贝贝VS民西【民有民享ＶＳ国资困局】

　　民有民享VS国资困局 　　 　　一届圆满成功的奥运会后，人们的视野从竞争激烈的赛场，转投向自身所处的社会经济现实之中。年来，诸多迹象表日月，宏观经济形势不容乐观，矛盾冲突甚至更为“激烈”。
　　北京绽满烟花的夜空，为中国30年的国家崛起之路做了一个最佳注脚，既有的成就，开出了最美丽的花朵。而更加丰富绚烂的开放，有待对更根本、更深层次矛盾的解决，才能得以实现。
　　不容回避的是，矛盾集中的能源、电力、通信、交通、公共事业等领域，几乎都处在改革如何继续推进的胶着点上，理论迷思与路径纷争、精英话语与民众解读、政治表述与现实作为，存在多层次多向度的错位与扭曲。国资改革已经步入深水区。当前经济形势的考验，给了人们总结经验、检讨问题的机遇和压力，人们必须思考，不能再靠投资、靠出口、靠产能提振的中国经济，在深水航道上如何寻找新的动力向前?必须思考的甚至还包括，这个所谓的“向前”，究竟是什么方向?今日之中国，正在全球经济的洋面留下浪花飞溅的轨迹，历史不会再赐给中国一条摸着石头就能安然渡过的河。
　　
　　从国有国营，到民有民享，无论是从政权合法性、道义正当性还是维护利益的迫切性出发，都已是中国不容错过的机会。
　　面对现实的困局，人们期待一次伟大的凤凰涅?。
　　执笔刘阳策划责编郭凯
　　
　　山西煤炭：“黑金”掘进30年石破
　　
　　现在矿产的所有权名义上是全民所有，但是，企业通过购买开采权，实际上拥有了矿产品的所有权。这样，企业的开采权成为矿产品的所有权，全民对矿产的所有权被空置。把矿产权当作使用权低价出卖，不仅仅是小煤矿产生高额利润的原因，也造成了资源型的国民资产严重流失。
　　
　　煤炭业走到今天的乱局，并不是改革最初的设想。
　　
　　“有水快流”到“有水乱流”
　　
　　1981年，时任中共总书记胡耀邦到山西大同、朔州考察，看到当地老百姓穷得厉害，但那里的煤炭埋藏很浅，一锄头就能挖出来。胡耀邦问你们为什么不挖煤呢？当地政府官员回答：煤是国家的，私人不能挖。胡耀邦说：“有水快流嘛。大的矿山国家开采，稍大一点的集体开采，贫矿和那些国家、集体不值得投资去开的，就让群众自己去开采。”
　　这是改革开放后，山西煤矿开采权演变的第一个阶段。事实上在1978年十一届三中全会以后、1981年之前，山西凡是有煤的县、市就已经开展了社队煤炭生产。到1981年，山西全省开办社队小煤矿3000多个。有的社队本地并没有煤矿资源，社员们就到有资源的兄弟县、社、队借地开矿或联办煤矿。
　　如左云县煤炭总储量2.7亿吨，但只分布在4个公社。为了使没有资源的社队也能开煤矿，左云县委采取了“全面规划，统一安排，合理布局，社队联营”的办法，使全县271个大队，队队参加了煤炭生产。大同市南郊区采用在本区范围内借地开矿的办法，使9个无资源的公社都开了矿，做到了队队有煤窑，人人得利益。当时的原平县委书记吕日周，也积极组织本县无煤地区的21个公社，到拥有丰富煤炭资源的西山去搞联营煤矿。到1980年，山西省地方矿和社队小矿的煤炭增长量已占全省煤炭增长量的70%以上。
　　其背景之一是：1980年代，正是全国乡镇企业蓬勃发展的时期。蜂拥而起的乡镇企业对煤炭资源的需求，很难从国家控制的大型煤矿得到满足，便只好求助于社队煤矿。在这种形势下，山西省也意外地迎来了乡镇企业大发展，因为山西有煤炭资源，而山西搞得最红火的乡镇企业便是乡镇煤矿。那时整个山西的煤炭供不应求，江浙等经济开放地区都派人驻到乡镇煤矿上，等着要煤。
　　在社队煤矿出现之前，山西的煤矿均是国有企业，除了8大统配煤矿隶属于中央政府外，还有340个地方国有煤矿。因为煤炭资源产权性质属于政府代表国家全民所有，而国有煤矿则作为政府的代理人，经营着几乎所有的煤炭资源。
