[气候政策分析方法及其模式研究] 属于日本的能源气候政策的是

　　[摘要]在分析气候变化挑战、气候政策分析特殊性及其内容的基础上，归纳气候政策分析的主要方法：量化历史责任的分析方法、确定政治影响的分析方法、经济成本和效益的分析方法、未来趋势预测的分析方法；提出气候政策分析的框架模式，剖析各分析模块之间的联系。
　　[关键词]气候政策　公共政策分析　战略情报研究　气候变化
　　[分类号]G353　X24
　　
　　气候变化是20世纪70年代以来困扰人类生存与发展的重大环境问题，国际社会也为此进行了广泛合作。目前，旨在减缓或适应气候变化的气候政策和行动不断实施，部分行动已经取得阶段成果。但无论气候变化的减缓还是适应行动都与一个地区或国家的资金投入、经济发展和环境风险等密切相关，因此，气候政策成为与国际环境政策、外交政策和经济政策等密切联系的重要内容。
　　目前的国际气候政策总体上具有以国际公约为主体，以区域协作政策为支撑，以国家和地方行动与政策为基础的框架性特点。气候政策分析工作涉及气候的应对立场、适应选择、减缓行动、行动方案及其组织方式等多层次、多方面内容，尤其是有关温室气体排放评估、减排义务和排放配额的分配等更是气候政策的关键内容。与一般的公共政策分析工作相比，气候政策的分析方法和模式也具有不同的特点和要求。
　　
　　1　气候政策分析的特殊性
　　
　　作为当代公共政策的前沿和重要组成部分，气候政策分析工作的特殊性主要体现在以下几方面：
　　
　　1.1科学性
　　气候政策分析工作需要考虑气候变化的基础性科学问题。气候变化仍是一门年轻的学科，在科学上的认识还存在一定的不确定性，而这将直接影响气候政策的决策基础和执行效果。
　　
　　1.2历史性
　　气候政策分析工作不能脱离历史而就气候变化论气候变化。目前的气候变化事实与人类工农业活动和生活所产生的温室气体排放密不可分，在这一过程中，发达国家应付主要责任，如自1850年第二次工业革命以来，发达国家排放的温室气体总量是发展中国家的3.95倍，占全球总排放量的79.3％。考虑气候变化的历史责任，也是国际公平准则的重要体现。
　　
　　1.3全球性
　　气候政策分析工作需要认识到气候变化的全球关联性以及全球协调的国际一体化框架的重要性。气候变化虽然会表现出区域的差异，但总体来看，其产生、发展以及影响机制均具有全球联动效应。某个区域集中的工业污染物排放可以带来跨大陆的影响，如气溶胶形成的棕色云可以远距离迁移；一个地区的温室气体减排行动也将直接减缓全球大气温室气体浓度上升的趋势。
　　
　　1.4政治经济性
　　气候政策分析工作不能忽略政治和经济因素的影响。气候变化的减缓和适应均意味着在常规发展模式基础上的成本增加，但气候变化的潜在威胁同样会带来巨额的损失，甚至威胁到人类的可持续未来。因此，在分配减排义务和排放配额、支付资金和技术援助时，各国政府和组织会进行艰苦、持续的谈判，以尽量减少本国的发展压力或展现积极的环境立场，政治也因此成为气候政策的重要影响因素。实际上，气候问题已经成为最近几年国际政治和外交博弈的主要议题和重要筹码。
　　
　　1.5动态变化性
　　气候政策分析需要关注气候政策环境的动态变化。由于气候政策对政治、经济和科学因素极为敏感，尤其是在当前气候变化科学不断发展、政治经济因素变化较快的情况下，气候政策也表现出快速演替的特征。气候变化科学上不确定性的减少、政局的变化和动荡、经济发展的波动都会直接影响到气候政策的确立和执行。
　　除了以上这些特殊性，气候政策的分析还具有其它一些特殊的方面，如保证人类社会的永续发展是应对气候变化行动的根本目标，因此要基于长远目标开展气候政策的分析工作(长期性)；要尽早制定具有更高执行力的气候政策，气候行动实施越晚，成本将越高、损失将越大(紧迫性)。
