全面深化改革“最后一公里”思考

　全面深化改革“最后一公里”的思考

　崇阳县全面深化改革领导小组办公室

　 近年来，崇阳县按照省委、市委的改革部署，坚持创新思路，把准路径，抢抓机遇，积极担当，稳步有序推进全县经济社会各领域机制体制改革。

　一、基本情况 根据省委、市委统一安排，结合我县实际，2016 年共确定重点改革项目项目 29 个，其中国家级试点项目 1 个（县级公立医院综合改革试点），省级试点项目 3 个（科普信息化改革试点、国培计划区域整体试点、农村教学点依托信息技术开齐开好课程试点）。目前，各项改革正在有序进行。

　二、主要做法和成效 （一）主要做 法

　一是坚持思想跟进，凝聚改革共识。紧紧围绕“以改革创新推进市级战略崇阳实施”为主题，全县上下深入进行深化改革与机制创新工作，认真学习、深刻领会党的十八届五中全会和中央、省委、市委有关全面深化改革的重要会议、文件精神，深入查找、着力破除影响和制约跨越发展的思想障碍，开展系列大讨论活动，重点做好“三破三促”：即破除狭隘封闭观念，以开放开明促发展；破除因循守旧观念，以改革创新促解难题；破除难以作为观念，以奋发进取促超越。通过大讨论活动，进一步提高了广大党员干部和人民群众对全面深化改革的认识，营造了勇于探索、宽容失败、激

　励创新的政治生态环境，形成大开明、大开放、大发展的良好格局。

　二是坚持高位推进，汇集改革合力。4 月 1 日至 15 日，崇阳县改革办在中国崇阳网就 2015 年度全面深化改革开展群众满意度网上调查。从问卷调查结果来看，全面深化改革工作取得了一定的成效，得到了近八成群众的认可。对于改革的期待，群众普遍关注的还是与自己息息相关的教育、医疗、工资、环保、交通等社会民生领域问题。结合调查结果，我们拟定了《2016 年全面深化改革工作要点及责任分工》，重点加强教育医疗问题、收入分配问题、交通基础设施建设和生态环保问题等方面的机制体制改革力度，让群众更进一步共享改革红利。具体到每一项改革任务，做到“六明确”，即：明确改革事项、明确牵头领导、明确责任主体、明确协同单位、明确完成时限、明确销号评估标准。成立 23 个全面深化改革专项领导小组，具体负责各领域专项改革的实施推进，做到有领导小组、有实施方案、有常设机构、有工作人员、有改革台账。制定《关于加强改革工作衔接和信息交流暂行办法》，各改革专项办设联络员 1-2 名，切实加强信息交流反馈，形成上下贯通、左右协调的工作体系，确保各项改革举措有效对接、协同推进。

　三是坚持督察促进，提升改革质 效。把深化改革工作纳入两办重点督查和年度目标考核范围，建立健全督促检查制度、信息反馈制度、情况通报制度、重大责任追究制度，实行年度考评“常态式”和“多考合一”，对改革工作台帐所列项目进行定期或不定期检查督办和年终考核，及时跟进了解各专项改革进展情况，实行量化管理、定性分析，科学评

　估、动态监测，确保各项改革工作落到实处、取得实效

　（二）主要成效 1 1 ． 坚持市场导向， 经济领域改革取得新成效。

　一是大力开展县域金融工程建设，着力培植信用企业主体，优化金融生态环境。完善“捆绑式”“驻入式”“自选式”培 A 方式，培植 A 级以上信用企业 117 家，占贷款企业总数的 90%。我县连续 9 次被评为湖北省“金融信用县”。