　　“有水快流”作为中央政策的正式出台，标志着国家对矿业开采权的控制出现松动，煤炭资源之“水”悄然从国有煤矿的地盘流向了集体经济的农田，而由于“集体”是由“社员”组成的，这股“快流”之“水”，很快就几乎是必然地流向了私人资本的自留地。
　　乡镇煤矿的大量出现，必然要引起矿业开采权的流转。1986年，中国第一部《矿产资源法》出台。这部法律规定 “采矿权不得买卖、出租，不得用作抵押”。
　　但在当时，山西的乡镇煤矿大量出现“承包经营”，以此来规避采矿权流转的法律风险。许多小煤矿生产水平不高；分散开发的局面也不利于集约利用煤炭资源；若干大型煤田被分割成许多小煤矿，更容易造成资源的浪费。但这股势头一旦开始，就控制不住了。以后山西省搞了几次“关井压产”，都是前关后开，还抓了不少人，无奈利益驱动的力量太大了，制止不了。
　　1992年，邓小平“南巡讲话”，随之而来的经济大发展又造成了对矿产资源的巨大需求。山西煤炭之“水”“流 ”得更快了。
　　法律规定采矿权不得交易、出租，但地下交易频频发生，地方政府睁一眼闭一眼。除了乡镇煤矿之外，山西的劳改农场也有煤矿。当地驻军也开煤矿，与地方上争夺资源。“有水快流”变成了“有水乱流”。当时的山西省委书记胡富国，为此曾专门向中央反映情况。
　　1994年3月，国务院批准实施《矿产资源法实施细则》。《细则》明确规定：在具备“经批准的开采范围、开采规模、开采方案、安全生产及环境保护”这4项条件下，个体亦可申请采矿。
　　两年后，1996年，新修订的《矿产资源法》，承认了“矿业权可以有条件地流转”。在这之前取得采矿权的煤矿，是不用缴钱的，新修订的法律则确立了矿业权有偿取得制度。
　　接着，1998年2月，国务院颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》和《探矿权、采矿权转让管理办法》，这三个配套法规的出台，可以说是中国矿业权流转市场立法的主要内容。
　　从这时起，不管中央政府还是山西省政府，都希望把煤炭开采这股已泛滥开来的“快流”之“水”引入规范化渠道，让它流得既快又稳，便于控制，但结果却总是出人意料。
　　
　　国有、集体、个人大合唱
　　
　　1998到2000年，山西省乡镇煤矿的煤炭销售量已占全省地方煤矿煤炭销售量的2/3。由于煤炭管理体制不顺，导致了煤矿生产企业的无序竞争，在低成本生产的基础上，竞相压价，微利保本售煤，加上亚洲金融危机，煤价陷入低谷，山西很多售出去的煤都收不回款，山西省长、省人大主任都担任清欠组组长，去外面清欠煤款，山西省的其他省、市政府官员，则要带队出去求人：能不能多要些煤？
　　1998年，全国94个矿务局，只有3个能够足月发放工资，仅大同矿务局欠发职工工资就达10多亿元，暴露出国家部委直接办企业的严重问题。也在这一年，煤炭工业部把8大统配煤矿，归还山西省人民政府管理。
　　国有煤矿的亏损原因是什么？
　　山西知名经济学家孔祥毅说：“第一是机制原因，这个不必多说。第二是价格问题。直到现在，这仍然是山西经济的祸根。山西(煤炭)是计划经济的最后一个堡垒，到现在都攻不下来。国内大的发电厂用煤还是计划价。全国用电一紧张，中央领导就到山西来下井。这是规律。只要山西哪一天出煤少了，国务院的电话就直接打到山西省省长办公室。整个华北电网是靠山西能源支持的。国内的电价是国家控制的，电价不能涨，煤价也仍然是计划价格。第三是国有煤矿大多为老矿，地下资源挖了多年，现在要往深的、远的地方挖，采煤成本越来越高。”
　　忻州的国营大矿――轩岗煤矿，原有的资源挖完了，职工发不下工资。几万名工人去铁路上卧轨，拉煤的火车走不成，各级政府都急了。后来不知从哪儿弄钱发了工资，然后又没钱了，工人又去卧轨。直到两年前发现了新煤田，工人又有饭吃了，才不再去卧轨。
　　对于国家矿业政策的变化，国有大型煤矿颇多怨言，一面希望国家继续给予保护性支持，一面也强烈要求放开自己的煤炭销售价格。国家则在力保对国有大型煤矿产品价格控制权的同时，尽量对他们减免各种名目的企业税费，以及给予后者“ 债权转股权”之类的特别优惠。 但是根本上，这些补贴最终都是补贴在了电价上。
