司法改革背景下检委会建设存问题及对策建议思考

　司法改革背景下检委会建设存在的问题 及对策建议思考

　《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了新一轮司法改革的基本目标，其中就包括“确保依法独立公正行使检察权”。司法责任制改革是当前司法改革的重要内容，责任制要落实，现行检察机关内部机构管理、设置与职权划分必然也要随之适当调整，作为检察机关最高决策机构的检察委员会自然也不例外。因此，有必要对现行检委会制度进行梳理，进一步规范完善，以更好地适应司法责任制改革的需要，更好地履行职能、发挥作用。

　一、司法责任制改革对现行检委会制度的冲击 （一）现行检委会机制存在的问题 首先，议事议案不规范。主要体现在以下三方面：一是议事议案范围单一。《人民检察院检察委员会组织条例》

　规定，检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题。但是对于哪些属于重大、疑难、复杂，则缺乏具体标准。实践中，有的承办人为逃避个人责任，将一些本不该提交的案件提交到检委会讨论，对检委会制度产生不良影响。二是议事程序不规范。《最高人民检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》要求：“在法定期限内讨论决定有关重大案件，各级人民检察院检察委员会可实行例会制度。”但实践中绝大多数基层检察院并未实行例会制度，检委会的召开往往是临时的，各委员没有充分的时间作好会前准备，在讨论时因不熟悉案件、事实和证据的细节，议事质量难以保证。

　其次，组织结构不合理。一是检委会的办事机构不健全。《人民检察院检察委员会议事和工作规则》规定，检委会日常工作由检委会办公室承担。但鉴于案多人少、机构繁杂等原因，基层检察院一般不设立专门的检委会办公室，而是由院办公室承担检委会办公室职能，而且大多只设置 1 名检委秘书负责一些程序性和事务性工作，导致检委会的议事能力难以提高。二是检委会委员结构不合理。绝大多数基层检察院的检委会委员基本上是按行政职务来确定，主要将年龄偏大或退居二线的领导安排为检委会委员，法学理论功底深厚、具有丰富办案经验的业务精英没有担任检委会委员的机会。另外，现行制度对检委会委员

　的任期没有明确规定，委员一旦任命，终身任职，使得检委会缺乏生机活力，一定程度影响了议事议案水平。

　第三，责任落实难。现行检察院组织法或检察委员会议事规则没有对检委会讨论决定的案件结果具体由谁负责做出明确规定，实践中对案件事实的认定和证据的适用由承办检察官负责，委员在此基础上讨论作出决定并对自己发表的意见承担责任，实际上是一种“个人阅卷、集体讨论、层层把关、领导决定”的管理体制。在这种机制下，对于错案的追究原则上是由检委会全体成员负责，实际上造成“全体负责，人人有责，却无一人负责”的怪象。

　（二）改革背景下检委会定位与职责权 限模糊不清 检委会是检察机关的业务领导集体。检委会议决案件是标准的群体决策模式。而以主任检察官办案组为主要形式的检察办案责任制改革实现了对个体检察官最大限度的放权，强调的是检察官办案主体地位，这二者之间的冲突在所难免。比如实行检察官办案责任制以后，检察官可能会滥用自身的决定权，而不再将案件提交检委会讨论决定，这样会造成实际上对检委会制度的架空。

　以员额检察官保证办案责任落实，是指通过对员额检察官的“放权”，加大其行使具有司法属性检察职能的独立

　性，真正实现独立办案，并对案件承担终身责任，以此督促承办人认真谨慎公正行使司法权。但实际上对于检委会与员额检察官各自享有决定权的案件范围到底有多大，法律无明确规定。在现有办案环境下，70%的案件都集中在基层检察院，案多人少的矛盾和终身责任的压力可能会导致员额检察官不愿负责、害怕担责而过多地将风险案件提请检委会讨论决定，从而规避个人责任。

