[我国公共图书馆治理评价体系的构建] 构建实施乡村振兴战略的评价体系

　　[摘要]论述善治体现社会权利的涵义和对人的全面发展的重视，是国家权力向社会的回归，是一个还政于民、使公共利益最大化的社会管理过程。公共图书馆治理评价应在善治目标的指引下，构建出能够反映善治目标的评价体系。以善治为视角，尝试从服务、公平、参与性、责任性、回应性、法治、透明性等7个维度构建我国公共图书馆治理评价体系。
　　[关键词]公共图书馆 治理评价 善治
　　[分类号]G258
　　
　　从宏观意义上说，图书馆的治理结构由治理单元、治理主体和治理评价三个基本要素构成。其中治理评价是测定治理效果，考量治理水平与善治实现程度的有效手段。迄今为止，我国公共图书馆界所进行的评价活动(一般统称为“图书馆评估”)，是以办馆条件、业务管理工作和读者服务工作为主要内容的效率评价，普遍缺乏服务结果或读者实际感受评价，即缺乏治理成效评价。本文以善治为视角，探讨重新构建我国公共图书馆治理评价体系的问题，权当抛砖引玉。
　　
　　1　公共图书馆治理评价理论与实践现状
　　
　　1.1 国?现有评价理论与实践评述
　　1.1.1　公共图书馆评估 在实践方面，自1994年以来，文化部已经对全国县以上公共图书馆进行了4次评估，但我国现行的公共图书馆评估制度基本上还是一种行政模式的评估制度，因为评估机构是政府主管部门没立的，评估过程要靠政府部门的行政指令，缺少公民参与。尽管在2003年增加了一些读者服务方面的指标如首次增设了读者满意率指标，但在我国图书馆评估实践中读者充其量只是偶尔被调查的对象，从来都不是对图书馆服务作出“好”与“坏”评价的决定性因素。这种缺乏公民参与的、完全由政府组织实施的图书馆评估，其实只是一种“自我评价”而称不上真正意义上的“治理评价”。
　　1.1.2　图书馆绩效评估研究 绩效评估方法最初用于企业管理，20世纪60年代末至70年代初，美国图书馆界首次把它引入图书馆。我国图书馆的绩效评估理论研究始于20世纪80年代中期，迄今已产生有不计其数的研究成果。图书馆绩效评估就是对照统一的指标，采取一定的方法，对图书馆各项资源的投入和产出效益进行比较。绩效评估仍然是一种效率评价，缺乏公平维度的评价，而且其评价主体中公民的地位仍然偏低，所以仍然不如人意。
　　1.1.3 用户满意度评价 也许是对上述两种评估方法局限性的不满，自20世纪90年代起，人们对读者满意度研究急剧升温，其研究成果也多如牛毛，出现了许多自称“科学”的读者满意度评价方案。由于读者满意度评价需要依靠读者的直接参与，且以读者对图书馆服务的心理感受为主要依据评价的，基本排除了政府和图书馆自身“干扰”，因而基本属于治理评价的范畴。但是，读者满意度评价立足于图书馆现有的服务，因而只是图书馆治理评价的一部分。
　　
　　1.2 国外与治理相关的评价体系评述
　　20世纪70年代开始风靡欧美发达国家的新公共管理运动，是各国在新的社会环境下适应社会新需求而掀起的一场声势浩大的改革运动，在这场运动中，民主理念、责任理念、回应理念，尤其是公民的广泛参与，在欧美国家的改革中得到了普遍应用。基于上述背景，在国际上有很多机构或图书馆相关组织提出了各种各样的图书馆评估体系或评价标准，将公民参与纳入到图书馆治理中，由此产生了多种图书馆治理评价模式及其标准，比较有代表意义的有：①国际标准组织1998年公布的《信息与文献――图书馆绩效指针标准》(ISO11620)，该标准有5大类29项指标，分别就读者满意度、读者服务、技术服务、推广服务、人力资源利用等提出标准参数供各类型图书馆进行绩效评估参考使用，以期评估图书馆服务效率与效能，该标准强调了读者在绩效评估中的作用。②英国文化部2001年颁布了《全面高效的现代化公共图书馆――标准与评估》，对英国所有公共图书馆开始了为期3年的评估，2008年，对该标准进行了删减，其针对的是某个图书馆管理当局所提供的该行政区域内所有图书馆的服务而不是单指其中一家图书馆的服务，考量英国公共图书馆的整体布局和整体服务效益。该评估指标体系的一个显著特点是几乎所有的指标都是以服务所辐射的居民人均情况计算，如平均每千人到馆次数、平均每千人购置馆藏量、平均每千人用于馆藏购置的经费等等。③进入21世纪后，美国图书馆界开始引入LibQUAL质量评价方法，这一方法的基本原理是：读者意见是判断图书馆服务质量的唯一可靠依据；服务质量表现为读者感知服务水平与其期待水平之间的差距；服务质量包含若干不同方面，而且每个方面可以通过若干相互关联的陈述项来测度。可见，LibQUAL体现了以结果为重心和以读者评价为重心的评价取向。
