应急治理体系中地方人大备案审查制度新探

　应急治理体系中的地方人大备案审查制度新探

　 【摘要】地方人大常委会在应急状态下的现有规范性文件备案审查运行机制，存在着功能定位不明晰、审查基准和启动要件不明确、激励机制空白、反馈程序不完备等问题。现有制度安排难以确保提请主体的积极性和启动程序的充分性。笔者认为，应通过明确应急状态下备案审查特有功能，申请登记制的启动要件，有效性、合法性与比例原则的审查基准，完善审查程序和路径，建立反馈、问责、激励机制，充分发挥地方人大监督功能，维护法制统一。

　【关键词】应急状态;地方人大常委会;备案审查;规范性文件;审查程序

　鑒于疫情防控的特殊性和紧迫性，地方各级人大常委会应为同级政府实施必要的防控措施提供法治保障，以明确该政府可以采取临时性应急管理措施以及制定行政规章或者发布决定、命令、通告等规范性文件的权限，从而有效保障疫情防控工作依法有序开展。约束地方政府

　合法、有效行使行政职权，提升治理能力的重要举措之一，在于提升规范性文件的精细化、法治化和民主化水平，以纾解不同性质和不同层级法律规范之间的冲突。规范性文件的审查，是维护地方法制统一的拱顶石、保障地方良法善治的奠基石、提升省市域治理体系与治理能力的压舱石。然而，目前地方人大常委会审查机构的配置力量还比较薄弱、审查范围的目的和标准与司法审查的区分度尚不明晰，缺乏正当程序意义上的追责和监督机制。若能有效解决这些问题，将会推动地方人大常委会落实常态化审查工作、夯实省级人大常委会作为国家与地方各级权力机关的中间平台，转接经过筛选的审查议案，启动全国层面审查程序的制度体系，这也是全面推进依法治国，最终取得战“疫”胜利的重要保障。

　一、应急状态下备案审查制度的困境

　（一）地方人大常委会备案审查职能定位不清晰

　为适应突发重大公共卫生事件下的社会秩序维护、资源调配与相应公民权利的克减，各级政府可依照法定权限与法定程序制定发布临时性应急行政管理措施。然而，地方权力机关对原有法律规范和临时性规范性文件的备

　案审查仍定位在审查规范性文件的合法性、合理性，在应急状态下未能发掘地方权力机关主导重大事项决策和监督规范实施、体现备案审查的制度合力优势。因此，地方人大常委会不仅应立足于当前打赢疫情防控阻击战，更应着眼于反思地方行政机关在疫情预警、防控、执法及其相关规范实施中暴露出来的制度短板和不足。

　（二）备案审查还需与人大其他功能形成制度合力

　目前，需要认识到备案审查中人大常委会与司法审查中法官角色的显著区别，以明晰人大备案审查自身特有的功能。司法审查偏重于解决具体行政纠纷，审查规范性文件侧重于裁量行政行为是否合法，而对文件实施背后的社会环境、政策考量以及政府行政执法机制运作实效缺乏足够的分析。地方人大备案审查不应仅仅关注行政机关制定规范性文件的权限是否合法，更应关注行政执法适用法律规范的有效性，即把目光更多地集中到执行临时性行政管理规范的经费保障、执法部门是否存在狭隘利益驱动、执法效率与成本的平衡问题等关乎规范实效性的深层次考量。应急状态下，为确保制定决策、行政立法与行政执法准确、有效地保障公民在一定程度上被克减的权利，地方人大可以探求备案审查与执法检查、

　询问和质询甚至特定问题调查之间形成内在的逻辑关系，构建多方位的协同机制，将区域治理、部门治理、行业治理、基层治理有机结合起来。质言之，通过备案审查与其他人大监督职能形成合力来发现法治政府建设中的问题，督促政府改进执法水平，并不断推动科学立法。

　二、地方人大常委会备案审查制度的解决机制探讨

　（一）审查技术上的突破

　1.确立以有效性审查为前置、适当性审查为基础的审查标准。首先，确立规范性文件的有效性为首要审查基准。备案审查的有效性审查，立足于地方人大监督功能和司法监督的不同。有效性审查前置，聚焦规范性文件是否能有效提升地方治理能力，从纸面上的法转向更多关注行动中的法律实效。从合法性审查迈向公共治理的科学性是省际、市域治理体系有机构成的重要部分。地方人大常委会备案审查功能的实现方式与司法机关附带性审查之间，在标准上存在着显著的差异，司法审查作为客观且中立的判断权，从解决纠纷角度着重判断文件是否合法;而人大常委会更像是规划权，优化规范文件的合理性、可行性，指导行政机关如何进一步提高立法的科学