　二是成功引进民生银行、武农商行、楚农商村镇银行等中小金融机构，扎实开展村级惠农金融服务联系点建设，建立村级惠农金融服务联系点 597 个，其中示范点 22 个，普惠金融体系日趋完善。三是着力推进中小企业成长计划，政府安排专项资金与银行机构合作，推广应用“助保贷”“创业贷”“政银保集合贷”等信贷模式，助推小微企业发展，目前已投放 2 亿元。筹集2000 万元设立“中小企业应急周转资金”，专门用于企业还贷、续贷过桥业务，与湖北银行、县农商行等 5 家金融机构开展合作，向 8 户企业提供续贷过桥周转资金 3400 万元。四是拟定《关于推动建立现代企业制度，促进民营经济持续健康发展的实施意见》，稳步推进民营企业建立现代企业制度工作，全面提升民营企业市场竞争力和整体素质。

　2 2 ． 坚持职能转变， 行政体制改革 释放新红利。

　一是率先合并打造政务服务和资源交易一体化平台，创新行政服务中心建设，将全县 48 家行政服务单位集中办公，实行“一窗受理”，并延伸到乡镇、村（社区），方便群众办事，提升行政效能。

　二是进一步简政放权，加强依法行政，晾晒权力清单，着力推进政府治理体系和治理能力现代化建设。全县49 个部门共清理出行政权力办理事项 3785 项，公开制成《崇

　阳县行政权力清单手册》，做到“清单之外无权力”，清除权力设租寻租空间，使政府权力在阳光下运行。

　三是推进干部人事制度改革。完善干部考核评价机制，成立了县绩效管理和干部考评工作办公室，拟定《崇阳县绩效管理和党政领导班子及领导干部综合考订评价实施办法（试行）》，实现“考人”与“考事”有机结合。开展“三超两乱”专项整治，进一步规范干部选拔任用工作，至目前，共消化正科级领导职数 8 名，副科级领导职数 16 名，科级非领导职数 164 名，消化率全市第一。

　3 3 ． 坚持民生为本， 社会领域改革取得新经验。

　一是推进县级公立医院综合改革。所有公立医院已经执行新的医疗服务价格调整政策，实行药品零差率。便民惠民设施得到改善，专家预约、挂号只需拨打一个电话，疑、重症患者可在县内就能获得三甲医院专家诊断结果，不用长途颠簸到上级医院排队挂号诊疗。药品供应保障制度得到完善，经测算，县医院仅药品费用老百姓一年可惠利 1200 万元。

　二是完善“五险合一”经办管理体制，五项保险参保人数 19.91 万人，新增 3477 人；征收五项保费 2.45 亿元，同比增长 12%。

　三是健全促进就业创业体制机制，新增城镇就业 6200 人，完成创业培训 2498 人，发放创业小额担保贷款 3360 万元，带动就业 1890 人。

　四是积极推进公租房和廉租房并轨试点工作，新增 600 套廉租房、449 套林业棚改房分配入住，首批500 套公租房面向社会公开分配；新增危房改造 1132 户，发放住房补贴 700 万元。

　4 4 ． 坚持融合发展， 文化领域改革取得新进步。

　一是文化行政管理体制改革稳步推进，崇阳县电影公司文化体制改

　革到位，县汉剧团通过改革，成立崇阳县提琴戏传承发展中心。

　二是文艺作品创作改革逐步深入。提琴戏剧目《断桥》遴选参加了省戏剧节开幕式演出，崇阳县提琴戏传承发展中心远赴天津为当地群众表演传统提琴戏《白蛇传》，受到当地市民和各方媒体一致好评。

　三是群众性文化活动极大繁荣。实施“百千万”文化下乡惠民工程，村村建成文化广场，免费配送音响设备和健身器材。投入 200 万元，完成卫星电视“户户通”工作，解决边远乡村 1 万户群众看电视难的问题。开展全民阅读系列活动，崇阳县图书馆、城关中学被授予全省“全民阅读示范基地”和先进单位。

