中国国家治理阶段与思路——党课讲稿（60页）
发布时间:2020-11-16 来源: 调研报告 点击： 
中国国家治理的阶段与思路 （党课讲稿）
前
言
我今天讲的题目叫《中国国家治理的阶段和思路》。国家治理在全球讨论的非常之多，但大家好像经常有一个假设，就是各个国家的国家治理是一样的，实际上忽略了很大一个问题，被治理对象的规模，规模不同治理的方式、方法、难度是非常不一样的。治理大国有大国的难处，小国有小国难处。我们有多大呢，中国？中国有多大？是这么大，要按人口算，我们是 OECD，经济和发展合作组织 35 个成员国，它的总人口是 12.85 亿，再加上一个俄罗斯，我们大概是这样的规模。所以有时候我在外边跟其他国家的学者、官员做交流的时候，我说你们都觉得自己的国家治理有很多麻烦，你要想想我们的麻烦，我们的麻烦是你们几十倍，就因为我们的规模摆在这个地方。所以《红楼梦》里边有句话说，大有大的难处。我们确实有很多是我们自己的难处。
我今天讲三方面。第一部分，国家治理及其制度基础；第二部分，中国国家治理的历史阶段；第三部分，中国国家治理的新阶段和新思路。
第一部分，国家治理 及其 制度基础。
“治理”这个词，今天大家都在讲，文件里边也都在用，媒
体上、学术刊物上大家都用治理这个词。但年纪稍微大一点的同志，可能回头想一想，如果 30 年前你起草文件的时候，甚至 20年前，你会用这个词吗？“治理”这个词，你认真想一想，恐怕你不会用。因为这个词在很长的时间里边，不管是在中文，还是在西方语言，包括英文，是一个死去的词，是不用的词。这个词在西方语言里面由来已久，可以追溯到大概 14 世纪，就出现这个词了。他那个词的本来的含义是什么呢？本来的含义是指在某一个地方的治权，就统治的权力。在某一个地方，当时那些国家，欧洲当时在 14 世纪左右，欧洲大概分成上千个不同的主体，每个规模都很小。治理就是指在这一块地方，我来管理它的权力，叫 Governance。所以它也指管理这个地方的方式和方法、行为，也是叫 Governance。所以这个词在西方是由来已久，但用得非常非常的少，而且“治理”这个词在英文里边还有管理的意思，日常的什么行为的管理也可以用 Governance 这个词。所以这个词是一个几乎死去的词。一直到 90 年代以前，在西方出版的文献里面，这个词几乎不出现，很少很少出现。
它的原来的含义，在很大程度上指的是这样一种东西，就是一个主体里边统治的程度叫做 Thedegreeofgovernance，或者叫国家的能力，就是一个主体，他统治这个地方的这种能力，这是它的原意。
但是在过去 30 年，30 年前有人开始使用这个词，在英文里边实际上要到 20 多年前才开始有人普遍的使用，应该说 15 年
前，中国还要更晚一点，几乎是进入新世纪以后，这个词才在新的含义上来加以使用。
这个新的含义来自于哪里呢？它的来源我也追溯过很多，但对它的散布起到重大作用，是世界银行。世界银行在 1989 年的时候出版过一个关于非洲的报告，那个报告就是非洲，大家如果了解一点情况，就知道非洲包括其他的发展中国家，整个 80 年代叫做丧失的十年。就是非洲这些发展中国家在 50 年代、60 年代独立以后，经济有一段时间增长挺好的，所以人均 GDP 年均可能都能达到两点几、三点几这个情况，但整个 80 年代是平的或者是下降，所以叫丧失的 10 年。
世界银行到 1989 年的时候要追溯这个原因，是这些国家的Governance 出了问题，这个词就在那个报告里面出现。然后在90 年代，92、93、94 世界银行反复的出报告，就把这个词变成一个关键词，拿出来不断的说事，但在它使用这个词的时候，实际上把这个词的含义改变了。所以在 90 年代以后，世界银行用这 个 词 的 含 义 ， 它 讲 的 治 理 Governance ， 就 是 所 谓 的Goodgovernance，翻成中文就是良治。什么叫 Goodgovernance 呢？Goodgovernance 指的是政府少管一点，管得稍微好一点。什么叫好呢？它有一套自己的标准，凡是这样做的东西，就叫Governance。
世界银行对这个词重新使用，但重新使用以后，给赋予它新的含义。什么叫较好的 Governance 呢？就是可预见的、开放的、
开明的政策制定，富有专业精神的文官队伍，对其行为负责的政府行政部门，以及积极参与公共事务的民间组织，而且所有这些参与的主体都要依法办事。如果按照世界银行的这个标准走，叫Governance。
所以世界银行在 90 年代以后用这个词，它把含义变了，以前的含义是指统治一个地方的能力与行为，现在变成了指一种特定的统治方式，世界银行推荐的一种统治方式。
这个词第一次介绍到中国来是 1995 年，第一篇介绍的文章，连标题都用的英文，用得 Governance 这个词，而且它都不知道怎么翻译这个词，第一次翻的时候没翻成治理这个词，它翻译成治到。1995 年只是一个零星的文章，而那篇文章是发表在美国的福特基金会资助的一个出版物上，在中国的中文出版物。而那篇文章的所有的内容，如果有人熟悉世界银行报告，就会发现它不过是世界银行报告的一个摘要，世界银行过去几年报告里的一个摘要。所以这个词从外国引进来的时候，是完全从美国世界银行引过来的一个词。1995 年开始有人第一次开始引进那个词，1996年到 2000 年，又有其他的学者从不同的角度，再一次引进那个词。