　二、完善检委会规范化建设的思考 （一）加强检委会自身建设 一要完善检委会办事机构设置。检委会办事机构设立专门的检委会办公室，同时选拔综合素质过硬、业务能力较强的人员负责检委办工作，通过配齐配强检委办人员，提升检委办服务和保障检委会工作的整体水平。要抓住检察机关人员分类管理和内设机构改革的契机，将检委办、案管办、研究室等部门的职能、资源优化整合，建立新的检察业务管理部门，实现其检察业务管理和服务的功能。

　二要规范检委会委员组成。要打破检委会委员任职终身制，建立委员资格动态管理机制。建立选任机制，在任职条件上，明确检委会委员的学历、办案年限数量、理论水平、道德修养等条件要求；在选拔程序上，有必要设定

　考试、答辩、评议、组织审查等环节，确保从主要办案部门选拔办案经验丰富、独立办案能力强的人选进入检委会。同时，引入动态竞争机制，当委员不再从事专业工作或者不能胜任检委委员工作时，要及时免除职务。考虑到检委会委员的相对稳定，建议检委会委员的任期以 5年为一届，与检察长的任期相同。

　（二）建立完备的检委会规范化程序 一是进一步明确检委会议事范围，对提交检委会讨论决定的议题范围作出明确具体规定；二是应充分发挥检委办的过滤作用，对提交检委会讨论的案件和事项，由检委办把关，对案件或事项是否需要提交检委会、提交依据和观点理由阐述是否恰当进行审查，连同审核意见一起报检察长决定。

　现行检委会议题内容无论事项、制度或案件，均按照“汇报——讨论——决定”的模式进行，有浓厚的行政色彩，效率也相对较低，更与检察官办案责任制的设置相背离。建议根据检委会议题的不同属性设置不同的议事程序。比如在侧重行政属性议题时，可以沿用类似现行检委会议事程序；而针对重大案件讨论决议，应当采用司法性的议事程序，即注重主体对案件事实的亲历性及对案件事实和法律的判断性。这个过程要求检委会委员更多地“亲历”案件，

　不能仅满足于听取案件汇报，必要时也要查阅案卷材料，对证据进行质证，对有关问题进行质询甚至引入辩论机制，使司法性程序的检委会具备“准裁判”的效果，使检委会能够在充分论证、充分辩论的基础上做出更公正合理的决定。

　（三）制定权责相统一的考核管理机制 首先，要厘清检委会委员和员额检察官之间的权属关系。司法责任制改革的核心，就是从现有检察官队伍中遴选出理论功底深厚、办案经验丰富的优秀检察官，让他们回归办案一线，通过合理放权，将部分案件审批决定权交给检察官，实现谁办案谁决定、谁决定谁负责。在体现司法权运行的案件决策过程中，检委会要适当授权，给予办案检察官一定范围的决定权，而此时检委会更倾向于履行指导和监督的职权。检委会审议程序可依申请和依职权启动，对主办检察官提请审议的案件，经检察长同意后将案件提交检委会。同时，针对案情复杂、影响重大的案件，也可以自行组织召开检委会，听取承办检察官的汇报，对主办检察官司法办案权进行监督。

　其次，要建立科学客观的责任追究体系。要改变检委会“集体责任”等于“无责任”的情形，在内部建立具体明确、可操作的追责标准。应当从立法上明确检委会与主办检察官的责任分担。检委会讨论案件时，检察官应对案件事实

　的真实性、证据的确凿性和充分性负责,检委会应对案件所做的定性及处理决定负责。除明确检委会集体负责外，还应该明确对参加讨论决议中发表错误意见的检委会具体成员追究个人责任，真正建立起有权必有责、有责要担当、失责必追究的责任体系。

　第三，要建立权责相适应的考核机制。要完善检委会委员的职业保障，可以考虑设立检委会委员履职津贴，并在畅通晋级渠道等方面给予优待。同时，加强对检委会委员的考核，建立淘汰机制。可根据一定时间内检委会委员审议案件时发表意见的多与少、正确与错误进行综合评价，对于不具备履职条件、排名靠后的委员坚决淘汰，以保证检委会的整体业务素质过硬。

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