　　山西省340个地方国有煤矿挖出的煤，则经由山西省煤炭运销总公司走进流通领域。山西省煤运公司成立于198 3年。当时，“有水快流”导致煤炭销售价格恶意竞争，省政府遂成立煤运公司，负责山西煤炭的统一定价、运销。
　　在2000年前后，煤运公司对山西煤炭每吨收取20元能源基金，10元生产补贴款，5元专项维检费，出省煤则要加收4%的服务费和管理费。煤运公司在全省设立200多个煤检站，对所有过往运载煤炭和焦炭车辆进行过磅、验票。该公司有员工十几万人，每年营运收入十几亿，“山西省百强企业”年年有名。
　　煤运公司在山西各省辖市都设有分公司。2008年，因为各省辖市的煤炭资金流失严重，省里见不着钱，省国资委想把煤运公司的管理权统一收到省里，但遭到地方强烈反对，只得作罢。
　　1998~2000年，山西省不少乡镇煤矿停产。没停产的小煤矿企业产权名为集体，但层层转包现象严重，产权不清，实际上成了私营煤矿。有些新建煤矿付不起井巷工程款，地方矿主便将采矿权交给大部分是来自温州的井巷工程队，以此顶替工程款。也有的乡镇、村集体将煤矿低价转让给温州人，十几万元就可以拿下一座10万吨/年的矿。第一代“温州炒煤团”由此诞生。
　　孔祥毅回顾说：“煤炭开采权和经营权的混乱，带来好多问题。工业税收好控制，煤炭行业不好计算：你今天生产不生产谁知道？煤老板们究竟有多少钱谁知道？这是一个圈地运动，煤老板一个人是吃不了的――采矿权不是任何一个人都能拿到的，得政府有人支持你。煤老板吃的不是大头。能源经济，腐败空间肯定会有。官煤勾结从有采煤时就有了。”
　　此时，山西煤炭行业人数已占全省国营企业职工总数1/4，全省有2/3的县依托煤炭增加收入，农民纯收入1/ 6来源于煤。
　　
　　谁是小煤矿发展过快的推手
　　
　　《矿产资源法》规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。”就是说，矿产资源所有权既不归私人、村集体行使，也不归乡镇、地方政府行使。
　　因此，私人和乡镇煤矿固然可以不把矿产资源的保护性开发当一回事，可以一边挖一边糟蹋，地方政府亦缺乏对矿产资源应承担的保护和管理积极性，而是能卖则卖，能让则让，能早换钱就早换钱。
　　
　　根据《矿产资源法》和山西省制定的有关条例，煤矿实行转包、租赁、托管、联营等，均需省一级主管部门甚至省政府批准。但仍然无法杜绝有的地方政府和企业以引资、承包、托管、改制、联营等方式，与民营企业、外省甚至外资企业签订煤矿协议，转让煤炭资源和矿业开采权和企业股权。
　　2002年6月，山西柳林县决定面向社会，转让全县最大的国有煤炭企业――“兴无煤矿”的国有股股权。县领导将其称为“一个划时代的创举”。“兴无煤矿”的转让底价确定为6800万元，由于竞标激烈，最后以8000万元的价格转让给一家民营企业。当年，柳林县其他4家国有煤矿也全部进行了国有股权转让，转让收入5.67亿元。
　　山西历史上第二批温州煤商是在2002年后入晋的。随着煤炭市场逐步复苏，以及全球能源危机，电荒、煤荒困扰全国，煤炭行业的平均利润率远远高于社会平均利润率，大量温州商人把商业经营的兴趣转移到了山西煤炭。
　　山西以煤为主要产业的县，本来都是“吃饭财政”，自顾不暇，哪儿有钱来投资煤矿？而来自大型国有煤矿的财政收入，当地县政府也没资格参与分成，因此只能鼓励民营企业搞小型煤矿、租赁经营地方国有煤矿，以此来增加财政收入，缓解县级财政困难。这是造成私挖滥采久禁不绝的一个重要原因。
　　2003年前，山西98%的煤矿能力在9万吨/年以下。经过3次大的关井压产，资源整合，大大压缩了煤矿个数。接二连三的一压再压，很多投资者认为煤矿的生存发展空间越来越小，又加之投资较大，为尽快收回投资，遂“今天能产不管明天”，产多少算多少，卖多少算多少，不管隐患大小，不顾回采率高低。