2000 年以后，中国的学术界才开始有人使用，真正大规模的使用这个词要到 2013 年，十八届三中全会用这个词以后，这个词才真正的普及。我说这个东西都是可以用关键词的搜索能看到它增长幅度的，出现频率的，都是可以用数字来证明。
所以现在我们讲治理就有两个含义。第一个含义是原来的含义，原来的含义就是治理一个国家的方式与能力，这是一种含义。第二种含义是世界银行的含义，世界银行的含义是治理一个国家的特定的一种方式，世界银行推荐的这样一种方式。所以我们今天很多人也在那讲的那种方式。这两层含义，我自己的看法是如果缺乏第一层含义的治理能力，奢谈第二层含义的这种某种统治方式是没有意义的。所以这个是我觉得需要跟大家首先说清楚。
我有一篇很长的文章，去年发表在一个杂志叫《开放时代》，网上可以找得到这篇文章的全文，标题就叫《治理研究：正本清源》。就是治理这个东西的来龙去脉，它的时代背景，我刚才已经把时代背景大规模的简化，因为这个背景其实是挺复杂的，为什么在八九十年代这个词重新出现？为什么会出现？它背后有什么样的意识形态和现实政治的原因？在这篇文章里面我都有一些分析，大家如果有兴趣的话，可以找来看一看，我就不讲了。先开题讲这个概念。
我刚才讲，在中国你如果用百度的，百度有个叫百度指数，你可以看到一个关键词，它的出现的频率可以看得很清晰的。你用百度指数也罢，或者你用谷歌的，它有一个叫谷歌趋势，也可以看到关键词的出现频率。你可以看的很清晰，在中国用中文写治理这个词，真正爆发性的增长是 2013 年。党的十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提出了推进国家治理体系和治理能力现代化，这么一个任务。
在这个文件里面我们看到提出了两样东西，一个叫国家治理体系，一个叫治理能力。那它没有讲某一种特定的治理方式，没有去讲在世界银行那个意义上，这种特定的治理方式，而是基本上在原来的含义上讲这个治理的，我刚才讲治理的含义本来就是治理的能力和治理的行为。国家治理体系就是指的国家治理的制度安排。这地方讲制度安排的时候，制度安排可以有很多很多方面，具体到某一个领域，某一个部门都有各种各样的具体的制度安排。但是实际上最关键的是一些基础性的国家制度安排。
国家治理能力的时候，2013 年以后这个文件出来以后，它也突破了此前中国学界对“治理”的理解的单维性，认为它只有一个方面，就是某种特定的治理方式，就世界银行推荐的这种治理方式。而这个文件里面可以看得到，这地方的治理既是指统治方式，又是指统治能力。就是它有两个维度，它的双维性而不是单维性。那我们讲能力的时候，同样的我们要强调基础性的国家治理能力，或者简称叫做基础性的国家能力。所以这个文件我觉得写得还不错。
基础性 国家能力 ：强制能力、汲取能力与濡化能力
那什么叫基础性的国家能力？这个我觉得自己还有一点点发言权。因为从 90 年代初期，我就开始写关于国家能力的东西，90 年代初期。然后 2000 年的时候，我们有一批学者，包括胡鞍钢，包括一些在上海的学者，包括有在美国工作，在新加坡工作，比如郑永年，还有在日本在其他一些国家工作的同行。当时王大
涵同志还在，我们在上海开研讨会小范围会，他每次都来跟我们一起讨论。所以我们当时成立一个叫国家基本制度的研究小组，从 2000 年我们当时就写过一些这方面的东西，有一本书出了两个版本，叫《第二次转型》，就讲国家制度的重建、建设是清华大学出版社出的，一般的书第一版和第二版没有变化，这本书的第一版和第二版的内容完全不一样。我们把我们的研究的进度反映到那本书的两个版本里边。
我们经过梳理，我们认为基础性的国家能力，大概有这么几个方面。我今天讲七个方面，在不同的场合，我可以强调不同的侧面，但是这七个方面一般来讲，我觉得是最重要的，这就涉及到具体一个部门，具体一个工作领域的这个国家的能力，而是讲的一个国家作为一个整体的它的基础性的能力。有这么七样，第一个叫强制能力，第二个叫汲取能力，第三叫濡化，第四叫认证，第五叫规管，第六叫统领，最后一个叫再分配。我现在一个一个简单的讲一讲他们是什么意思。
先讲强制能力，强制能力是国家，这个地方的国家指的是state,就是国家机器。强制能力是国家最独特、最关键的标志。这个标志是什么？就是国家垄断暴力的合法使用权。国家作为一种组织形式，跟其他任何组织形式最重要的区别就这一点，就是垄断合法使用暴力的权利。
比如一个国家机器跟一个企业，这个企业可以很大，有些国家的大的跨国企业，可能比一个小国的雇佣人口还多，经济实力
更不用去讲，但他没有合法使用暴力的权利，或者是有什么所谓的 NGO 或者有什么国际组织，这些组织跟每一个主权国家最大的差别都在于这一点，它没有垄断合法使用暴力的权利。
所以从我的行当政治学来讲，最关键的是要定义国家，定义国家以后政治学的其他的所有理论才能展开。那么国家有什么不一样？就是垄断合法使用暴力的权利。学过政治学的人大概都会记得这一点。我最后部分会讲。
但一直到现在为止，国家最独特、最关键的标志是垄断暴利的合法使用权，这是政治学整个国家理论的基石。
那么强制能力分成两个方面，一方面就是对外，对外国家必须有能力抵御外来的威胁，维护国家的核心利益，这对外。那么这就要求国家建立和维持一支常备军，人类历史基本上就是个打来打去的历史，暴力在人类历史上一直到今天都发挥重大的作用。正是因为暴力的这种普遍性，才使得国家具有的这么一个特点，国家我以暴制暴，我把暴力的合法使用权垄断起来，才会降低统治范围里边的暴力的普遍性和烈度。暴力很多是国与国、主体与主体之间的战争，所以对外需要一个能够抵御外来威胁，维护国家核心利益的这么一张武装力量，常备军，这对外。
