日本首都圈政策及规划对长三角城市一体化的启示

　　摘要：日本在城市一体化建设方面经历了半个多世纪的建设与发展，在各个方面已经取得了较好的成绩。1956年日本就制定了《首都圈整备法》，以此来保障城市区域的开发。此后还分别于1963年和1966年公布了《近畿圈整备法》和《中部圈开发整备法》等地区城市一体化开发的法律文本，2011年日本又公布了《基于首都圈整备法等的大都市圈政策再评价》报告，此后还每年出版《关于首都圈整备的年度报告》，向公众展示首都圈规划建设的成果与问题。这些法律文本及政策，对日本首都圈的建设与发展起到了极其重要的作用。总体来说，日本首都圈一体化的经验与教训给我们的启示大致有三个方面，即必须加强法制建设、联合或由专门机构制定长三角城市一体化的发展规划、积极推进并逐步实现长三角城市区域范围内通讯信息平台的一体化。
　　DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2018.02.008

一、问题的提起

　　区域城市一体化就是区域城市规划建设管理一体化。在我们研究区域城市一体化时常常会提及日本东京首都圈或东京圈来进行比较，尤其是2004年11月国家发改委正式启动长江三角洲地区和京津冀地区都市圈区域规划工作以后，这方面的研究也取得了不少成果。2006年春夏，笔者就曾参与编著了《长江三角洲区域发展战略研究》一书，其中第五章第二节就是论述日本首都圈建设的。[1]另外，笔者还与同事共同发表了《长三角城市基础设施一体化的理论模式和发展思路》一文，其中不少篇幅也论及了日本首都圈。[2]此外，还有《东京大都市圈产业布局实证分析及启示》，[3]卢明华等的《东京大都市圈内各核心城市的职能分工及启示研究》，[4]韦达的《东京都市圈轨道交通发展对苏锡常的启示》，[5]泽野嘉延等的《东京都市圈轨道交通一体化的建设成就及经验》，[6]等等。这些研究成果都主要围绕东京大都市圈建设来展开的，尤其是交通一体化的研究着墨更多。
　　1956年日本就制定了《首都圈整备法》，以此来保障城市区域的开发。此后还分别于1963年和1966年公布了《近畿圈整备法》和《中部圈开发整备法》等地区城市一体化开发的法律文本，2011年日本又公布了《基于首都圈整备法等的大都市圈政策再评价》报告，此后还每年出版《关于首都圈整备的年度报告》，向公众展示首都圈规划建设的成果与问题。这些法律文本及政策，对日本首都圈的建设与发展起到了极其重要的作用。
　　城市管理是一个依法行政的过程，要依法管理，就要在管理实践中不断完善法律法规。本文主要是对日本首都圈城市建设的法规政策与规划进行研究，从而总结出对长三角城市一体化的启示及借鉴。
　　本文所讲的首都圈，是指日本官方表述的茨城县、栃木县、群马县、埼玉县、千叶县、神奈川县、山梨县和东京都在内的七县一都，而东京圈则是指埼玉县、千叶县、神奈川县及东京都这三县一都。

二、首都圈的法律与法规

　　日本较早从法律上提出“首都圈”的是1956年4月通过的《首都圈整备法》。那是日本经济复苏的早期，大量人口开始涌入城市，尤其是大城市周边的近郊地区，无秩序的城市化急速发展，于是包括大城市周边地区在内的城市规划被提上了议事日程，这部法律也就应运而生了。至今此法已修订了13次，最近一次修订是2005年的7月，这是一部“首都圈”规划建设与管理的专业性法规。整部法律由“总则”、“国土审议会的调查审议等”、“首都圈整备计划”及“首都圈整备计划的实施”等四章所组成。该法的目的就是综合性地制定首都圈的建设规划并推进规划的实施，从而将该地区建设成符合日本政治、經济、文化中心的有序发展的首都圈。也就是说，既要让东京成为国家的政治、经济、文化的中心，但又不能让产业和人口过度地集中到东京来，就需要让东京都的周边区域与东京一体化，分散都市机能，缓解东京都的压力。该法的规划部分将该区域分成既成市街地、近郊地带及周边地区和市街地开发地区等三种类型。其中“既成市街地”主要指东京23个区、武藏野市、三鹰市、横滨市、川崎市和川口市等城市地区，“近郊地带”是指规划中的城市郊野绿化带，而“周边地区和市街地开发地区”主要是指远离城市中心的工业基地和卫星城市。但1965年经济高度增长时期废止了“近郊地带”，而将半径50公里范围内规划为“近郊整备地带”。因此，近郊绿化带的规划就没有得到落实，而住宅、别墅及租赁住宅等的建设却得到了快速的发展。
　　为了进一步落实好首都圈的规划建设，1960年代日本出台了系列法律法规，有些是直接与首都圈建设相关的，如1963年的《新住宅市街地开发法》，1964年的《住宅地造成事业法》，1966年的《首都圈近郊绿地保全法》等。这些法律法规对大都市圈的市町村规定了公共公益设施的建设与管理的义务，为大都市圈的建设与管理起到了很大的促进作用与法律保障。[7]
　　2011年日本国土交通省公布了《基于首都圈整备法等的大都市圈政策评价》报告，对1949年以后日本三大都市圈政策进行了全面的评估。评估中与首都圈相关的政策法规除前面所提到的《首都圈整备法》《首都圈近郊绿地保全法》以外，还有公布于1958年的《关于首都圈近郊整备地带及都市开发区域的整备的法律》、1988年的《多极分散型国土形成促进法》和1959年制定且废止于2002年的《关于首都圈即成市街地区的工业等的限制的法律》等五个政策法律文本。
　　整个评估的思路有两个方面。第一是看在防止人口、产业过度向大都市圈中心城区集中而产生密度过高问题的同时，如何实现通过以住宅地的供应为首的基础设施整理以及保全绿地等的政策来防止无序的城市化和实行有序的大城市圈的形成的。第二是看大都市圈中心如何通过各种机能、交通基础设施、住宅等的基础的扩充、绿化用地的保护等方式在城市环境改善等方面向周边地区布局引导，来促进首都圈全体平衡的多核多圈的地域构造的转换，从而形成分散型网络构造的。第一方面是看从周边地区对城市圈中心地区的影响，第二方面是看城市圈中心地区对周边地区的辐射。

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