　四是现代公共文化服务体系加紧完善。起草了《崇阳县公共文化服务标准化建设实施方案》，逐步建立起县域公共文化服务标准体系。投资 1.2 亿元的综合文体中心项目动工兴建，公共文化服务平台不断优化，创建湖北省公共文化服务体系示范区工作通过省考核验收。

　五是争创国家级文物保护单位进展顺利，省文物局主要领导带领相关专家先后两次来崇阳进行了实地调查研究，对白霓石枧堰、王世杰故居、金塘周家大屋等文保单位表示浓厚兴趣，承诺给予全力支持。目前，已争取省文物局专项资金 40 万元，以王世杰故居为重点，为后续保护提供依据，为国保申报提供文本，确保通过省级专家评审。

　5 5 ． 坚持 绿色崛起， 生态文明领域改革取得新进展。

　一是建立健全生态文明建设指标体系和考核制度，把“绿色政绩”考核结果作为年终评先表模的“硬依据”。按照《国家技术方案指南》和《湖北省生态功能红线划定建议方案》要求，制定崇阳县生态红线划定初步方案形成并上报。

　二是建立完善排污权交易市场，对环评审批项目中的化学需氧量、

　氨氮、二氧化硫、氮氧化物总量指标全部进入市排污权储备中心进行排污权交易。

　三是以生态县创建和省级环保模范城市创建为推手，积极引导群众知晓、参与环保。完成了生态县创建规划（初稿）编制，大力支持青山镇、金塘镇等 6 镇、33 个村开展生态乡镇、村创建活动。

　四是加大环境监测能力建设，启动洪下水质自动监测站建设，目前已进入装修阶段。申报了 PM2.5 空气自动站建设。

　6 6 ．坚持依法治县， 司法体制改革 取得新成就。

　一是全面试行社区矫正工作。设立了社区矫正工作机构，普遍建立了以司法所为主、社会工作者和社会志愿者积极协助的专群结合的工作队伍，建立了接收、监管、教育、解除矫正等制度，形成了较为规范的工作制度和流程，社区矫正工作体系和保障机制基本形成，社区矫正质量不断提高，重新违法犯罪率始终控制在较低水平，在矫正期间再犯罪率为零，实现了法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

　二是强化司法服务。县法院推进立案登记制度，启用“诉讼服务专用章”和“立案材料收件章”发放立案庭和八个人民法庭，严格按照最高院司法解释的规定和关于立案登记工作要求认真履行相关立案登记手续，切实保障当事人的诉权。落实巡回审判，在全县 5 个没有派驻人民法庭的乡镇设立巡回审判庭，方便群众诉讼，维护偏远山区社会治安稳定。县公安局改革勤务方式，全面推进“弹性工作制”、“错时工作制”等适应动态治安特点的勤务制度，实行 24 小时全天候治安防控。三是构建社会面巡逻防控体系、社区治安管控体系、重点部位防范体系、单位内部安全保卫体系、科技防范监控体系的“五合一”全面防控机制，建立覆盖辖区重点区域、排除治

　安隐患和解决重点安全问题的安全防范网络。

　四是创新信访制度，开通阳光信访信息系统，所有信访事项在一个系统流转，从登记录入、按期办结到复核终结，实现全过程网上记录，后台可跟踪，前端可查询。

　7 7 ．坚持特色发展，农业农村改革取得新突破。

　一是农村土地确权登记颁证工作顺利完成 。

　二是开展农村综合产权流转交易市场建设。在 6 个乡镇成立了综合产权交易中心，开始开展农村各类生产要素综合产权的交易试点。设立“农村土地流转服务中心”“农村集体资产资源处置招投标中心”两个交易平台，开展农村土地承包经营权流转交易、农村经济组织及农民股权交易、农村资产资源交易服务。

　三是支持种养大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体发展特色产业，全县注册登记合作社已发展至 461 家，其中国家级示范社 1 家，省级示范社 4 家。合作社注册资金总额10.2368 亿元，入社成员 9430 人，带动农户 1.8 万户。全县家庭农场发展迅速，制定家庭农场登记办理办法，开展家庭农场登记服务，全县发展家庭农场 20 家。

