权威表彰、标杆激励与地方官员晋升

　　〔摘要〕 上级政府通常通过各类评比表彰，积极鼓励下级政府进行资源投入，引导具体施政行为。本文聚焦评比表彰的权威表彰形式，基于2015年全国优秀县委书记评选的实证数据，在界定全国优秀县委书记群体的性别、民族、入职学历和最终学历、年龄及官员级别等特质的基础上，着重对当年获得擢升的优秀县委书记进行探讨，详细分析晋升的优秀县委书记群体的空间特征、时间特征及晋升特性，探究政府如何通过权威表彰实施标杆激励，分析“权威表彰”与官员晋升的关联，以期从政府人事管理角度，理清国家治理过程中各级权威的运行逻辑，以及权威表彰的重要意义。
　　〔关键词〕 权威表彰；晋升；标杆激励；县委书记
　　〔中图分类号〕D035.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2018）04-0039-07
　　〔基金项目〕国家社会科学基金重大专项课题“国家治理体系和治理能力现代化”（17VZL017）
　　〔作者简介〕文宏，华南理工大学公共管理学院教授，博士，广东 广州 510641。
　　一、研究背景及问题
　　改革开放以来，我国经济保持了三十多年高速发展的良好态势，不仅创造了经济领域的巨大成就，而且实现了政治和社会领域的华丽转型。诸多学者都认为，在此过程中以地方官员为代表的地方政府发挥了关键性作用。〔1〕中央政府通過一系列制度设计充分挖掘地方政府发展潜力。学者周黎安提出了行政发包制〔2〕和政治晋升锦标赛模型〔3〕，从横向和纵向两个方面解释了中央政府与地方政府间的互动关系，以及中国奇迹发生的激励机制。在横向府际关系中，为获得有限的晋升机会，地方政府之间围绕经济增长展开激烈竞争，政治晋升锦标赛为中国经济的飞速发展做出了突出贡献。在纵向府际关系中，由于行政管理体系庞大，在行政管理过程中，信息不对称等问题致使管理无效或低效情况严重。为此，中央及上级政府通过委托-代理的方式，由下级或地方政府负责具体政策执行。学者周雪光对周黎安的行政发包制进行了修正，将行政主体分为三个层级，探讨三者之间的权威关系和权力运作模式。〔4〕其中，中央政府作为委托方，掌握政策目标设定权和检查验收权；中间政府作为管理方，掌握激励分配权；地方政府作为代理方，负责具体政策执行。在委托代理关系中，三种权力在主体之间的转移构成了四种国家治理模式：高度关联型、行政发包制、松散关联型以及联邦制。同时，周雪光认为我国国家治理的核心矛盾是权威体制和有效治理，其研究立足于我国威权体制，从政治晋升和委托授权角度解释了地方政府的有效治理问题。但是，相关研究也指出了基层治理中存在的利益共谋以及“上有政策下有对策”现象，削弱了中央权威和政策执行效果。〔5〕政治晋升锦标赛和行政发包制的理论解释力有限。在后续研究中，学者开始注意到中央及上级政府的各种“评比表彰”活动。已有研究证实评比表彰对地方政府绩效的激励作用，以及对政府行为和结果的引导作用。〔6〕但是，鲜有研究将评比表彰放在国家治理的高度，从人事管理角度分析“评比表彰”中各行政层级权威的运作逻辑，并解释评比表彰如何巩固中央政府权威与实现地方政府有效治理的矛盾。
　　随着时代的发展，在政府体系内部，各类“评比表彰”行为开始不断涌现，出现了诸多不同领域、不同层级的评选项目。这些“评比表彰”大多围绕特定主题，以“考核+排名”的组合形式，“自上而下”实施，并通过营造横向的比拼氛围，积极鼓励各级政府的资源投入，引导下级政府的具体施政行为，实现对地方政府的重要控制及激励效果。这些评比表彰的结果，不仅意味着对“先进”、“优胜者”的肯定与鼓励，同时也蕴含着对其他参评对象的示范与引导。在此类评比表彰过程中涌现出的“先进”“优胜者”与“模范”，通常会被各级组织者树立为“榜样”“标兵”形象，进行公开宣传报道，有些还会将评比中的亮点提升至特色理念、管理模式、政策、组织与制度创新等，凸显“旗帜”“标杆”与“典型”，成为“模板”和“范例”，供其他地方或部门学习仿效；同时还会以经验分享、成果展示、事迹推介等方式，结合典型及先进因素，将评比中的优异表现以鲜活素材展现出来，增强其说服力和感染力，充分发挥“评比表彰”活动的示范效应与引领作用，借此“动员非地方长官，特别是那些工作在非经济领域（例如社会发展、政党建设等）的官员”，实现“以点带面”，促进各地的协同努力，共同发展。
　　本文聚焦“评比表彰”中的一个独特类型——“权威表彰”。与普通的“评比表彰”相比，其具有以下特点：一是规格高，“权威表彰”通常是全国性的重要表彰项目，其组织机构级别高，且启动、进展过程与评选结果均有国家最高层级领导人的关注和参与；二是稀缺性，权威表彰的评比次数很少，通常并没有既定的表彰时间、频率等规定，并未实现常态化的组织模式；三是含金量大，表彰结果象征着最高权威的认可，作用非常显著，为被表彰对象的后续奖励、荣誉乃至职位晋升等，提供非常重要的政治资本；四是影响深远，通常会在全国范围内树立“标杆”群体，经过各大官方媒体的持续性报道与宣传，长时间汲取组织部门及社会公众的注意力，在权力资源分配方面提供可持续性的标杆激励作用。
　　“全国优秀县委书记”评选活动属于典型的“权威表彰”。自中华人民共和国成立以来，“全国优秀县委书记”评选活动一共只进行了两次，前一次评选的时间为1995年，后一次评选的时间为2015年，二者相距20年。评选活动的组织方为中共中央组织部，均有最高层级的国家领导人参与其中，评选活动的目标是为整个领导干部确立标杆，发挥模范的力量，在各级政府领导干部队伍中营造积极向上、风清气正的政治生态，增强党的执政能力，提高政府的公信力与执行力。以1995年评选出的全国优秀县委书记为例，获得表彰的100位全国优秀县委书记，除了4位由于违法违纪被惩处之外，绝大多数获得了职位擢升，其中厅级占74%，副省（部）级占15%，正省（部）级占2%，只有7%的人在原职退休，获得职位晋升的比例远远超过官员整体比例，具备权威表彰的规格高、稀缺性、含金量大以及影响深远等特性。本文选取2015年全国优秀县委书记作为研究对象，通过对这一优秀县委书记的样本进行分析，探究政府如何通过权威表彰实施标杆激励，梳理“权威表彰”与官员晋升的关联，理清在政府治理过程中权威表彰对官员晋升的影响作用，从人事任用角度分析中央政府、地方政府及基层政府各级权威的运作逻辑，解释权威表彰在威权体制和有效治理中的地位和作用。

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