　　
　　2　基于善治的公共图书馆治理评价体系构建
　　
　　2.1 公共图书馆治理评价的目的
　　图书馆治理评价的目的，一方面是分析图书馆治理总体状况或一般趋势，用于测量或跟踪图书馆实现其职责的程度，或者跟踪其一段时间内取得治理进展的程度，为政府提供相关信息，为其制定决策等提供依据；另一方面用于测量图书馆的实际治理状况，发现治理现状中的问题，以促进和改善治理的实际过程，逐步趋向善治状态。即公共图书馆治理评价的目的在于引导图书馆走向更高管理水平――善治。善治的本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者和谐融合的最佳状态。因此，公共图书馆治理评价应在善治目标的指引下，构建出能够反映善治目标的评价体系。
　　
　　2.2 公共图书馆治理评价的主体
　　究竟由谁来对公共图书馆治理进行评价，这一问题关系到图书馆治理评价能否真正做到客观有效进而促进图书馆发展的重大问题。任何评价主体都有自身特定的优势，同时，也具有自身难以克服的局限性。因此，为了克服单一评价主体局限性，必须选择多元评价主体，让各种评估主体的优势互补。笔者认为，政府、图书馆行业组织和公民“三结合”的评价主体结构，可能是较为合理的选择。
　　政府。在现代社会，政府是公共图书馆制度的主要供给主体。公共图书馆是政府向社会公众提供的公共产品之一，公共产品的非排他性及非竞争性决定了政府必须在公共图书馆事业的发展中起主导作用，其主要职能是：制定公共图书馆事业发展的政策和长远规划；提供公共图书馆发展的资金保障；通过监管确保公共图书馆的公益性等”’。因此，政府作为治理评价的主体，应主要负责评价图书馆的政策执行情况、资金使用是否合符规定情况、管理和服务中坚持公益性情况等。
　　图书馆行业组织。由图书馆行业组织来组织实施治理评价活动，是图书馆行业管理的必然要求。图书馆行业管理，是指在政府有关部门的政策指导和监督下，以图书馆行业协会为行业内部事务的管理主体，赋予图书馆协会以规划、规范、监督、服务等职权，对图 书馆行业进行自主管理的体制安排。图书馆协会既是图书馆行业的利益代表者，又是政府与图书馆行业之间的联系纽带。由图书馆协会来独立自主地管理图书馆行业内的事务，是图书馆行业管理的基本特征。图书馆协会作为行业管理主体，在其职能中必然包含对其成员进行“治理评价”的职能。我国至今尚未成立中国图书馆协会，所以一些本应由图书馆协会履行的职能由中国图书馆学会来代行。如2004年文化部委托中国图书馆学会组织进行全国公共图书馆评估。
　　公民。这里所说的“公民”，其具体含义是指图书馆的利益相关人，其主要成分是纳税居民。公民既是公共图书馆的最高权力主体，又是图书馆服务的最直接受益者和感受者，因而应该成为图书馆评估的最权威主体。因此，在公共图书馆治理评价指标体系中，必须凸显公民的意愿，必须以读者是否满意作为评价的主要依据。
　　
　　2.3 公共图书馆治理评价体系的设计原则
　　公共图书馆治理评价是一个多层次、多向度的复合体系，需要从多角度、多方位的视角构建。公共图书馆治理评价体系的设计应体现如下原则：①体现国家的文化发展战略目标。国家的文化发展战略目标，直接影响着图书馆的改革和发展方向，因此图书馆治理评价指标必须反映国家文化发展战略目标的实现及其进展程度。例如，“全国文化信息共享工程”落实情况已经成为公共图书馆评估指标中的一级指标之一。再如，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出县(市)图书馆逐步实行总分馆制；2004年提出了完善公共文化服务体系，2006年提出建设覆盖全社会的公共文化服务体系，2007年把覆盖全社会的公共文化服务体系明确为全面建设小康社会的重要目标之一，等等，这些文化政策目标应该成为构建评估指标体系的政策依据。②体现公共图书馆治理目标。从图书馆利益相关者(所有者、管理者、利用者等)的利益目标看，图书馆治理的目标就是统筹兼顾地实现利益相关者的共同利益，这种共同利益最终表现为保障读者利用图书馆获取知识和信息的自由权利。读者权利最大化和资源利用最大化，可以成为图书馆治理的基本目标。③体现效率与公平的统一。公共图书馆是公益性文化服务机构，它的服务具有非排他性和非竞争性特征，因此，在公共图书馆治理评价过程中，不能简单地套用“投入一产出”这一效率公式，而应该采用“效率+公平”的综合评价模式。