　三、主要经验和典型 一是 卫生计生行政管理体制和医疗卫生改革 创造全国典型。率先在全省县级完成县卫生局和县计划生育局合并工作，成立县卫生计生局，合并乡镇卫生院和乡镇计划服务站，实现机构全、人员合、工作合、资源合，“崇阳模式”、“崇阳样板”在全省全国推广。2015年6月1日在北京召开的全国《母婴保健法》实施20周年座谈会上，县长杭莺代表我县作妇幼保健与计生资源整合典型交流发言，会上受到中央政治局委员、国务院副总理刘延东的高度评价。县级公立医院

　综合改革成效明显。所有公立医院已经执行新的医疗服务价格调整政策，实行药品零差率，药品供应保障制度得到完善，医药费用得到有效控制。经测算，县医院仅药品费用老百姓一年可惠利1200 万元。便民惠民设施得到改善，专家预约、挂号只需拨打一个电话，疑、重症患者可在县内就能获得三甲医院专家诊断结果。医保、新农合支付方式改革得到推进，从2015年3月份开始，新农合和城镇居民、城镇职工医保基金对县医院和中医院实行总额控制，按月预拨，减轻入院患者住院费用垫付负担。根据我县经济社会发展水平和医疗卫生资源现状，积极鼓励、支持和引导社会资本办医，已规划3所民营医院，其中，投资1亿元200张床位的康复专科医院，建筑面积18000平方米，已投入运行。投资主体多元化、投资方式多样化办医格局已经基本形成。

　二是 教育体制和均衡义务教育发展改革打造样本。以县教育城内的县一中、县职校、众望高中、大集中学、实验二小、教育城幼儿园为依托，县政府请示省、市批准，成立了崇阳县教育综合改革试验区，并设立了崇阳县教育综合改革试验区管委会，为副县级单位，统筹实验区的综合改革工作。按照“科学谋划，分类指导，统筹城乡，梯级提升，均衡发展”的教育发展思路，着力“一建、两合、三迁、四集、五办、六化”的具体工作，优化校点布局，整合教育资源，推动全县城乡教育的互动发展和整体提升。“一建”就是在县城建好一座教育新城；“两合”就是通过教育新城的牵引，带动城乡两地教育资源的渗透融合；“三迁”就是往教育新城迁进一批农村初中，往撤走的农村初中迁进一批农村小学，往撤走的农村

　小学迁进一批幼儿园，层层提升办学硬件水平；“四集”就是学校向县城集中，向集镇集中，向中心地域集中，向交通干线集中；“五办”就是职教集中办，高中在县城办，初中在中心集镇办，小学联村办，学前教育优质办；“六化”就是职业教育品牌化，高中教育特色化，初中教育城镇化，小学教育一体化，学前教育正规化，全县教育现代化。全县学校由原来 141 所调整到 86 所，投入财政资金 6.2 亿元用于教育基础设施建设，新建和改造学校 39 所、校舍面积 21.4 万平方米，城乡教育特别是义务教育的硬件和基础设施建设得到极大改善，师资配置得到极大优化，教育教学质量得到极大提高。建立在全国、全省具有较大影响的“崇阳教育发展模式”。创建全省学前教育发展示范县、全省义务教育均衡发展示范县、三类语言文字工作示范县、县一中市级示范高中通过省市评估验收，崇阳职校被国家三部委确认为国家示范中职学校。

　三是创新节约集约用地模式 。坚持“内涵挖掘与外延扩大相结合，经内涵挖掘为主，合理提高土地集约节约水平”原则，大力整合行政资源、教育资源、卫生资源、军事警察资源，建设教育城、卫生城、军警城，推进集中办公、集中办学、集中办医和场地资源共享；整合工业企业用地，推进多层厂房建设，提高产业发展效益；整合矿产资源，推进特色矿产业发展。通过从严从紧限增量，聚集挖潜盘存量，优化土地资源配置，走出一条具有江南丘陵地区特色的节约集约用地模式。2013 年，被确定为全国第二批国土资源节约集约用地模范县，并在全国、全省作经验介绍。