对内，就国家必须有能力维护内部的安宁。并不是消灭让犯罪完全不发生，这没有可能性，但是要维护国内的基本秩序、基本的安宁。这就要求国家建设一支训练有素、经费充裕、纪律严明、着装整齐的专业警察队伍。这每一个词都是我挺小心的选的，
包括那个着装整齐。其实大家到各地看一看，在中国也罢，到世界上走一走也罢，你只要看哪个地方的警察穿的乱七八糟的，那地方秩序好不了。所以这一条在政治学里边是最重要，就是讲国家治理，暴力的垄断、强制能力，是一个国家最重要的特征。
我们今天看一看很多世界上有麻烦的地方，就是那地方暴力没有人可以有合法的垄断权。比如说今天的利比亚，比如说今天的也门，你再看看伊拉克、叙利亚，看看凡是发生冲突的地方，就是那个地方的所谓的国家，它有使用暴力的这种能力，但是还有其他的势力也有这种能力。那么一个国家到底有没有一个基本性的东西，就在于它是否掌握了对合法使用暴力的垄断权，这是第一条，叫强制能力。
不管是暴力造成的损失也罢，还是遏制暴力需要支出的费用也罢，都是巨大的。你可以进行一些计算，有些地区花费在正规的武装力量上的钱比较多，但反过来那个地方分裂势力出现的可能性就比较小。暴力的代价很高，遏制暴力的成本也挺高。有大概多高呢？我们仅仅以国防为例，全世界各国现在国防预算占国内生产总值的比重平均在 3%左右。有些国家会高一些，比如说美国，它的军费预算占它国内生产总值的比重都高于 3%，有些国家会比较低，像欧洲国家，美国一直在迫使欧洲国家把它们的国防预算提高到 2%的水平，说明好多国家没有达到 2%。还有一些发展中国家可以达到 4%、5%、7%或者更高，因为它有战争威胁。所以暴力是挺贵的一件事情，垄断暴力。
所以才需要第二个能力汲取能力。暴力垄断代价不菲。但除了垄断暴力以外，其实国家还有其他的职能，很多职能都很花钱。
大家想想你们所在的部门，实际上每个部门都需要经费，所以国家的任何职能可能都需要一定的财力来支撑，这就使得国家还需要具备另一项基本性的国家能力，汲取能力。国家必须有能力从社会汲取经济产出的一部分，作为国家机器运作的资源基础。
全世界没有国家不收税，而且不是现代国家才开始，从古代就开始收税。我们看一看，中国自从夏、商、周有国家以后，其实都有税，其他的地方也是一模一样，所以这一条能力也是非常重要。
我在一年前讲过一个东西，其实你看最早发达起来那些国家，包括欧洲，包括日本，他们在 19 世纪中叶到末期的时候，他们的税收占 GDP 的比重已经挺高的了，而我们中国那时候很低，你低了以后很多事就办不了，也打不赢仗，你最后可能就发展不起来。所以税收不仅仅是个成本，它可以带来很多好的衍生品。这个很多人意识不到，老觉得税收就是一个负担而已。所以汲取能力对国家是非常重要。
这张图画的是1800年到2007年欧美各国财政收入占GDP的比重的增长情况。我们看在 19 世纪开端的时候，各国的税收占GDP 的比重大概都是 2%~3%左右。按照今天的标准是非常非常低。但是到了 2000 年或者 90 年代的时候都已经高到了 40、50 这样的水平。它的汲取能力都是在提升的，尤其是二战以后，这是第
二条。
第三条，濡化能力，仅仅靠暴力维护内部秩序代价非常高，而且很多暴力是因为一个社会里边的人的认同不一样，或者基本价值观不一样引起的，这就使得另外一件事情很重要，就是要国内的，一个国家内部的人口都能够广泛地接受某种认同感和某种价值观。如果一个国内的大部分的人能够接受某种认同和某类基本的价值观，社会的冲突会大幅度的减少。
比如说第一项在这个地方也是两样东西，第一个叫做国家认同，国家认同的形成，要求人们把对家庭、宗族、地域特定宗教的忠诚转化为对整个民族国家的忠诚，这叫国家认同。这句话说起来很容易，实际上是很难很难的一件事情，很多国家为了达到这一点用尽了手段，而且花了几十年上百年的时间，那张图是一本书的封面，那个书的标题叫PeasantsintoFrenchmen。Peasants，学过英文同志都知道，Peasants中文一般翻译成什么？Peasants一般翻译成农民，但是实际上这个翻译是不够准确的。因为Farmer 也是农民。那么西方语言里边讲 Peasants 的时候，除了说这些人是以靠土地吃饭以外，很重要的是说这些人见识少，土包子，什么都不知道，叫 Peasants。PeasantsintoFrenchmen 是指的法国的案例，就法国以前的人都是些 Peasants，他们真正变成了自我认同自己是法国人，是很近的一件事情，很近的一件事情。一到 19 世纪下半叶，还有大量的法国人根本不说法文的，不是不会说，有些是不会说，有些是会说也不说，因为他的认同
不在这个法国，他认同是本地的，是家族、宗族、地域、宗教这样一些东西。法国当时是用尽了一切的办法，这本书很好就讲了各种各样的方法，使得法国人慢慢地认同自己是法国人，而不是某个地方的人，是很难的一件事情。