　质量。具体而言，地方权力机关须密切关注行政执法与相对人守法的利益平衡关系，行政执法的社会可接受度和可预测性、行政机关人员配置的饱和程度、执法水平与问责机制同应急状态下社会治理压力激增的相适应性。其次，确认规范性文件的比例原则为审查基准。合理性审查通常在规章通过有效性审查和合法性审查的基础上进行。探讨行政立法目的和手段之间的比例关系，以对相对人施加的影响作为主要审查内容。在应急治理体系中，执法机关行使裁量权必须符合法律目的，不得超越实现目的之必要程度且将相对人权益的不利影响限制在最小幅度内。总之，比例原则这一基准，以着重关注相对人权益的保护，尤其在减损相对人权利或者增加相对人义务时着重关注立法的社会效益，将行政立法的必要性作为最低限度。

　2.确立有效的激励机制。立法者侧重将启动审查程序的资格授予代表优越位阶的国家机关并提供相适应的程序保障和便利，仍无法激励申请主体审查要求提请主体在制度层面上有所作为。相反，对审查建议的考量和把控是严格且附带条件的，“必要时”的制度安排既要考虑实际审查情况，又受到其他非常规因素的干扰。观察已经得到纠正的审查建议，其效力局限于该项审查提议的修改，

　而无法及于同类审查原因下的规范冲突。反观重大公共卫生突发事件背景下，地方国家机关须保持持续高效执法，确保公民的基本生命、财产安全和人格利益获得最大限度的保障。地方人大可积极介入执法检查形成联动，激励基层干部反映民意呈现的执法情况与规范适用冲突，基层干部亦能够切实体会到执法工作的体制障碍并主动向审查机关建言献策。据此，促使有关国家机关工作人员单独或联名申报至省级人大常委会，经执法检查将规范适用冲突主动提请审查，开启有关国家机关启动审查程序的大门。

　（二）审查程序上的突破

　1.设定相对宽松且适度的启动资格要件。启动要件是设于权力机关备案审查入口处的筛选机制，审查程序启动与否深刻影响审查目的的价值实现。一般情况下，地方人大备案审查如果将实质审查基准置于启动标准，这会在无形中提高备案审查门槛，降低审查效率。在突发公共卫生事件背景下，审查机关为加快审查进程，会较为全面地落实监督职能，建议地方权力机关通过登记制将规范冲突的实质要件从申请条件中剥离。凡通过事实判断核查或利害关系核查，均应启动审查程序;前者对应于行

　政行为的社会监督层面，提请主体只需证明初步事项真实且行政执法同维护社会公共利益相悖，即可通过形式审查;后者对应于权利救济层面，则要求审查事项不含虚假因素且提请人与之具有利害关系者，启动审查程序，将监督行政执法与吸纳社会监督、落实权利救济作为主要审查目的。

　2.反馈制度的完善。依据程序要求，反馈内容原则性包括：审查主体受理后的及时反馈、对审查对象提请不适合的移送或告知、对审查过程中重要环节和对最终审查结论的反馈告知。反馈制度的设定主要针对审查建议提请主体，其运行表明备案审查主体对审查工作的决心;审查提请人获得意见的及时回复，能在很大程度上解决备案审查动力不足和信息公开不相称的问题。

　审查反馈应伴随审查程序的全过程。从备案审查运行开始，形式审查书证要求、系统操作指南等内容须在地方新闻媒介和社交媒体中予以公示。接收到审查建议后，审查工作人员设置自动回复系统及时反馈。审查过程中，制度设计应保障审查建议提出者了解审查进程。地方人大常委会应当选取涉及公共利益且具有争议的重大事项，通知提请同一事项的主体在线上举行论证会、座谈会等，

　并给予他们提问和发表意见的权利，引导市民融入并实质性参与审查过程。同时，组织相关专家列席论证分析或者引入第三方评估机制，提高决策的科学性与实效性。审查结束或未通过形式审查者，审查机关要做出回复并详细说明理由。最终，审查机关将形成的审查意见集中反馈数据库，审查提请主体持已经过审查的建议文件，可到反馈数据库中自查，最大限度节约审查资源。概言之，从启动审查到提出处理意见、回复、反馈，再到后续跟进，伴随全程的审查链条形成完整的审查反馈系统。

　三、结语

　人大监督制度是人民代表大会制度的重要组成部分，人大监督权是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权。地方立法监督机关对规范性文件的审查实施效果仍依赖于公正严谨且具可操作性的程序保障。在强调精细立法的法治时代，备案审查被作为立法权的最后一道屏障，能纾解规范冲突、提升立法质量、改进政府依法行政水平、保护市民合法权益。在应急情形中，地方人大更应充分发挥在立法、监督工作中的主导作用，充分体现地方人大的制度优势，运用法治思维、法治方式发挥监督功能，提升地方应急治理能力、治理水平。

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