农村土地最新政策_试述新中国成立后我国农村土地制度变迁

　　[摘要]农村土地制度是农村经济制度的基础和核心。这一制度安排的成功与否，不仅关系到农村土地能否得到充分合理利用，关系到农村经济的全面发展，而且对整个社会经济的发展都具有举足轻重的作用。本文试从农地制度的涵义、新中国成立后我国农地制度变迁及其理论分析三个方面来论述。
　　[关键词]新中国成立后；农地制度；变迁
　　[中图分类号]K27　[文献标识码]A
　　[文章编号]1007－4309(2011)01－0084－2
　　
　　一、农地制度的涵义及其基本内容
　　
　　目前，理论界对“土地制度”的定义尚未形成共识，但是，概括比较全面的有周诚和钱忠好两位。周诚认为：
　　“首先，土地制度有广义和狭义之分。广义的土地制度包括有关土地问题的一切制度，如土地利用方面的土地开发制度、规划制度等，土地所有和使用方面的土地分配制度、承包制度、租赁制度、地租和地价制度等，土地管理方面的地籍管理和征用制度等。狭义的土地制度指土地所有、使用和国家管理三大方面的制度。其次，农地制度的基本内容包括农地的产权制度、农地的使用制度、农地的流转制度、农地的管理制度等，其中农地产权制度是整个农地制度的核心。”后来钱忠好在前人的基础对土地制度作如下定义：土地制度是指土地的生产、分配、交换、消费(使用)诸环节所形成的土地关系制度化后的总称。它包括土地的生产制度(如土地开发制度等)、土地的收益分配制度(如土地所有制、土地地租制度等)、土地的交换制度(如土地的售卖、出租、出让制度等)、土地的消费(使用)制度(如土地的承包、承租制度等)。这些制度相互联系、相互制约，构成一个有机的整体。本文所讲的农地制度是指狭义的农地制度。因为农地所有制、经营制度、流转制度和管理制度是所有农地制度的核心，并决定农地制度的其他方面。
　　
　　二、新中国成立后我国农地制度的变迁
　　
　　新中国成立以来，我国农村土地制度走过了非常曲折的道路，大致经历了5次重大变迁。
　　第一次是1949－1953年的农村土地改革，即把封建土地所有制改变为农民土地所有制。本次改革的目标是实现农民土地所有制，即没收一切大地主、大官僚占有的农村多余土地，然后按人口平均。土改后的土地制度基本上消灭了“不劳而获”的剥削阶级，实现了“耕者有其田”、“不劳动者不得食”的社会主义分配原则，农村经济发展得以恢复。
　　第二次是1953－1957年的社会主义改造，即农业合作化运动。本次变迁经历了互助组、初级农业社和高级农业社3个阶段，其目的是把农民土地私有制改革为农民私有、集体统一经营使用的土地制度。我国在完成农民土地所有制后，一段时间内有力地促进了经济的尽快恢复，尤其是农业经济的恢复，但也随之出现了一些问题，主要表现在：一是土地分散经营的小农经济，难以有效地进行大规模的农田基本建设，抵御自然灾害的能力差，农业生产难以保持稳定增长；二是农民土地所有制的分散性，无法适应社会主义大规模经济建设的要求，这对于一个正在迅速建立工业化体系的中国来说，无疑是一个严重的约束；三是农民对土地的分散占有与使用，出现了发展的不平衡甚至两极分化。这些问题的出现，证明了进行社会主义改造、实现农业合作化成为当时我国农村土地制度改革的必然趋势。
　　第三次是1958－1961年的人民公社化运动，即把农民私有、集体统一经营使用的土地制度改革为集体所有、统一经营使用的土地制度。在此期间，国家对农业管理实行了高度集中统一的计划经济体制，集体经济组织在生产经营和产品处置上，没有独立自主权；社队的经营规模变动频繁，而且在财产的处置上大刮“一平二调”的共产风。1958"I~8月上旬，毛泽东视察河南、山东农村时指出了公社的特点是：“一曰大，二曰公”。
　　第四次是1962－1978年的“三级所有，队为基础”的农村经济体制和土地制度的确立。本次改革有如下特点：一是土地变为公社、大队和生产队三级所有；二是土地使用是在生产队为基本单元的框架下由农民统一劳动；三是农民基本上是一个劳动主体，并不是经营主体；四是生产队集中表现为不完全的土地所有者和经营使用主体。因为生产队对土地的经营、产业结构的确立都是严格按国家的计划进行，农作物的播种面积规模也受国家计划控制；五是劳动报酬按劳动工分分配。
　　第五次是1978年开始的土地家庭联产承包责任制的确立，即把集体所有、统一经营使用的土地制度改革为集体所有、家庭承包经营使用的土地制度。1979年末农村家庭联产承包责任制在安徽试行，后经逐渐推广，到1982年，家庭联产承包责任制基本上在全国得到普遍的推行。这种土地制度的特点是将集体土地的所有权与经营使用权分开，所有权归集体、经营使用权归农户；家庭是土地生产经营的基本单位；土地分配大多数是采用按人口平均分配土地，并按土地肥力、位置平均搭配。“它极大地调动了农民的生产积极性，促进了农业的增长和农村社会经济的发展，但其按人口或人劳比例分配土地的办法也带来了农地经营规模偏小、农地划分零碎等缺陷”。为克服家庭联产承包责任制所带来的负面影响，中央政府根据社会主义市场经济体制改革的要求，进一步深化农地制度改革，并希望通过推行“30年不变、增人不增地、减人不减地”等后家庭联产承包责任制的新农地政策，为农地承包经营权的市场流转提供政策支撑和制度保障，藉此克服旧农地政策的缺陷，实现中国农业和农村经济的第二次飞跃。