今天世界上大量的地方出现问题，就是国家认同出了问题，我不认同自己是这一个共同体的成员。比如说前南斯拉夫，前南斯拉夫都是南部斯拉夫的种族。一百多年前这些种族的人都意识到自己属于同一个南部斯拉夫种族，然后要求建立一个南斯拉夫的国家，所以在一战前后就成立了这么一个国家。那么当时还有一个作家写的一本政治科幻小说，假设 100 年后这些地方的人生活在同一个国家里边，所以他们没有太大的那种分歧。但是因为后边的认同问题没解决好，今天一个南斯拉夫变成八个部分，所以这个认同重要性不言而喻，但解决它其实是很难一件事情，这需要国家花出大量的时间精力，采取各种各样的方式方法解决认同问题。我们中国碰到今天有些有麻烦的地方，很大程度上也是认同问题，就是国家认同，这是濡化能力。
濡化能力最重要的手段当然是教育，尤其是义务教育，我们今天长期生活在和平年代里面，会老是觉得教育主要是提升学生的 技 能 ， 大 家 要 知 道 ， 义 务 教 育 在 英 文 里 面 叫compulsoryeducation，叫强制性教育，最早提出强制性教育这个概念的人，如果我记得没错的话，是马丁·路德，就是搞新教改革那个人。他一方面改，一方面要求国家写过一封信，写的是
dearruler，就是给统治者的一封信，里边讲，应该强迫孩子们去受教育。这个强迫受教育，不是要他接受某种技能，而是要他接受他某种认同。
所以你看 19 世纪这些很多国家开始推行强制教育，都是在形成认同的一个过程中间必要的手段。所以法国当时把中小学教师叫做共和国的战士，因为它是要培养一般的法国人，居住在法国这个土地上的人，变成认同法国这块土地，这个体系的人，所以这叫国家认同。
同时国家必须塑造人们的信仰和价值观，形成一套为大多数民众接受并内化于心的核心价值体系。就是认同问题解决以后，还要解决一个核心价值体系的问题。这个在过去十几年里边，中国也做了很多事情，说明认识到这个问题的重要性，哪些行为是好的，哪些行为是不好的，是不可接受的，是要受到惩罚的。这要让大多数人知道一个标准，这样的话内化于心，才有可能外化于行，使得社会总体上会有比较好的秩序，经济发展有比较好的条件，这是第三条，濡化能力。
基础性 国家能力 ：认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力 第四条，认证能力，认证英文叫 identification。认证是指在数据与标的物之间建立一一对应的动态关系。
认证实际上从国家出现开始就很重要。比如说我们刚才讲到强制能力，强制能力你得征兵，不一定是常备军的兵，但是打仗
的时候你得征兵；汲取能力，汲取你得收税，所以你征兵征谁？收税从谁手里收？依据什么理由收？都需要认证。征兵你就要知道这个家庭里面有几个丁，有几个男丁，就是能够打仗的男人，多少岁到多少岁，国家心里边要有个谱。你要征税，你得知道这个家里边有多少亩地，有多少人，你才好征税。
从古代开始，不管是中国还是其他文明，都开始需要认证。到了现代社会，你几乎是离开了认证寸步难行，比如说食品、药品的规管，食品的批次、药品，然后出入境管理、福利制度，你可以想任何事情都有认证。现在实际上所有东西都有编号，今后可能连一个沙粒都会有自己独特的编号。所以认证从古到今，都是非常重要的一个国家基础性的能力。
这是一个书的封面，是我一个以前的学生写的，现在人民大学的一个教授，叫《国家基础能力的基础》，这整本书讲的是国家的认证能力。
第五，规管能力。刚才讲到濡化能力，濡化能力作用于人们的内在信念，大家内心怎么想的，规管能力作用于人们的外部行为，一个社会的濡化能力再强，也不可能让所有人把内化的价值外化成标准的行为，没有一个国家能做到这一点。所以人们的外部行为，还是有很多东西可能是违背了社会的基本规则，所以规管要作用于人们的外部行为。
规管的意义就在于改变个人和团体的行为，使他们的行为符合国家制定的规矩。没有这些规矩，人可能是随便行为，有了这
些规矩，他可能就知道某种行为方式是对的。
规管它的目的说起来很复杂，其实也很简单。规管的目的无外是保护两样东西，人和自然，保护人和自然。为了保护人和自然，国家不仅必须制止明显的危害社会的行为，比如杀人放火，还应该对经济和社会生活的方方面面进行不同方式的规管，比如说规定度量衡、食品药品质量标准，工作场所和居住环境的安全标准，甚至父母对子女的责任。中国这方面可能没有那么严格，但是我以前在美国的时候有一个朋友，这个朋友来自于中国一个很著名的家庭。后来他留学的时候被遣送回来了，原因很简单，他的孩子洗澡的时候在澡盆里摔了一跤，摔的身上有淤血。上学的时候被老师发现了，就有人说这家虐待孩子，他是百口莫辩，没办法说清楚，给遣送回来了。因为父母对子女的责任写在法律里边的，你的忽略也罢，你的有意的虐待也罢，要受到惩罚，遣送回来了。后来有一个电影叫《刮痧》，写的基本上就是这样一件事情，把故事的背景一些东西发生了一些变化。刮痧我们大家都知道，一定会在身上出现很多痕迹。但是你在美国刮痧带到一个学校里面去，老师或者什么人看到说虐待孩子，就变成很大一件事。这个具体的东西不重要，在于有些国家已经管到非常具体的就是家长对孩子的责任。你在美国上班的时候，你家里有一个12 岁以下的孩子，家里如果没有人的话，你心惊胆战的，因为你会随时可能受到处罚。
所以现在社会已经事无巨细，管得非常非常的严密了。这是
美国人画的一张图，是美国的规管下的美式生活，这仅仅是一大早，刚刚起床，刚刚起床，他写的这每一个都代表一个机构。FDA，FoodandDrugAdministration，这个是食品药品管牙膏；牛奶USDA农业部，几乎每一样事情都有部门管，都有部门管。这美国人文章写得很细，就几乎从你早上一睁眼开始，一直到你上班的路上，到上班的场所，一直到你回来晚餐，一直到你睡觉，他可以有详细的描述，就你生活的几乎每一刻，每一件事都有各种各样的部门来规管。这其实也不光是美国，欧洲国家差不多。日本差不多，其实我们中国仔细想一想，其实也是如此，也是如此，可能我们今后也会规管的越来越细。所以现代社会里边的规管会深入到生活的方方面面。
