9]?州立大学对本州居民所收的学费之所以便宜，是因为州政府每年从税收里都会有专门的经费拨给它们。由于经费来源的重要部份是本州居民──也就是州里的纳税人们，因此在入学方面上当然受制不少──要对本州的申请学生要适当降低条件，有所照顾。例如加州大学系统，其大学部共有八个在加州不同区域的分校，如柏克莱分校、洛杉矶分校等，而其学生百分之九十以上来自加利福尼亚本州。相对而言，我国政府对大学的管理缺乏整体的制度设计，管理权条块分割，如对大学的拨款和对大学的管理分属于不同的部门，很难起到相互制衡的作用。?
　　（2）法律规定?
　　美国联邦政府对大学没有责任性拨款，主要是通过科研合同支持大学的科研。这项制度的实施源于1887年通过的《海奇农业实验法》，它要求联邦政府每年提供1500美元资助各州农工学院建立农业实验站，进行与生产实际结合的科学研究活动。[10]
　　现在任何一个政府机构和大学的科研合同的执行与支出，都必须遵守联邦拨款与管理办公室的规定，其中对科研执行过程中充当研究助手的学生的资助规定，实际上以科研奖学金的方式减少了大学的高昂学费对学生的影响。大学争取的研究项目越多，它发放给学生的研究资助也越多。?
　　政府的科研合同和科研项目也推动了各大学科学研究的蓬勃开展。此外，美国联邦政府还运用总统令、法院判案、政府优惠政策、增加学生贷金等种种方式，支持并引导高校收费制度的发展，鼓励社会捐资助教，形成了独具美国特色的以联邦立法为保障，以立法授权、政府直接拨款和政府科研合同拨款为经济手段，辅以联邦政策、联邦法律判决等手段的美国联邦政府对高等教育收费的宏观引导机制。?
　　（3）诉讼?
　　法律诉讼也是美国各级政府对高校收费的重要管制手段。如美国司法部与美国常青藤联盟（Ivy League）的8所大学每年春季的碰头会和按照需要进行学生资助的方式是大学在学费问题上设置垄断价格的一种方式，因此，美国政府以反垄断法（anti－trust）起诉这8所院校。[11]?迄今为止，该诉讼案虽然还没有了结，但政府对高校收费的管制作用不容忽视。?
　　（三）启示与借鉴?
　　第一，美国联邦政府对高等教育发展多资助、少制约，主要利用经济手段，而不是行政手段。美国联邦政府从国家目标和国家利益出发，积极支持和影响高等教育事业的发展，创造性地运用了立法和拨款两种相辅相成的手段，切实有效地推动了美国高等教育的发展。这对我国高教体制逐步从计划指导向市场监管过渡中，中央政府宏观调控机制的建立有极大的参考价值。依法治教是我国教育改革的方向，行政命令形式的淡化是改革的必然趋势。虽然各国国情不同，但是从长远效果看，这些措施在一定程度上弥补了教育经费的不足，减轻了政府、高校以及学生的部分压力。?
　　第二，制定一系列法规计划，资助在校学生，推动美国高等教育向大众化、普及化方向发展。联邦政府对高等教育的立法资助，最大量最广泛的是对学生的奖学金、贷学金、助学金，这是美国联邦高等教育经费支出中的主要项目，也是美国联邦政府积极促进高等教育机会均等，推进高等教育大众化、普及化的主要手段。近年来，我国开始启动助学贷款制，2000年还出台了一系列政策，资助高校学生完成学业。虽然各国国情不同，我国经济基础相对落后，但这些政策的实施对我国高等教育机会平等的推进仍然意义重大。?
　　第三，美国联邦政府选择干预教育的时机紧扣国家经济和社会危机。美国联邦政府针对具体问题加强立法，有的放矢。因此，联邦政府有关教育的立法都是从解决当时社会或经济问题入手，具有较强的针对性、具体性和时限性。这与我国立法不同，我国的教育立法是教育基本法和专项教育法。也就是说，我国教育立法都是长远的法律依据，没有针对具体事项或具体时期发展的法律规范。虽然我国法律体制与美国不同，但我国法律方面存在的空泛及缺乏具体指导意义与可操作性是不容忽视的，这应该引起立法者的关注。?
　　
　　参考文献?
　　
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　　[3]龚淑林.美国高等教育发展的特点和趋势[J].中国高教研究，1998，（43）.?
　　[4]许毅，苌景州.西方教育经济价值理论评述[J].高校理论战线，1994，（6）.?
　　[5]高英兰.美国联邦政府对高等教育的引导机制及对我国高教体制改革的启示[J].宁夏社会科学，2001，（3）.[6]陈国良.教育财政的国际比较[M].北京：高等教育出版社，2000，127.?
　　[7]杨晓波.美国联邦政府的高等教育政策[J].外国教育研究，2003，（10）.?
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　　[11]曾晓东，孙贵聪.研究大学类企业行为，提升大学的管理专业化水平[J].比较教育研究，2002，（4）.

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