　　
　　三、对新中国成立后我国农村土地制度变迁的理论分析
　　
　　根据新制度经济学的研究成果，土地制度的历史变迁源于客观条件的变化。当客观条件发生变化后，就会产生外部利润，而这种外部利润并不能在现行土地制度安排下获取。因此，对经济当事人而言，要想获取这种外部利润，就必须改变现行的土地制度安排，实现土地制度的变迁和创新，这就是诱致土地制度发生历史变迁的经济学原因。因此，土地制度变迁因客观条件变化而起，以外部利润内部化而终。
　　建国以后，我国社会经济生活进入一个崭新的时代，经过土地改革，农业合作化、人民公社化、农村经济体制改革等一系列运动，我国农村土地制度演变为今天这种形式。虽然制度安排上出现了一些失误，也可以说是重大失误，但是，如果对联系当时的具体情况从经济学上加以分析，则可以看出，当初的这些土地制度选择和土地制度安排在某种意义上是一种必然的历史选择。
　　1949年新中国成立后，我国财政经济面临重重困难，帝国主义的长期侵略和国民党反动派的黑暗统治，造成了旧中国国民经济的总崩溃。虽然中国是一个农业国家，然而农业却连年减产；工业方面，民族工业处于破产半破产的境地，机器设备大多残破不堪。因此，摆在中国共产党人面前的首要任务是恢复生产、发展经济、安定人心，以获取最大限度的政治支持。显然在当时的中国农村，作用最直接、效果最明显的措施就是进行土地改革，通过无偿剥夺地主、富农的土地并把它转交给 无地少地的农民经营。这种土地制度变革尽管使地主、富农的利益受到损害，然而它却使大多数的农民从中受益，广大农民的生活也因此得到了极大的改善。并且，这种政府推行的强制性制度变革也为后来的国家农产品统购统销制度的建立打下了坚实的基础。之后，随着体现重工业优先发展战略的第一个五年计划的推行，如何集中力量以奠定新中国的工业化基础，特别是如何在人财物上保证156个大中型项目建设的顺利进行就成为一个摆在中国共产党人面前的紧迫的任务。显然，当时人力、财力、物力极为有限，国民经济各部门的发展都需要大量的投资，而这必然会与工业争资源、争资金。就农业而言，建国初期通过土地改革所形成的农民家庭分散经营不易为国家控制、掌握，因此农业集体化运动也就不可避免了。国家通过互助组、初级社、高级社、人民公社等农业集体化运动的具体形式为国家的宏观目标的实现创造了十分有利的条件，特别是人民公社因其“可以把工、农、商、学、兵合在一起，便于领导”、使农业能更好地服从和服务于工业和其他部门发展需要的优势自然而然地成为农业集体化逻辑发展的必然，而对于国家而言，这些好处在土地的农户分散经营、自由种植制度安排下是无法取得。当然，由于这种土地制度安排在保证国家利益、减少国家与农民打交道的成本的同时没有相应地正确处理好国家和农民土地权益分配的关系，国家在拥有较多土地产权的同时直接组织、安排、监督、管理农业生产的能力并没有得到相应的提高，因而人民公社体制下农业生产中激励、监督、产权残缺等问题的存在也就不可避免，这也为以后的农村经济体制改革埋下了伏笔。
　　1978年后，随着国家意识形态约束的放松，人们的思想逐步解放，克服存在于人民公社土地制度安排下的制度缺陷而可能获取的潜在的巨大的外部利润足以抵消人们“吃螃蟹”的恐惧，因而土地制度的改革必然到来。与人民公社的土地制度安排相比，农民的家庭经营因其生产组织成本较低、能较好地解决农业生产的激励和监督问题、较符合农业生产的特点等而使之成为人们首选的农业生产组织形式，而且对改革的风险共担、收益共享的要求又必然导致土地的平均分配。
　　通过回顾新中国成立后我国农地制度变迁的历史及理论分析，我们可以得到如下启示：一是建立集体土地产权，必须适应农村生产力发展水平，不能操之过急。二是农地的所有权和经营使用权及所有权中的占有、支配、收益、处置权能必须进行合理的分离，即产权明晰化。三是集体土地的经营管理体制，要符合农业自然再生产和经济再生产交织在一起的特点，充分调动和发挥农民个人和集体两方面的积极性。四是要根据土地制度发展的内在要求适时地推动土地制度改革，才能使我们所选择的土地制度安排符合社会经济发展的要求，促进农村和整个社会经济的持续发展。
　　
　　[参考文献]
　　[1]周诚，土地经济学EM]，北京：农业出版社，1989，40

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