第六，统领能力。规管能力涉及的是国家与经济、社会的关系。统领能力涉及的是国家与自己的工作人员和工作机构的关系。所以一个是国家对外，一个是国家对内。统领能力涉及国家与国家机构、国家工作人员的关系。
各项国家职能都需要有工作人员，有工作机构来执行，这就需要有训练有素、清正廉洁的国家工作人员。训练有素，有各种各样的处理方式，保证官员的清正廉洁，也有大量的东西需要做。这个中国古代就开始想让自己的官员训练有素，所以有一整套的这个考试的办法。这一套体系到了 19 世纪被英国，然后美国借鉴去了，这是保证训练有素的一种方式。
那清正廉洁也是很重要的一个方式。当然以前有些时候，有
些朝代里边他已经把这个违规行为变成了半认可的状态，那就不存在反腐的问题，但今天的社会可能已经很难容忍这些东西。所以需要那个群训练有素，清正廉洁的国家工作人员，以及高效、协调的国家机器进行实施。就国家机器，我们既然用“机器”这个词来形容国家机器，那国家机器要各个部门要互相是咬合的，是协调的。如果不是这样的话，这个国家机器就会运作的不太正常。
所以统领能力是指一个国家对自己的工作人员，国家机构包括横向的每一个层级的各个政府的各个部门，纵向的每一级政府。中国是一个大国，有很多层级，我们的这个中央和地方各级的关系，比全世界任何国家都要复杂，所以要把它整合好，统领起来，实际上是一个巨大的挑战。
第七，再分配能力，再分配能力。再分配是指国家在不同社会集团之间对稀缺物资进行权威性的调配。稀缺物资都是人们希望得到的东西。比如说钱、医疗、教育、环境，就各种各样的一些东西，这些东西有些时候你纯粹的按，要人们在不受任何约束规管的情况下，让他们通过互相的作用来产生。有些时候不太可能。所以需要国家进行权威性的调配，权威性的调配。
再分配的目的，两条，一条是保障社会中所有人的经济安全，就是让人们能够过得下去，有一个体面的生活。这也就是说为什么我们在讲全面实现小康这件事情上花这么多的气力，就是要保证我们所有的人都能够有一个最基本的，摆脱绝对贫困，有一个
最基本的这个经济安全。没有这一条，问题是会，它带来的问题会非常之多。
第二个目的是缩小社会里面收入和财富分配的不平等。这个地方用的词叫缩小，没有讲消除。消除的可能性在目前来看是很小的。缩小，也是一个很难很难的事情。这两个目的，你可以说是出于道德的、理念的，你需要做这个事情，你也可以完全出于管理一个社会，你不希望出事，这么一个角度来考虑这个问题。
如果一个社会里面很多人没有最基本的经济安全，他们会被逼上梁山的，他们可能会造反的，他们可能会用别的方式来维持自己的基本生计的，而那些方式很可能是犯罪的方式。同样一个社会如果不平等，麻烦会非常非常之多，社会冲突不断。所以不管从理念的角度来看，还是从那个实际的管理的角度来看，解决这两方面的问题都是必要的，所以国家需要进行再分配。
那么再分配有助于维护社会秩序，增强政府的认受性，就国内也有把它翻译成叫做合法性，legitimacy，如果这两个问题解决比较好，认受性就会比较高一些，这是七个方面。
基础性 国家能力 的前世、今生 这七个方面它的情况是不太完全一样的。我把这三样叫做近代国家的基本能力，近代国家基本能力，其实古代国家也都需要具备的，就是强制、汲取、濡化，尤其是强制和汲取，哪怕古代国家都需要。濡化可能到了近代国家就开始需要，原来讲以前是国家可能没有边界，国家也没有一个说需要这个认证你是哪一个
国家的人，也不需要，比如说我们今天有护照、签证这些东西，你稍微看一看老一代的回忆录，20 年代 30 年代出国那些人，他们什么时候办过护照签证，碰到麻烦了，没有，因为那个时候这些东西都不重要。真正形成人们大家开始认同于要需要濡化，把它变成一个政治共同体的这种东西，是非常近代的事情，所以这三项是近代国家的基本职能。
这四项我把它叫现代国家的基本职能。现代国家我指的主要是第二次世界大战以后的国家，就这些国家应该具备认证、规管、统领和再分配能力。这七项能力如果都具备了，一个社会就会管理得比较好，或者治理比较好。如果缺一两样，尤其是在头三样，如果缺的话，就会麻烦很大。后四样缺的话社会就比较叫乱七八糟，不是治理不下去，但是显得乱七八糟，所以这是基础性国家能力的性质是不完全一样。
那我现在稍微要讲这些基础性国家能力在全球的形成的过程会讲很长，我就非常简单的点到为止的来讲讲它的前世今生，基础性国家能力前世今生。
强制能力。军队，人类历史上其实一直都有，但是常备军是很近的事情。常备军就是不管打仗不打仗，都养一个军队，这样东西是比较少的。所以常备军现在一般认为是最早出现在 16 世纪的西班牙。西班牙是世界上最早，近现代世界里面最早出现的一个霸权是西班牙。到 18 世纪中叶，亚当·斯密写《国富论》的时候，今天的人读亚当·斯密《国富论》的时候，往往读的前
几章，你往后看的时候，军队暴力的垄断在亚当·斯密的地方也是非常重要的一件事情。所以亚当·斯密说，常备军是现代社会的标志。到 18 世纪中叶，后半叶，那是对外。
