[欲兴东北，法治先行] 法治先行

　　去年底，笔者作为东北的一名学员，到中央党校学习。在学习班结业典礼上，一位党校领导充满关心地宣布，考虑到东北地区经济比较困难，决定给东北学员减免500元学费。 　　此语一出，在座东北籍学员震惊不已，我们已经沦落到要被救济怜悯的地步了吗?但现实是残酷的，在市场经济的大潮中，东北的确落伍了。
　　
　　法治经济不是执法经济
　　
　　和珠三角、长三角、京津地区相比，东北总好像缺点什么。其实，东北不缺资源、不缺技术、不缺人才、不缺交通……究竟缺什么?有一点是大家公认的,那就是市场经济赖以生存和发展的法治环境，在东北还不尽如人意。记者在调查中感到，不打破这个“瓶颈”，东北难兴。
　　市场经济是法治经济，但决不是执法经济。记者从相关统计数据中得知，东北各市、县各项经济指标均呈上升趋势，但罚没款增长最快，有的已达到每年翻一番甚至翻两番的程度。以东北某省会市的一个区为例，2001年罚没款800万元,2002年罚没款猛增到2000万元，该区年经济增长12％左右，而罚没款的增长却达250％以上。凌海市(县级市)交管所2002年的收费比2001年增长400％还多。从这一趋势，可以得出两种结论，一是企业违规、违法经营逐年增加，二是各级政府机关违法行政，乱检查、乱罚款等情况严重。无论哪种情况，都是法治环境不佳的表现。从记者采访看，主要问题是后者。
　　沈阳市民王智慧在沈阳著名的外资饭店二楼开了一家“普德服装店”，独家经销德国卡拉牌服装及国内名牌高档服装，生意红火。今年2月26日上午，沈阳市工商局执法人员例行检查来到该店，看到标有产地为德国的服装后，要求店内人员出示进口手续。店内人员将原产地证等相关手续交给执法人员后，由于执法人员看不懂英文，只见原产地证上的“香港工商总会”的公章就说，这不是香港货吗?怎么能冒充德国货?其实，这是香港工商总会出具的原产地证明，英文说明是“我们保证以上产品原产地为德国”。但执法人员根本不听解释，就将正在货架销售的服装、皮鞋等商品全部下架封存、查扣。扣押的理由是“未见合法进口手续、伪造产地”。扣押根据是 1987年颁布的《投机倒把处罚条例》。如今，7个多月过去了，尽管当事人不停地奔波于政府有关部门之间，但由于当事人拒绝接受处罚，扣押服装至今没有返还。服装被扣后，德国公司立即停止再发新货，青岛、广州等地服装集团也停止供货，服装店只好暂时停业。到目前为止，单是停业期间的房租、物业管理费及人员工资等费用的直接损失已达100多万元。
　　从贵州来沈阳经商的陈照亮，和妻子历经千辛万苦办起了“沈阳冠男商贸有限公司”，主要经销保健品。夫妻二人起早贪黑，生怕有半点闪失。今年5月7日，沈阳市工商局的一纸处罚16万元的决定，犹如当头一棒，击碎了二人的“创业梦”。原因非常简单，今年4月9日，陈到工商局广告处审批发布广告。工商局工作人员告诉他，你先发吧，明天来取批件。就这样，陈支付1200元广告费后，于4月10日在《沈阳晚报》发了个小广告。广告发布的第二天，陈到工商局取回了审批表。事隔几天，市工商局监察人员以发布虚假广告为由，下达了罚款16万元的处罚决定。其实，从广告内容看，只是个别词语稍有不当，根本不构成虚假广告。国家工商总局关于虚假广告的认定有严格的定义，在解释中还特别明确：“关于虚假广告，一般应从两个方面认定：一是广告所宣传的产品和服务本身是否客观、真实；二是广告所宣传的产品和服务的主要内容是否真实。”由此看来，陈发布的广告根本不构成虚假广告，且在发布的第二天取回了审批手续。就算构成虚假广告，按照国家工商局“对虚假广告的处罚，应以《广告管理条例》及其《施行细则》的有关规定为依据”的规定，只能处以一倍以上、三倍以下罚款。也就是说，陈发布虚假广告最高额处罚也只是3600元，而执法人员却以《反不正当竞争法》处罚，开口就是16万。陈告诉记者：“如果能按广告法规处以最高额罚款，我也愿意立即交纳，现在他们要罚16万，我公司成立两年还没挣到16万，只有关门了。”陈正在着手南迁，准备到别处再创业。
　　除乱扣、乱罚外，行政机关粗暴野蛮执法的事件也不断发生。家住沈阳大东区的杜克荣老人，下岗后与儿子开了个食杂店。去年8月的一天，大东区烟草专卖局稽查人员到该店实施检查，言语稍有不和。执法人员即大打出手。他们将杜打倒在地后，其中一人脚穿皮鞋踩在杜的前胸上，其余4人分别摁住杜的双腿和胳膊。邻居向110报警，警察及时赶到，才将杜解救出来。杜到公安局指定的医院检查，结果是胸骨骨折，已接近构成重伤害。前不久，沈河区一残疾人从事个体经营，被该区烟草专卖局执法人员打得血流满面，浑身是伤，媒体曝光后，该局给当事人赔偿 5万元私了。