　　
　　2.4 公共图书馆治理评价体系的评价内容
　　一般认为，现代民主社会追求的善治应具备6个基本要素：合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效。本文根据公共图书馆治理的目标及其评价原则。结合善治应具备的特征，尝试设计公共图书馆治理评价指标，包括：服务性、公平性、参与性、责任性、回应性、法治、透明性7个维度。
　　2.4.1 服务性 服务是图书馆的天职，是图书馆的核心价值所在，图书馆的一切价值均通过服务来体现。善治意义上的服务性，主要通过公益性和便利性两方面体现。①服务的公益性：公共图书馆服务的公益性，主要体现在免费和共享两个环节上。联合国教科文组织的《公共图书馆宣言》1949年版申明：“作为一种民享民有的民主化机构，公共图书馆必须依法设立和运作，对其所在民众，应不分职业、信仰、阶层或种族，一视同仁，给予同等的免费服务。”。②服务的便利性：方便快捷是公民对图书馆服务的基本要求，主要体现在：馆舍位置方便读者。资源组织方便读者，服务设施方便读者，服务方式方便读者等。在服务的便利性上，尤其要重视为弱势群体读者提供方便服务。
　　2.4.2 公平性 对公共图书馆服务来说，“公平服务”的实质是“权利平等”，即指在一个国家或地区的公共图书馆服务能保障居住其中的所有人，无论其经济地位、年龄、性别、身体状况、种族宗教等区别，都能就近获得其需要的知识、信息、文化资源的服务”’。善治意义上的公平度，主要通过覆盖率和包容度来衡量。①覆盖率是指图书馆服务所覆盖的人口数量占这个国家或地区人口总数的比例。衡量覆盖率的指标一般有两个：服务人口比率和服务半径。②包容度是指图书馆服务对各类人群无身份歧视地平等对待的程度。如果说“覆盖率”强调的是人口学意义上的服务人口数量的“全部性”，那么“包容度”强调的是所服务人群的身份的“非歧视性”或“非排他性”。关于图书馆服务的包容性，联合国教科文组织《公共图书馆宣言》的表述是：“每一个人都有享受公共图书馆服务的权利，公共图书馆必须为那些因为各种原因不能利用普通服务的用户，例如残疾人、住院人员或监狱囚犯提供特殊的服务资料。”这种“非歧视性”或“非排他性”从权利平等的角度体现了图书馆服务的公平性。
　　2.4.3 参与性 善治意义上的“参与性”是治理主体参与治理过程的程度。公民是公共图书馆的所有者和设置者，公共图书馆是公民的图书馆而不是政府的图书馆，因此，读者参与图书馆的管理，是“人民主权”的表现，是人民对公共事务行使主权的表现。读者参与图书馆管理，其目的首先是为了保证图书馆政策能够广泛代表民意，因为只有能够广泛代表民意的政策才具有合法性。再者，图书馆政策的执行过程，也需要自始至终的读者监督；政策的执行效果评价，也要以读者是否满意为主要衡量指标。也就是说，图书馆政策的制定、执行及其效果评价，都需要读者的广泛参与，才能保证其合理性与合法性。这就是读者参与管理权的法理依据所在。从内容分类的角度，读者的参与管理权主要包括三方面：参与表决权、批评和建议权、申诉和控告权。
　　参与表决权。在任何图书馆重大政策的制定过程中，读者有权参与其表决，读者参与重大政策的表决过程，是读者作为图书馆的“主权者”而行使主权的根本表现。所谓“重大政策”，主要指与多数读者的利益紧密相关的政策，诸如图书馆发展规划的制定，较大数额经费支出项目的确定，重要岗位人选的聘任，收费项目的确定，大型活动的开展，某种服务项目的设立与取消，新馆舍或服务场地的选址，有关规章制度的制定等，都应列入“重大政策”范畴。
　　批评和建议权。当图书馆及其工作人员在履行职责过程中出现不当言行时，读者有提出批评的权利；对图书馆的管理和服务工作，读者有提出有关建议的权利。
　　申诉和控告权。当读者的正当权益遭到侵害时，读者有向相关部门提起申诉、控告或检举的权利。
　　2.4.4 责任性 善治理论中的“责任性”，是指对自己的行为负责，隐含着一层外界对组织或个人要求的含义，它特别“指与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务”。公共图书馆治理中的责任性，主要指治理主体的责任，包括政府的责任、图书馆的责任和公民的责任。