对内，中国古代也罢，西方社会也罢，没有专业性的警察的，有些看更打更的人，有一些衙役，但是没有专业性的穿制服的警察的。专业性的穿制服的警察最早出现是 1829 年，在伦敦开始出现第一批穿制服拿工资，就是别无旁骛，专门做这么一件事，这样一种专业队伍，是 1829 年。然后很快延伸到曼彻斯特、利物浦这些社会。到了 1830 年、1840 年，就延伸到美国的纽约，美国的波斯顿这样一些其他的城市。所以现在警察基本上是 19世纪上半叶开始出现，到中国就要到 19 世纪的下半叶和 20 世纪初，中国才开始出现专业性的警察。所以这是强制能力的前世。
汲取能力。到 19 世纪末的时候，欧美国家的财政收入占 GDP的比重平均达到 9.3%。这个数字当然可能还可以，因为这个没有系统的统计，所以这个算一个初步的估计。但用同样的方式估计当时的中国要低得多。
濡化能力。以前包括今天的发达国家，濡化也是个很难的事情。比如说意大利要到 1861 年才开始成立，当时意大利很多人是不说意大利文的，也不认为自己是意大利人，意大利这个半岛上曾经出现过很多的这种国家。德国也是一样，1871 年才形成一个统一的德国。法国虽然说起来是比较早的，从政治上就统一了，但真正的变成一个内部人口充分的认同自己这么一个法兰西国
家的，也是要到 19 世纪的中后期才出现，其他的国家就更不用去说了，包括 20 世纪中期以后，走向民族解放独立的这些地方。
认证能力。中国说起来，在古代中国的认证能力是比较强的，如果相对于当时的西方国家。比如说在欧洲，一直到 19 世纪中叶，有名有姓的取名方式才普及到所有人。中国是比较早，人就开始有名有姓，我们今天都有名有姓，所以顾炎武，就是明末清初的顾炎武在《日知录》里边讲，中国人都已经有名有姓了，其实还可以往前走，也都有名有姓。但是在包括英国，到 19 世纪的时候，据说 70%-80%、80%-90%的人就九个名字，什么 John、Smith 这样一些名字，Stone 这样一些名字，大家不知道起什么名字，都起这些名字。你本来生活在一个村里，有个人叫 Stone叫石头，那比较简单，这个人叫石头，那个人叫史密斯，他家是个什么，铁匠，这个比较清楚。如果再有多了孩子怎么办？你可以叫这个人叫 FatStone 一个胖石头，然后或者叫小石头，里头都可以。但是你一旦都进了伦敦，进了利物浦，进了曼切斯特，这些城市工业化以后，你喊一个 Stone 满街的 Stone 都出来了，你就需要一个别的认证方式。所以以前也是贵族才有姓，慢慢的这个新人也开始普及到其他的人。所以这样到 19 世纪，很多社会要到差不多 20 世纪，比如说土耳其，日本是到 19 世纪下半叶才开始出现有名有姓这样一些情况，这是非常粗糙的原始的认证方式。
规管能力。我这地方只举一个小例子来说。以前政府是不管
什么事的，政府不管什么事，那个真是实现了有些自由主义者鼓吹的 laissez-faire，就是放任不管，但那个社会是很麻烦的一个社会，问题非常多的社会，比如说美国 1906 年出了一本书叫《TheJungle》，中文把它翻成《屠场》。Jungle 这个词，在懂英文的人都知道就是丛林，丛林就是没有规矩的地方，但这本书写的是屠宰场的事。就是当时的屠宰场是没有人规管的，所以那个屠宰的时候，它做出来的香肠里边什么都有，这本书出来以后大家都看的就恶心，他们知道自己吃的成天吃的什么乱七八糟东西，所以迫使美国在当年通过的 PureFoodandDrugAct，这本书影响非常非常之大。
当时还有其他的一些案例我还可以讲。比如说防火，那么在美国出现一个叫做 Fire，在今天美国的 NIU 大学旁边一个大楼失了一场火，工人逃不出来，因为门全部都锁住了。消防梯子全是假的。救火队到了那个水龙头里边都没有水，因为都是假冒伪劣的东西，所以后来才一步步的规管，跟了上来。
规管能力也是要到 20 世纪以后，各个国家才慢慢的走上正轨。比如前几年我们中国的矿难很多，美国 20 世纪初的矿难多了去了，然后因为后来有了规管，矿难死亡人数就急剧的下降。
再分配能力。那么这个能力是发展的更晚的。那么欧美国家用于社会保护的平均公共开支占 GDP 的比重，1880 年的时候平均是 GDP 的 0.29%，就几乎没有，很少钱花在这种。一直到 1930年，也才是它的中位数也才是 GDP 的 1.66%，也是基本上没有花
什么钱，花在社会福利上。社会福利的真正的开始，在西方国家开始是要到二战以后，而且福利的引进、福利的扩张往往跟战争有关，往往跟战争有关。原因也很简单，你不给人家福利，人家帮你打仗回来找不到工作怎么办？你不给人家福利，人家打仗伤残了怎么办？打仗的时候，身体健康的男丁都出去打仗了，生产谁来维持，妇女走上了工作岗位，你给他什么保证？所以战争往往促进了福利的扩张。所以有一本讲福利扩张的书就叫，标题就叫 FortheSoldierandMother，为了母亲和战士。
所以一战以后有一次小小的扩张，二战以后有一个更大的扩张，都是比较近的一些事情。这是基础性国家能力的前世。
今生，基础性国家能力的今生，基础性国家能力是这样一种东西。你把它建立好了以后，不是一个一劳永逸的事情。因为在不同的时代，基础性的国家能力的实现方式是需要变化的，是需要调整。否则你以前已经建立的基础性国家能力也可能流失。
实际上到了 20 世纪的 70 年代，西方二战以后，西方资本主义黄金时代形成了一些东西，到了 70 年代中期的时候就碰到了很多麻烦。我这边推荐两个人，一个人叫塞缪尔·亨廷顿，这个人是哈佛大学政治系的一个教授，他的政治观点，我是极度的不赞成，但是这个人他思考问题的方式，我觉得是值得称道的。他就是底线思维，为美国来底线思维。比如说他 1968 年写了一本书叫《变化社会中的政治秩序》。1968 年是什么时候？1968 年是全世界革命潮流风起云涌的时候，中国有文化大革命，美国也