　四是建立矛盾纠纷大调解机机制。实行排查调处“常态化”管理，加强医疗纠纷、交通事故等领域第三方调解组织建设，建立健全社会治安状况监测评估，采取多种形式开展“公众安全感”调查，及时了解和掌握辖区群众对治安状况的反映，及时分析研究治安形势，增强治安防控体系建设的针对性。平安创建知晓率连续三年全省第一，全年未发生重大群体性事件，我县荣获“全国法治县创建先进单位”和“全国人民调解模范县”，县医疗纠纷人民调解委员会被评为全国先进人民调解委员会。

　五是 创新精准扶贫模式。制订了“五个一批”（产业发展、教育培训、搬迁安置、医疗救助、低保兜底）实施方案和贫困村集体经济发展方案，确保项目到村到户，做到一户一档、一户一策、户户有帮扶责任人、户户有项目支撑，让精准扶贫落在实处。如产业扶贫，我们制订了 “4+X”产业扶贫菜单。“4”就是全市茶叶、油茶、楠竹三大产业和本县水果产业，“X”就是一批投入不大、见效较快、增收稳定的绿业特色产业。群众可自主“点菜”，政府可帮忙“买单”。有生产能力的贫困户可自己选择适宜的发展项目，政府出台系列优惠政策，最大限度帮助找到稳定的收入来源。2016 年，全市精准扶贫工作现场会在崇阳召开。

　四、存在的困难和问题 。

　一是思想认识不够到位。一些单位、一些领导干部对“谁改革谁受益、早改革早受益”缺乏深刻认识，习惯于等政策、等经验、等指令，甚至中省文件规定已经很明确了也要以各种理由“再等等”“再看看”。还有的把日常工作当作改革创

　新、把方案印发等同于任务落实，导致不少改革落地慢，甚至在执行中搞变通、打折扣。

　二是责任落实不够具体。有的专项小组组长“挂帅不出征”，有的专项小组联络员“敷衍不尽责”，协调解决改革推进中的具体问题不够主动、不够扎实。有的部门单位对上级改革部署跟进不及时，一味强调部门利益，方案调研周期过长，“只听楼梯响，不见人下来”。

　三是自主探索力度不大。部分改革事项推进按部就班、平铺直叙，胆子不大、步子不快，自主改革事项少，缺乏特色与亮点。

　四是上下贯通路径不畅。此次全面深化改革，要求“加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进”。但在实际操作中，顶层设计与基层创新突破中难免遇到“肠梗阻”，原因在于，既有的行业管理法律法规已经基本定型，顶层设计不能绕过，更不能违反，要突破这些就必须修改有关法律法规，而这必须有立法机构以及国务院主管部门的支持和配合，单凭一个地方政府是做不到的。上下不能贯通，“最后一公里”存在障碍，造成很多领域的改革措施要么不能落地，要么不能萌芽。

　五、对策和建议 一是正确处理好解放思想与改革开放的关系。要进一步深入推动思想解放，用解放思想为深化改革鸣锣开道，在解放思想中啃“硬骨头”。

　二是正确 处理好自上而下与由下而上的关系。要将顶层

　设计与基层实践有机结合，充分尊重群众的首创精神； 三是正确处理好规定动作和自选动作的关系。要结合崇阳实际，创造崇阳经验。

　四是正确处理好暂时阵痛与长远利益的关系。要结合崇阳发展的长远利益，大胆干、大胆试、大胆闯。

　五是正确处理好行政体制改革与经济体制改革的关系。要进一步简政放权，深化行政体制改革，营造良好发展环境。

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