　　
　　2　气候政策分析的主要内容
　　
　　气候政策分析工作主要针对政策主体和行动主体展开。政策主体是与气候变化应对行动和政策相关的计划、规划、技术文件、法律和公约等以及主导气候政策的咨询、决策、执行和监测等的政策体系。分析工作涉及气候政策的决策基础、目标、方案、可行性和效果等内容。行动主体主要包括气候政策的建议者、制定者、执行者和利益相关者。对行动主体的分析包括这些主体在气候变化中的脆弱性、恢复力、立场和参与方式等信息。由于损益情况和立场的不同，各行动主体参与气候政策和行动的方式也有所差异，如表1所示：
　　
　　
　　3　气候政策分析的方法
　　
　　除了一般性的政策分析内容外，气候政策分析工作格外关注以下内容：①气候政策的科学基础：重点分析科学成果对气候政策的支撑情况；②气候政策的伦理基础：分析气候变化问题相关的环境伦理和公平发展伦理问题；③气候政策的法律基础：分析气候政策在各级法规下的合法性；④气候政策的技术基础：主要分析可以支撑气候目标实现的当前和预期的技术因素；⑤气候政策的政治基础：重点分析政治因素在气候政策中的驱动、阻碍或保障等作用；⑥气候政策的执行效率：评估气候政策的组织方式、参与者、资金状况、实施方案、执行进程和成果等，判断气候政策的执行效率和预期目标的实现情况；⑦气候政策的经济成本：评估气候政策实施的经济成本、风险和预期收益，确定气候政策实施的投入产出比及其在经济上的可行性；⑧气候政策的综合效益：评估气候政策对减缓气候变化和提高适应能力的量化贡献。
　　作为公共政策的内容之一，气候政策的分析方法与一般公共政策分析方法总体上一致，但由于气候变化问题的特殊性，气候政策分析方法又与一般的政策分析方法有所不同。总体而言，气候政策分析特别需要以下几方面分析方法的综合运用。
　　
　　3.1量化历史责任的分析方法
　　当前气候政策争论的焦点之一是气候变化的历史责任问题，这关系到当前减排义务和未来排放空间的分配。气候变化的历史责任、义务分担方式、行动组织／实施方案等工作需要利用数学、经济、法学、伦理学和政治学等理论和方法来确定，可能涉及的方法包括边界分析、分类分析、层次分析、问题文件法、文献评论法、系统综合分析法、因果分析、回归分析法等。在历史责任量化的过程中，更多是多种方法的综合运用，以从多个方面和多个角度确定可以广泛认可的历史责任分担原则。目前气候变化历史责任分析主要针对温室气体的排放展开，如哪些国家、区域或集团，累计排放了多少温室气体，其人均累计排放情况如何等。通过计算确定人类社会在过去(一般是工业化以来)的累计排放情况以及将大气温室气体浓度控制在安全水平(如550ppm)之下的温室气体排放空间，确定全球基于公平原则(如基于人均原则)的累计排放量，继续分配剩余的排放空间和确定减排义务。这一原则符合国际法准则和公平精神，但由于发达国家的排放空间将因 此骤减，在确定实施细则时阻力较大，因此会在此基础上发展出若干变通的计算方案。
　　
　　3.2确定政治影响的分析方法
　　气候变化作为当前最紧迫的环境问题之一，与社会经济运行以及人类社会的未来关系极为密切，再加上同际合作过程中复杂的利益关系和立场，使气候变化成为当前的国际政治核心问题之一。在气候政策制订和执行过程中，不可避免地要受到国家利益、行业和部门利益、公众利益和国际形势等因素的影响，而这些诉求最终将通过政治和政府行为予以体现。通过定性和定量地分析气候政策过程中的政治影响，可以判断气候政策的政治立场、利益诉求等，具体的分析方法包括行为过程方法、假设分析、分类分析、层次分析、问题文件法、系统综合分析法、德尔菲法、个人判断法、运筹博弈等。
　　