　　小买卖如此，大企业也有难处。澳大利亚华人宿陲英女士，响应国家号召回来投资，在东北某大城市投资3000万元办起了加油站和汽车修配、销售公司。今年5月前后。当地政府执法人员连发三道违章建筑拆除令，限令宿女土立即拆除刚刚投入使用的加油站和厂房。宿女士手捧限期拆除通知，百思不得其解：“我用地有土地证，厂房有房产证，加油站从报批到验收，样样手续齐全，怎么能说拆就拆了呢?”《法制日报》、《工人日报》报道此事后，在有关领导的干预下，双力才开始协商拆迁补偿事宜，但至今仍无结果。
　　辽宁省委书记闻世震在谈到加强辽宁发展环境时说：“一些行政执法人员有法不依，执法不懂法，执法不依法，严重地败坏了政风和社会风气。暴露出我们的发展环境还不够好，还没有形成一个支持人们干事业，鼓励人们干成事业的社会环境。要引起各级领导同志的高度重视，切不可刘发展环境存在的问题掉以轻心。”
　　
　　司法不公是“祸源”
　　
　　在企业经营过程中，行政机关违法行政、乱收费、乱罚款以至于野蛮执法还不是最可怕的。因为我国的《行政诉讼法》已实施多年，公民可以拿起法律武器，纠正行政机关的违法行为。最可怕的是各级法院审判不公，甚至枉法裁判。从某种意义上说，东北地区法治环境不够好，法院司法不公是“祸源”。假如对行政机关作出的违法行政行为，法院能够以事实为依据，以法律为准绳，作出公正的判决，撤销其违法的行政行为，违法行政者必然有昕收敛。现在的一些情况却是，不管行政机关违法多严重，多明显，法院很少判行政机关败诉，这就在客观上鼓励了一些行政机关违法行政，他们甚至可以毫不隐讳地告诉当事人：你愿到哪告到哪告，告到哪你都告不嬴。
　　丹东市下岗女工王德燕与其残疾的哥哥和因病下岗的弟弟开了家食杂店，维持生汁。今年初，丹尔市烟草专卖局稽查人员来到王女士弟弟家，将共存放在家中的价值3万多元香烟全部扣押。不久，告知这批香烟全部罚没了，但没给当事人出具任何罚没手续。王女士到法院告状，法院说没有“处罚决定”不能立案，而烟草专卖局又不给她处罚决定。无奈之下，王女士开始到纪委、检察院上访。在纪委、监察局的干预下，烟草专卖局才给王女士补开了“行政处罚决定书”。处罚的理由是“藏匿无证运输的卷烟”。拿到处罚决定书后，王女士到法院起诉，在对方没有任何证据、且程序严重违法的情况下，法院在判决书中硬说事实清楚，证据确凿，维持了烟草专卖局的处罚行为。其实，《国家烟草专卖法》及《烟草专卖法实施条例》根本没有“藏匿无证运输卷烟”这个“罪名”。“法无明文规定不为过”，一审法院连起码的法律常识都不顾了。二审时，王女士从沈阳请了律师，在庭审中，审判长同烟草专卖局的代理人一起同王女士的代理律师辩论，并走下审判台向烟草专卖局一方提供有关法律条文。王女士的代理律师实在看不过去，当庭提出抗议，指出：“现在是行政审判庭开庭时间，不是法律知识辅导和讲座，如果审判长一定要给对方辅导，请庭后进行。”二审判决比一审更荒唐，干脆将行政机关处罚的“罪名”变更为“非法运输”。在没有运输工具，没有承运人，没有运输始发地、目的地，没有运输路线，没有收货人、发货人，没有品种、数量、运费等基本运输要件的情况下，无是生有地认定王女士常年卧床的弟弟从事了非法运输。更使王女士不能容忍的是在取判决书时，审判长说，你不能到省法院申诉，申诉也没用，省法院的法官我都认识，一个电话就解决问题。无奈之下，王女士只好委托律师到省检察院抗诉。省检虽然受理了此案，但至今仍无音信。
　　阜新市作为典型的资源枯竭性城市，下岗再就业问题牵动着国家领导人的心。杨国江夫妇自谋职业，在阜新市繁华路段租了朋友的房子，开了一家叫“志诚商行”的小商店，主要经营烟酒糖茶及小食品。可是两年多来，光是阜新市烟草专卖局到他的小店执法检查就达200多次，杨国江办店是“两手抓”，一手抓经营，一手抓诉讼。 2001年12月，杨国江的妻子被阜新市烟草专卖局的执法人员打伤住院，因赔偿问题达不成协议，杨国江将执法人员告上了民事审判庭。这一告不仅没有胜诉，却招来更大麻烦。烟草专卖局加大了对杨国江的执法力度，常常是两台执法车，七八个执法人员常驻杨国江的小店，有时竟然半夜12时敲开商店门进行执法检查。从 2002年至今，先后几十次共扣押杨国江各种香烟价值达20多万元，杨国江从亲戚朋友处借钱办商店，不办吧，无法还债，办下去又有惹不完的气。