　　政府的责任。对公共图书馆治理来说，政府应主要负三方面的责任：法律保障的责任，即为图书馆发展立法保障的责任；经费保障的责任，即为图书馆的正常运行提供所需经费的责任；监督保障的责任，即对图 书馆行为是否合法进行监督的责任。
　　图书馆的责任。图书馆的责任分为分内责任和分外责任两方面。分内责任就是履行公共图书馆社会职能的责任，如文献信息整序的职能，进行社会教育的职能，提供情报服务的职能，保存文化遗产的职能等。图书馆的分外责任一般称其为社会责任，是指图书馆作为制度性公益组织所应承担的确保组织的公益性的角色义务。
　　公民的责任。为了与上述的参与性相区别，这里的公民责任指的是公民的义务，包括公民作为读者应履行的遵章守法的义务，尊重他人阅读权利的义务，爱护公共财物的义务，等等。
　　2.4.5 回应性 善治中的“回应”是指政府机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应和回复，不得无故拖延或没有下文，它的基本意义是在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。公共图书馆治理中的政府积极回应责任，主要体现在：①对公民需求的积极回应。当公民向政府提出提供图书馆服务的要求时，政府应作出及时的回应。②对公民问责的积极回应。当公民对图书馆的不当行为(如不为、滥为、误为等)提出质问、批评乃至申诉时，政府应该作出积极的回应。③对发展建议的积极回应。当图书馆或者相关部门或人士(如人大代表、政协委员、社会贤达人士等)针对图书馆治理提出合理化建议时，政府应该作出积极的回应。
　　2.4.6 法治 善治理论中的“法治”是指治理的合法性和良好法律制度的制定和实施。“法治意指政府的全部行为都有法律依据、得到法律的授权””’。公共图书馆治理中的法治，主要体现在：一是为公共图书馆立法，二是形成有法人治理结构。
　　法人治理结构源于现代组织管理中的所有权与经营权分离以及由此产生的委托一代理模式，它由决策层、执行层和监督层三个方面的相互协调、相互制衡关系构成。公共图书馆的法人治理结构也是由这三个方面的协调与制衡关系构成。其中，决策权力由图书馆理事会行使；执行层由馆长及其副职构成。行使执行理事会决策的权力；监督层由理事会和社会监督部门构成，监督方式包括内部监督和外部监督。把决策层、执行层、监督层相分离，是法人治理结构的制度性特征。建立健全法人治理结构的目的在于：建立分权制衡的体制结构来协调利益相关者的行动，尤其是协调好政府与公共图书馆之间的关系，同时通过建立由利益相关者组成的图书馆理事会来负责日常事务的管理，以此促进公共图书馆的“善治”。
　　2.4.7 透明性 善治理论中的“透明性”是指信息的公开性，透明性要求与公民利益相关的信息能够及时通过各种媒介为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程进行监督。没有透明性就没有善治的存在。
　　公共图书馆治理中的透明性，其核心要求是建立和实施信息披露制度。内容包括：图书馆发展规划，财务年报，机构设置情况及各机构负责人名单，规章制度，馆长工作报告，接受社会捐赠、资助情况及使用情况，其他需要公布的重大事项。
　　以上从7个方面阐释了以善治为目标的公共图书馆治理评价的主要内容。可以看出，与以往的“图书馆评估”之间存在着明显的区别，善治意义上的评价更加强调公民权利、公民参与、公民满意、“人民主权”等治理涵意，更加强调读者导向和结果导向。如果说，以往的“图书馆评估”侧重的是“效率评价”，那么，善治意义上的评价则侧重“公平度评价”。需要说明的是，上述7个方面的评价内容，只是简要地阐释了其内涵，而没有提出具体的测评方法。限于篇幅，关于具体的测评方法，笔者将另文讨论。
　　
　　参考文献：
　　[1]蒋永福，论图书馆治理，图书馆论坛，2008(12)：50―55
　　[2]缪园。国际图书馆绩效评价指标(ISO11620)简介，[2010－12-15]http：／／159.226.1130.3：90／yjstx／N06／641.htm。
　　[3]祝碧衡，周玉红，公共图书馆绩效评估理论及英国案例介绍，
　　图书馆杂志，2005(8)。60―63
　　[4]余子牛，公共图书馆改革三题，图书馆，2007(4)：42―43

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