一样，有反越战，各种各样的。
所以他们当时觉得这是很大的政治秩序出了问题了，所以亨廷顿在这本书的第一页第一句话是这样说的，他说辨别一个政治制度，很多人是以这个政治制度的形式来判断，form。美国是民主的，苏联不是。他说这个是次要。真正判断一个政治制度的最重要的是这个制度有没有能力干事，国家能力，这是第一位的，他说在这个意义上苏联跟美国是一样，其他很多第三世界国家是另一类。他强调维持这个基本秩序的重要性。1968 年。1975 年，同样是他执笔写了一个报告，这是美国、欧洲、日本有个叫三边委员会，这个委员会今天还在，写了一个报告叫做《民主的危机》。他说我们现在民主制度出现危机了，整个西方国家，这个民族需要治理能力，我们现在缺乏这个能力。苏联垮台以后，他一时脑筋发热，写了一本书叫《民主的第三波》，就是民主现在来了，现在第三波了，好像全世界都变成民主了。但过了几年以后，他就发现不是那么回事。他更著名的一本书叫《文明的冲突》，TheClassofCivilizations ， 他 临 死 的 时 候 写 了 一 本 书 叫《whoarewe》我们是谁？他发现美国的国家认同现在出现大的问题，在加州很快白人就是少数。所以他是底线思维，他考虑的都是我刚才讲的一些能力，认同能力、再分配能力以及强制能力这些东西。
他有个学生叫福山，一个在美国长大的日本人，他也来这个地方讲过，他 1989 年写了一篇很著名的文章，叫《历史的终结》。
然后 1992 年把这篇文章扩张成一本书，标题也叫《历史的终结》。他们当时太幼稚了，看到苏联垮台了，就觉得世界已经，找到了解决世界所有问题的方案，历史就终结了，人类已经知道了答案，就是搞一个市场经济，搞一个民主社会，所有问题都可以解决了，他一时兴起，写的这些东西。但是再过 10 年他就没有那么乐观了。所以到 2004 年，他写的《国家构建：21 世纪理和世界秩序》，开始讲 statebuilding，讲国家能力的建设，到最近的两本书《政治秩序的起源》上卷和下卷，他就更强调国家能力，民主在他这个地方已经变成是后边的事情，你先把国家能力解决好，国家能力没解决好，民主先少谈，不然的话就会出现叫政治衰败，叫Politicaldecay。他认为美国现在就是处于 Politicaldecay 这个过程中间，因为你基础性的一些国家能力，现在实际上是被腐蚀掉，没有重建。
所以看今天世界上的各种各样的危机，也可以看得很清楚，很多国家的危机都跟他们的基础性的国家能力有关系。比如说在第三世界国家，大量的国家是强制能力有问题，就国家不能垄断合法使用暴力的权利。濡化能力有问题，就是不能形成在民众里边实现一种共同的认同感。前南斯拉夫我刚才已经提到了，我就不讲了。欧美也是一样，欧美到六七十年代，甚至到 80 年代，他们还很自以为是，很自信，觉得他们这套体系可以容纳任何人。
再后来难民来了，他们开始还以为我这个制度是有包容性的，我给你提供我这个制度所有的优势的东西，你进来以后你会认同
我，问题就解决了。
但显然没有这样做，现在到欧洲那些国家以前非常自信的，包括瑞典。现在有外国背景，就是在外国出生或者父母是外国人的这样的人口，占在瑞典的人口比重上升得很快，担心又来了。各种各样的所谓的今天叫民粹主义，实际上是一些极端主义的东西开始出现。所以在欧美国家，包括美国，特朗普要建强也罢，干什么也罢，大量都跟他们的基础性的国家能力，这个碰到问题有关系。这是我讲的第一部分。
二、 中国 国家 治理的历史阶段
无治（ 1851 —9 1949 年）
第二部分中国国家治理的历史阶段，这个我刚才讲了，讲这一段的目的是要从长视野的角度来看我们今天处在什么地方。有些时候你不从长的视野来看的话，你不清楚我们现在处在哪个阶段，这是我的看法。
如果回顾过去，150 多年，差不多一百六七十年了。中国的国家治理，按我的梳理走过了三个阶段。这三个阶段如果用英文词来讲，它用的是同一个词根的词。第一个阶段英文叫做Ungovernability，就是没法治理，叫无治，1851 到 1949。第二个阶段是从 1950 到 1982，这个阶段英文叫 Government，这个词它既可以解释成政府，也可以解释成一种统治行为。第三个阶段是从 1983 年到 2019 年，我把这叫 Governmence，这个时候的国家管理方式开始发生变化，已经发生变化，就是除了国家这个主
体以外，其它的主体也参与到了这个国家治理里边。所以我把它叫做共治。这地方写的时间都是大致的，也不是说到 1982 年突然发生变化了，1983 年突然发生变化了，是一个大致的模糊的东西。可以早一点晚一点。因为有些事情发生早一点，有些事情发生晚一点。
第一阶段，在 1851 年到 1949 年这个阶段，按照我刚才讲的这些基础性的国家能力，就是都不太具备，也不是说在所有的时间，所有的能力就完全没有，只是说所有时间、所有这个方面这些能力都挺弱的，有些时候是全面的弱，全面的弱，我就不能去细讲，不能细讲。
为什么 1851 年？大家知道太平天国在这以前开始发生了，1851 年出现一件事，就是清朝不得不动用汉族的人来组建这个正规军以外的民兵，来跟太平战国打仗，来维持各地的秩序，这样才有曾国藩组织湘军，然后后面有淮军，在八旗和绿营以外出现了新的军队，就是说清朝基本上以前是不允许汉人来染指军队的指挥的，所以有个标志性的事情。