　　原山西忻州市委副书记杨增武说：“现在每个矿都是超能力生产。煤是分层的，应该保护好，先采煤层气，再一层层挖煤。现在是挖上一层煤，下一层就破坏了。现在说山西的煤炭储量还有50年，保护好了，可能会翻一番。”
　　2005年7月7日，国务院研究室工交司司长陈全生，在中国矿业联合会主办的中国民营矿业发展高层论坛上说，小煤矿之所以频频出问题，是因为目前的产权制度安排不合理，国家应当将矿产权通过评估等手段卖给矿主，明晰其归属。
　　他认为，现在矿产的所有权名义上是全民所有，但是，企业通过购买开采权，实际上拥有了矿产品的所有权。这样，企业的开采权成为矿产品的所有权，全民对矿产的所有权被空置。把矿产权当作使用权低价出卖，不仅仅是小煤矿产生高额利润的原因，也造成了资源型的国民资产严重流失。
　　
　　朝令夕改的煤炭资源整合
　　
　　2005年8月，胡锦涛总书记视察山西后，在回去的飞机上，询问国家发改委官员：煤炭行业能不能可持续发展？你们先研究一下山西。
　　经过将近一年的调研后，2006年6月16日，国家发改委拿出了《关于山西能源建设的指导意见》。其中提到： “通过建立煤炭开采综合补偿机制、完善资源型企业税费制度，理顺中央和地方、政府和企业的利益分配关系，构建符合社会主义市场经济体制的能源经济政策体系。”
　　在这之前，2004年1月，山西省政府下发了《山西省人民政府关于继续深化煤矿安全整治的决定》，第一次提出了对全省煤矿进行“资源整合、能力置换、关小上大、有偿使用”的原则。
　　当年4月30日，临汾隰县梁家河煤矿发生瓦斯爆炸事故，死亡36人。梁家河煤矿是一家地方国有煤矿，但被私人层层承包。临汾市原有500多座小煤矿，当时的山西省长张宝顺说：“这些小煤矿都可能进行过两三次转包了，矿主在他承包的一两年之内要尽量多挖煤，掠夺式开采，就造成了对资源的破坏严重，对安全生产投入很少，安全事故频发。所以，要从根本上治理煤矿安全，就要解决小煤矿过多和矿主对自己煤矿利益的真正的关切问题。”
　　“4?30”事故后，山西省政府责令临汾市开展“煤炭采矿权有偿使用”试点，只要是规定范围内的煤矿，都得缴纳煤炭资源有偿使用价款，煤矿的开采权则统统由集体转让给了个人。
　　张宝顺省长认为：“只要经营者和矿主对这块资源明确拥有开采权，他就要进行综合规划，把这一片资源尽量地开采干净，实现他长期利益的最大化。为了做到这一点，他就要投入相应的资金，进行设备技术的改造，他就要关心这个煤矿的安全，尽量不出事故。”
　　2006年2月，山西省政府搞了个187号文：《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》，从政府法令上规范了临汾等地的试点做法。
　　2006年4月，国家安监总局、国土资源部等11部门联合下发了《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见》，规定：2007年年末，山西、内蒙古和陕西经整合形成的矿井规模不得低于30万吨／年。
　　2006年8月18日，山西省煤炭行业的首批新采矿许可证开始发放，政府向采矿权所有者收取采矿权使用费和采矿权价款。国有大型煤矿历史负担重，交不起采矿权价款，政府允许它们把采矿权价款转为国有投资资本金。
　　山西财经大学研究行政法和矿产资源法的博士王小萍认为：“整合会遇到很多法律问题。2004年整合9万吨以下小煤矿时，政府说9万吨以上的矿是合法的，业主也取得了采矿权证，他还要投入资金改造。时隔两年，又说30万吨以下的都要整合了，这涉及一个信赖保护原则问题。政府决定的事，我信赖你，应该得到你的保护，现在你擅自改变了，我所遭受的损失，应该得到政府的赔偿。”
　　2004年山西整合9万吨煤矿时，就有学者提出这个问题，也有的小煤矿得到赔偿了，但数额较低。当时温州炒煤团所控制的煤矿大多在6万吨/年之内。据称，浙江省曾因这一政策而与山西省政府交涉。