　　3.3经济成本和效益的分析方法
　　一方面，气候变化的减缓和适应等应对行动需要采取经济转型、能源技术研发、降低能耗、建设适应工程等措施，而这意味着直接或间接地增加经济成本；另一方面，气候政策的执行将产生现实或预期的环境效益，减缓气候变化或增强气候变化适应和恢复能力可以降低经济损失。最近的一些研究成果均表明，越早采取气候行动，则投入越少，损失越低。如Stem报告中提出，如现在就采取措施，在2050年前把温室气体浓度控制在450～550ppm的安全水平，则减排的成本大约仅占GDP的1％左右。气候政策的经济成本和效益的分析方法主要利用计量经济学等分析方法，如敏感性分析、成本－效益分析、对比法等。
　　
　　3.4未来趋势预测的分析方法
　　气候政策的执行效果往往需要较长的时间才能显现，如一项海岸堤防工程，仅在数十年后海平面显著上升或高强度的风暴潮发生时才能体现作用，但其对堤防工程内密集的人口和经济基础的保障意义显而易见；目前正在执行的温室气体减排活动，其效果也至少数十年后才能有所体现；而且，由于科学上不确定性的存在，对这些效果的预估也就存在更大的不确定性。利用政策分析的方法，如情景分析法、趋势外推法、回归分析法、专家判断法，判断某项气候政策的科学性、可行性，并对其预期效果进行预估，是气候政策获得通过和有效执行的关键因素。
　　
　　4　气候政策分析的框架模式探讨
　　
　　通过以上对气候政策分析对象、内容和方法的介绍，基本可以了解气候政策分析工作的主要内容，但由于气候政策的政治经济复杂性和动态变化特征，气候政策的分析工作往往需要协调多方面的冲突，以相对灵活的模式开展。图1显示了气候政策分析的框架模式，从中可以发现政策过程、环境目标和利益目标三个工作模块之间的复杂联系。
　　
　　
　　4.1政策过程模块
　　政策过程模块是气候政策分析工作的主体部分。按照公共政策的一般过程，气候政策也需要经过“问题界定→标准确定→方案筛选→政策制订→政策执行→评估监测”等环节，该模块的分析工作主要包括对以上各个环节的产生、执行和效果进行分析和评价。
　　
　　4.2环境目标模块
　　如果不考虑气候行动的成本、风险和利益分配问题，气候政策的目标将只是减缓和适应气候变化的环境目标。该模块的分析工作主要包括分析气候政策制订和实施过程中的科学性、可行性、变化调整的影响因素和环境效益(如气候目标、大气温室气体浓度目标和适应工程的潜在效益等)。
　　
　　4.3利益目标模块
　　该模块的工作主要是分析各决策者和利益相关者等行为主体和政策主体在气候政策过程中的政治立场、利益诉求和风险机遇等信息，反映了干扰或促进环境目标实现的利益因素。
　　以上三个模块的分析工作中，政策过程模块是气候政策分析工作的纵向主线，是分析工作的主体，环境目标模块和利益目标模块是支撑气候政策分析的立体网络，分别从不同角度约束、阻碍、推进或完善气候政策的决策和执行过程。其中，环境目标是减缓和适应气候变化行动与政策的前导因素，是气候政策的终极目标；利益目标是政策主体和行为主体影响气候政策的驱动因素，利益目标涉及多方、多代复杂利益的协调问题，气候政策的制定和执行不能回避气候政策的利益冲突，只有充分协调各种利益诉求的气候政策才能有效地开展。
　　本文较为粗浅地归纳了气候政策分析的方法，可以为一般性的气候政策分析工作提供参考，但某项具体的气候政策分析工作一定不应拘泥于常用的手段，而应从更全面深入剖析各相关因素、更贴近政策实际情况、更准确提供政策预期目标的角度出发开展气候政策的分析工作。因此，需要不断地发展新的手段，拓展新的思路，开辟新的领域。

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