　　万般无奈，杨国江决心继续走诉讼之路。他接连走了几家律师所，当地律师一听说告烟草专卖局都摇头谢绝了。杨只好到省城聘请律师，今年4月，他连续13次将阜新市烟草专卖局推上了被告席。阜新市海州区法院只开庭审理了其中4起案子，其余的不开庭即判杨败诉。由于烟草专卖局在执法中明显是打击报复，杨国江根本不存在违法违规问题，法院实在找不出理由判烟草专卖局胜诉，就在诉讼时效上作文章，干脆以起诉超过3个月为由判杨国江败诉。而根据《行政诉讼法解释》的规定，行政机关在作出具体行政行为时，没有告知诉权或者起诉期限，起诉期限是两年。在杨国江诉阜新市烟草专卖局案件中，大多是扣押单，既没有告知诉权，也没有告知起诉期限，只是记载了扣押物品的品种、数量，实际就是一张扣押物品清单。但法官硬说就按“3个月”算。著名行政法专家、中国政法大学行政法教研室主任张树义教授得知此事后，气愤地说：“太荒唐了，我第一次看到这样荒唐的判决书。”
　　法院的荒唐判决还不止于此。今年3月22日，阜新市烟草专卖局以“调查案件需要”为名，扣押了杨国江16条香烟。杨国江在4月21日向法院起诉，没有超过3个月。法院不能以“超过3个月”为由驳回他的起诉，只好开庭审理此案。根据法律规定，立案后被告应在10日内举证，否则视为没有证据。但直到7月7日开庭时，阜新市烟草专卖局并未向法院提供任何杨国江违法的证据。庭审时，杨国江的代理律师问被告，你们有什么证据证明杨国江有违法事实?被告称，我们有实物证据，能证明杨国江有违法事实。原告代理律师问，实物在什么地方?为什么不当庭出示?被告答，实物存放在仓库里，没有带来。开完庭以后，法官为了使自己的判决经得起历史的检验，还不辞辛苦到被告的仓库里拍了几张照片装到案卷里，然后在判决书中写道，“原告杨国江违法，因被告有实物和照片为证，予以采信”，然后判杨国江败诉。根据法律规定，提供物证要出示“原物”，且任何证据都要经过当庭质证才能作为定案的依据。怎能用口头证据、法官自己庭后拍的照片偷偷装到案卷中，就判当事人败诉呢?如此判案，老百姓岂有不败之理?杨国江拿到判决书后气愤地说，法官不是在依法办案，而是在戏弄法律。
　　正是由于个别法院判决不公，一些行政机关违法行政才有恃无恐。老百姓要么忍气吞声，逆来顺受，个别的甚至会铤而走险，“暴力抗法”。
　　
　　非动“大手术”不能根治
　　
　　违法行政和司法不公问题直接影响了东北法治环境的改善和地区竞争力的增强，直接影响到社会风气的净化，影响到东北的经济发展和社会进步。在新一轮东北振兴过程中，这一点已引起东三省各级党委、政府的高度重视。
　　辽宁省在振兴老工业基地规划中，明确提出：“要切实转变政府职能，改进管理方式，营造投资、创业和发展的良好环境。”省委副书记、沈阳市委书记张行湘提出：“沈阳市要全力打造北方最佳投资环境，着力破解老工业基地‘发展环境欠债’的难题。环境出生产力，环境出凝聚力。”
　　前不久，在辽宁省十届人大常委会第四次会议上，辽宁省委书记、省人大常委会主任闻世震特别强调：“要加强执法监督，有针对性地选择一些直接促进老工业基地调整、改造和振兴的法律法规进行执法检查，切实解决有法不依、执法不严、违法不究的问题，为振兴老工业基地创造良好的法治环境。”
　　近两年来，为改善东北的法治环境，高层领导绞尽了脑汁。例如沈阳市成立了政府办事大厅，一下了砍掉了60％的审批项目，陆续出台了许多改善法治环境方面的“决定”、“条例”、“监督办法”。沈阳市长陈政高提出“南有广州，北有沈阳”的口号，目标是“要建中国北方投资环境最好的城市”。
　　那么，为什么东北法治环境建设还不尽如人意呢?辽宁省政协常委许锡武的观点一针见血，他说：“近几年，东北地区的法治环境建设是‘两头热’、‘中间冷’。一方面是高层领导逢会必讲，一方面是基层企业、群众热切盼望，问题就是在中间层。‘中梗阻’是东北法治环境建设的顽症，仅凭领导讲话、发红头文件、专家学者呼吁，解决不了问题，非动‘大手术’不能根治。”

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