缺乏强制能力。从晚清到民国，几乎可以说没有任何一股政治势力可以在中国全境垄断合法使用暴力的权力。这个我就不去细讲了，每一个每一段都需要去证明我的说法的话，要讲很多事，我就不去细讲了，就是在 1851 到 1949 都是如此。
缺乏汲取能力。清代的时候，当然没有人做过非常系统这方面的估算。有一个哈佛大学的一个教授，他的估算是清代的财政
收入从来没有超过 GDP 的 4%，实际上大量时间是低于 4%的。那么最近这些年，又有一些人，有些年轻的学者做了一些估算，实际上从明以后中国的汲取能力是下降，就是国家税收占 GDP 的比重是下降的。日本实际上是一直比中国高，在很长时间里面就在19 世纪，18 世纪、19 世纪都比中国高。
那么在民国的前期，1911 年到 1927 年，尤其是在 1916 到1928 年间，几乎没有一个全国统一的财政体制。历届北洋政府在很大程度上依赖的是国内外的借贷生存，也是汲取能力不够，就只有赌明天。
那么国民党时期大概只有 1928 年到 1936 年，他有一个这个统治，但他也不能在全境统治，它最重要的统治还是南京周边的三四个省，他也比较这个稳固的统治，所以它的财政收入占 GDP的比重大概最好的一年 1936 年，大概是国民收入的 8.8%。我刚才讲，欧美国家在 19 世纪末都已经达到 9.6%就是平均，所以也是比较低的。
濡化能力，濡化能力是一个很大的问题，在那个时候的中国，这个孙中山是深有体会。就是大家都生活在这土地上，但大家很多人并没有觉得自己是一个中国人，还是认为自己什么哪个村的人，哪一个家族的人。所以孙中山一生中间据统计至少有 25 次提到过一片散沙、一盘散沙或者散沙，大概有二三十次。他最早是1912年中华民国刚刚成立以后提到这个词，最晚的是1924年，这已经距他去世不到一年的时间了。他最后是这样讲，他说虽有
四万万人结合成一个中国，实在是一片散沙，弄到今日，是世界上最贫弱的国家，处国际中最低下的地位。人为刀俎，我为鱼肉，我们的地位在此时最为危险。如果再不留心提倡民族主义，结合四万万人成一个坚固的民族，中国便有亡国灭种之忧。他说中国是世界上最贫弱的国家，这不是夸张的。在当时中国就是世界上最贫弱，不是一般的贫弱，是最贫弱。1950 年人均 GDP 把中国放到所有的非洲国家中间进行排名。中国也是最后四五名。绝大多数的非洲国家，所谓的撒哈拉以南的非洲国家，都比当时的中国人均 GDP 要高，有些时候不是高一点点，是高几倍甚至十倍，所以当时最贫弱。
其中一个很重要的原因是中国虽然大，统治的疆域虽然大，但国家认同是一个极大的问题。所以开始是辽东半岛被占，东北全境被占，然后华北一下子就变成说华北我要自治，然后怎么样，中国人当时因为没有稳定的国家认同，出现了很多问题。
所以孙中山讲的三民主义，第一条就是民族主义，因为濡化能力有问题，所以当时中国碰到的危机是全面危机。这位的名字叫邹谠，1999 年去世的，以前是芝加哥大学的政治学教授，他是我的老前辈，他爹是国民党元老周鲁，所以他是国民党的高干子弟，熟悉这一整套东西。他的看法是在这个时期，中国是一种全面的崩溃。他说，民主国家，经济、社会、政府全部都碰到了危机，是全面危机。他有一个看法，一直坚持到他死，他说碰到全面危机的时候，你需要找到一个全面的解决方案，叫做
Totalisticsolution，需要一个全面的解决方案，因为你碰到的是全面的危机，小敲小打，贴狗皮膏药，修修补补都不行，要有一个全面的解决方案。
这个解决方案谁提供的，中国共产党、毛泽东。我们看看这是毛泽东 1949 年 9 月 30 号建国前两天讲的话，他提供的就是一个全面的解决方案。他说我们应当进一步组织起来，我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态。旧中国里有那么多人，但英国几个炮舰就把你打败了，随便来个什么人就把你一块土地拿走了。然后一个小日本，就占你中国的大片的大好河山，因为你没有组织，你就面临着全面的危机。所以我现在要把所有的人组织起来，这就是一个全面的解决方案。
现在回头看，有人会批评是不是过了？但不要忘了毛泽东自己反复讲一句话，他在一生里面讲过这个话，讲了多少次，就是矫枉必须过正。你一张纸本来是这么弯曲的，你想让它平下来，必须要把它弯过去才能平下来，所以矫枉必须过正。这样的话才从无治变成了独治。
独治（ 1950 —2 1982 年）
国家作为一个主体，不允许其他的主体来染指国家治理，变成独治，是矫枉过正，但几乎也是必须的。
在这个时期，这七项国家的基本能力，它的实现方式不完全一样。头三项强制、汲取和濡化主要是依靠正式的国家机器，正
式的国家机构，党政组织正式的来做。后四项它是国家能力，但是，不是主要靠正规的国家机器来做，而是靠城镇里边靠单位，农村里边靠社队。所有人在城镇都组织到单位体系里边去，农村里边都组织到社队体系里面去，每一个单位和社队都变成了准国家机器，它不是国家机器，但扮演国家机器的角色，我们今天回头批评，叫做政社合一、政企合一。但当时这样做有它当时的历史的必然性和必要性。
在这个阶段，强制靠着解放军、人民警察；汲取靠的是各级财政部门，而且当时汲取一种很简单的方式是企业上缴利润；濡化...
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