新时代下科研经费审计管理范筹研究

发布时间:2018-07-10 来源: 人生感悟 点击:


  摘要:本文用风险导向理念将科研经费审计管理范筹分为合规性、合理性和经济性三个方面进行分析,针对各级政府和有关部门、监管方、项目承接单位三方对科研经费管理提出建议。
  关键词:新时代;科研经费;科研经费审计
  《2016年全国科技经费投入统计公报》指出,2016年全国共投入研究与试验发展(R&D)经费15,676.7亿元,增速10.6%,科研经费投入连年增长。《审计署关于审计工作更好地服务于创新型国家和世界科技强国建设的意见》(审政研发[2016]61号)从十个方面要求各级政府和有关部门做好科技创新审计,更好地服务于创新型国家和世界科技强国建设。对于政府来说,科研经费管理一方面要做好“减法”,通过简政放权,不断加强市场在经费配置中的决定性作用;另一方面要做好“加法”,利用“有形的手”适当引导科研经费朝着健康的方向不断迈进。
  一、科研经费审计管理范畴
  科研经费审计是专项审计,包括科研项目立项、预算申报、评估评审、预算执行、预算变更、验收等全过程审计。实务中,科研经费审计以科研项目结题验收阶段会计师事务所的经费收支审计为主,财务审计报告是重要的财务验收依据。基于风险导向审计理念,科研经费审计一般关注科研经费的合规性、合理性和经济性三个方面。
  (一)合规性
  科研经费的使用管理要遵从国家政策法规,涉及到具体项目时又要满足不同行政区域的具体规定和不同类别科研项目的具体要求,这些也是科研经费审计时依照规范的出处,合规性是科研经费审计问题的高发区域。首先,国家政策法规方面,近几年密集出台《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》等政策,涉及科研经费的研究、开发、转化等环节。另外,项目承接单位承接项目后,应制订单位层面的科研经费管理指引,满足国家政策法规和经费提供方的管理要求。其次,不同行政区域对科研经费的管理会出台不同的具体指导意见,虽然在方向上国家层面保持一致,但在细节操作上存在差异。例如,广东省2017年3月出台《关于进一步完善省级财政科研项目资金管理等政策的实施意见(试行)》对多项内容进一步细化,可操作性更强。不同科研项目类型本身对应着不同的政策法规,譬如重大专项研发计划有《国家重点研发计划资金管理办法》,指出不得通过财务验收的九种情形。
  (二)合理性
  科研经费的使用应具有合理性,符合科研活动规律与一般事务发展规律,与实现项目目标相关。个别科研实务工作的情形明显有违科研活动规律,难免让人怀疑其合理性。例如,某单位历年来科研项目成功率100%,无一研究失败案例。而我们知道科研是有不确定性的,在研究阶段是无法确定科研是否能够成功,是允许科研失败的,科研项目成功率100%明显不合理。再比如,一些大额科研经费的项目成果仅为一份研究报告,该项目的合理性在审计时就需要重点关注,毕竟该报告的学术价值、应用价值和创新点情况,除少数评审专家外一般人难以核实。近期沸沸扬扬的清华大学教授付林案,就是付林在承担重大科研项目时,其关联公司参与了研究过程,以及后续的科研成果转化,科研经费使用的合理性受到质疑,目前公诉方认定其存在两项罪名,一项罪名是贪污造成科研经费损失220余万元,另一项罪名是挪用公款439万元。付林案和“浙大褚健案”有共同点,都是角色问题,一方面是国家公职人员,另一方面又是科研成果转化公司的负责人,科研经费的使用管理难免受到质疑。
  (三)经济性
  科研项目本质上是一種投资,有要求投资回报的内生需求,而且投资回报要符合成本效益原则,即投资回报大于投资额。科研项目从研究内容上划分,可以分为理论型科研项目和应用型科研项目。其中,理论型科研项目的科研成果是以研究理论为主,不直接涉及效益产出,所以不适用经济性考量;应用型科研项目的科研成果是以应用为研究目的的,其产出一般是制造新产品、研发新工艺、使用新技术进而直接给带来收入的增长或成本的降低。应用型科研项目的经济性,主要通过项目期内增量净收益的现值减去科研经费的现值是否大于零进行衡量,可采用投资项目财务评价指标进行分析和评价,以项目现金流量为依据。实施科研项目,应用和转化项目产生的收益应该大于项目投资成本,即具有经济可行性;反之,则应放弃项目投资。当存在互斥项目时,分析项目经济性更具经济意义。衡量项目的经济可行性应在项目立项与论证阶段重点考虑,部分项目承接单位在编制立项申请书的同时编制商业计划书,预测项目的经济效益,作为重要立项参考依据的同时也是重要审计依据。