　　除了煤炭之外，目前国内的其他矿产资源整合尚未开始进行。王小萍说：“山西省两年之内，就从整合9万吨煤矿到整合30万吨煤矿，其间涉及许多法律问题。”王小萍认为，到2010年前，山西30万吨以下煤矿的资源整合都会处于僵持阶段。由于国营煤矿煤价受到控制，国有企业自顾不暇，让他们买矿也吃力。
　　据悉，煤炭资源有偿使用制度改革方案，目前已由发改委、国土资源部和财政部达成一致意见。“十一五”期间，将可能在全国全面实行矿产资源有偿开采制度。
　　从2006年开始，山西省财政也才渐渐开始恢复元气，一是售卖资源开采权，中央政府没再抽一分钱，全部归还给了山西，据说大概有6000亿元；二是煤价上涨，省里每年多收入150亿元。
　　学者孔祥毅说：“山西的财政问题，我喊了20年了。一是收入高度集中，主要依赖煤炭，竭泽而渔；二是支出高度分散，不全部由财政厅支配。比如你挖煤挖坏了林，林业厅要求补多少钱；挖坏了地，农业厅要求补多少钱；挖坏了水，水利厅也要求补多少钱，等等。只要财政上一有钱，各个厅局都伸手来要。”
　　据一位知情人士说：山西煤价统一上涨多收的150亿元还没到手，各厅、局长们便都来要了，气得分管副省长一拍桌子：“分赃的问题，今天会议上不讨论！”
　　而最早试点“煤炭采矿权有偿使用”的临汾市，似乎并没有因试点而减少安全事故的发生。仅2007年，临汾市就先后发生3起重特大事故。2007年12月5日发生的洪洞特大矿难，直接导致市长李天太被免职。接替他工作的夏振贵副市长(后任临汾市委书记)，经过一个多月的调查，得出结论：临汾煤矿安全事故多发原因是多方面的，而首要原因就是，“ 临汾大部分煤矿是民营的，少数矿主受高额利润的驱动，对安全重视不够，投入不够。”
　　洪洞特大矿难发生后，临汾境内的所有小煤窑关闭，至今尚未开禁。这是政府在安全方面的惯用做法：一有矿难，全省小煤矿都关闭。由于未来预期不明确，即使企业买到了采矿权，能不能开采还是政府说了算。所以一有允许生产的机会，煤老板只好快马加鞭，先把最容易开采的部分采出来再说。
　　2008年春节前，南方电网告急，据称主要原因是国内电煤供应紧张，相对严格受限不许提价的电价，价格高昂。今年上半年，中国电煤价格攀升了大约50%，但和国际煤价相比，还有很大距离。
　　5月30日，国务院发出通知，要求做好停产整顿小煤矿的复产验收工作，并督促较大煤矿努力增加煤炭生产，以确保煤炭供应充足，缓解煤价涨势。6月19日，国家发改委决定对电煤价格实施临时干预。山西省委、省政府立即责成地方煤炭运销系统电煤供应价格坚决按照6月19日的结算价格执行。外电评论：“电煤限价令标志着中国推进能源价格市场化的目标遭受挫折。”
　　但是，传统的计划控制手段，最终遭到市场报复。国家发改委下发电煤限价令一月后，全国电煤价格反而上涨22% 。原因在于国有大矿的出厂价虽受到严格控制，而一些监管不到的小煤矿的价格却水涨船更高。国家发改委于是在7月份下达了第二道限价令，但仍然在计划控制的老套路上原地跑步。
　　2008年8月，来自山西省煤炭工业局的消息称：该省煤炭企业兼并重组规划方案和实施意见已经拟就，今后两到三年，该省将通过大型煤炭企业兼并重组中小煤矿，形成大企业办矿体制。
　　矿难频发的临汾市，又一次充当了打头阵的角色。2008年4月，临汾市政府宣布对全境煤矿重新进行整合。按照市政府的最新规定，从2008年起3年内，临汾市30万吨/年以下规模的中小煤矿(占全市煤矿总数的70%)都要被大型国有煤炭企业收购、控股、租赁或托管。
　　为何在此次临汾市煤炭体制改革中，整合主体必须是国有大型煤炭集团？临汾市煤炭工业局有关负责人回答：目的是为了增强国家对煤炭产业的控制能力。

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