  二、管理建议
  科研经费的管理涉及各级政府和有关部门、监管方、项目承接单位,其中监管方扮演重要角色,要协调好各级政府和有关部门与项目承接单位利益函数,促使科研经费产生的效益最大化。结合上述研究分析和实务工作经验,笔者对科研经费涉及的三方分别建议如下:
  一是各级政府和有关部门持续完善科研经费相关政策法规,做好政府作用的“加法”和“减法”。一方面,各级政府和有关部门应尽责履职,积极搭建科研平台、持续完善科研制度、加强科研全过程管理,以及推进科研成果转化,做好“减法”和“加法”,推进科研管理迈上新台阶;另一方面,各级政府和有关部门应广泛征求意见,深入开展科研经费管理研究课题,确保相关政策法规和管理制度的设计满足实务科研工作需要,在经费使用管理上保证公平、公开、公正原则,既要避免“一拨二转三不管”、投入不足和资金沉淀,也要避免“管得过死”等问题。譬如,《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》在简化预算编制、下放预算调剂权限、加大激励力度等方面的修订,得到科研人员的拍手称赞。
  二是监管方持续优化科研经费监管机制,提升监管服务意识。首先,为确保相关政策法规和管理制度能够得到有效执行,,适时出台科研经费审计指导书等标准统一审计执业尺度,对弄虚作假、违法规定的单位和个人要设立问责机制,出清科研队伍。陈启杰、田圣炳(2009)在分析欧盟科研经费管理时,指出如果项目团队夸大支出,欧盟会启动违约赔偿金机制,项目团队不但要退回夸大的经费支出金额,还要支付违约金。我国在执行层面虽有相关规定,但远未达到预期效果,未来工作中应进一步完善。其次,新时代对科研经费审计提出新要求,审计机构和人员要提供与时俱进的监管服务。《审计署关于审计工作更好地服务于创新型国家和世界科技强国建设的意见》指出“要坚持客观求实,充分尊重科学研究灵感瞬间性、方式随意性、路径不确定性的特点,把因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把创新工作中的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来,实事求是地反映问题,客观审慎地做出审计处理和提出审计建议”。
  三是项目承接单位要不断加强对科研经费的重视,提高对相关政策法规的理解与应用。首先,项目承接单位要注重科研经费管理,提供必要管理环境,加强相关人员的培训,保障制度执行落地。科研领域问题频繁发生经常与科研管理人员对经费规范理解不透,把握不牢,未能适当使用科研经费直接相关,加上科研管理实务过程中情况复杂,最终导致科研项目承接单位难以切中管理痛点。有效实施科研财务助理制度,有助于降低科研经费低级因素引发的风险。其次,用好问题反馈渠道,积极向各级政府和有关部门反馈经费使用中的遇到困难,加强对政策法规的理解与有效运用。在付林被羁押近两年期间时,清华大学向其发出续聘合同,其实就是科研项目承接单位对科研经费的政策法规不理解、不认同,甚至有抵制情绪。对实务中出现的问题,现行制度涵盖的内容可以直接按照制度解决,如果属于制度没考虑到的新内容可以协商解决,要慎重处理以免造成不良影响,并在以后制度修订中予以考虑。
  科研经费审计是规范科研经费使用管理的重要手段,但不是最终目的,其最终目的是营造良序科研管理环境,提高科研创新能力,推动社会科技进步。
  参考文献:
  [1]审计署.《审计署关于审计工作更好地服务于创新型国家和世界科技强国建设的意见》(审政研发[2016]61号).
  [2]国务院办公厅.关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见(中办发[2016]50号).
  (作者单位:张恭杰 广东电网有限责任公司;杜静 广东省审计厅)

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