追问公积金

　　上海一向是先行者，这次或许又将首度尝试扩大公积金租房。 　　去年大学毕业的李想，最近比较郁闷。 　　她进入一家事业单位工作，月薪4000元左右，单位除了帮缴住房公积金，还有补充住房公积金。每个月，自己的公积金账户里就多出800多元。同学们羡慕李想单位的福利，但她却不以为然。
　　李想在上海的虹口区租了一套两居室，每个月房租1600元，占了月收入的四成，日常开支一下子捉襟见肘。提到买房，李想更是郁闷。“5年内我肯定是买不起房子的，5年之后，谁知道房价涨到什么样子了。”
　　她和男友都出身农村，双方家庭都拿不出首付的几十万，未来的婚房完全需要靠自己打拼，显得遥遥无期，公积金的福利自然成了鸡肋。李想反倒羡慕起那些在企业工作的同学：“他们没有补充公积金，但每个月都有几百元的房贴。我们刚毕业都在外面租房，公积金不知道什么时候能用上，房贴倒更实在。”
　　
　　巨额沉淀
　　
　　李想的公积金，沉睡在账户上。
　　2008年3月17日，建设部副部长齐骥就住房保障情况接受记者采访时称，到目前为止，全国住房公积金账面上有4000多亿元。扣除风险准备金和管理费以外，账面上沉淀了2000多亿元。
　　为何在越来越多人面对高昂房价望洋兴叹的同时，住房公积金这一意在提高职工购房支付能力的社会互助基金，会出现如此巨量的“沉睡”资金？
　　回到数据中，或许可以一窥端倪。到2007年末，有7187．97万人缴存了公积金。迄今为止，累计为830．04万户职工家庭发放了公积金贷款，即使假设这800多万户全部为双职工家庭，也只有近23％的缴存人享受了公积金贷款。缴多贷少，无怪乎每年都会有2000亿左右的资金沉淀。这意味着7000多万缴存职工，平均每个人的账户上都有差不多2800元的闲置资金在银行睡大觉。
　　公积金不能跨区域转移，造成地区之间贷款率不平衡，某些房地产市场发达地区贷款率超过了90％，而一些欠发达地区则产生了大量沉淀。这是建设部副部长齐骥给出的解释。
　　如果说地区间的不平衡是造成巨额沉淀的宏观因素之一，落实到具体的缴存人群中，另一种不平衡又凸显出来。
　　“用公积金买房的一般算不上高收入者，高收入者不一定在乎公积金的利率优惠。”复旦大学房地产研究中心主任尹伯成对《新民周刊》说，“至于低收入者，他们根本买不起房子，交上去的公积金只好一直放到退休了。”公积金最能吸引的往往是中等收入的缴存者。这些付得起首付、却又必须依仗政策性金融补贴的买房一族，是否能顺利使用公积金？
　　“在北京，前一段时间许多开发商不接受公积金贷款。”中国社会科学院经济研究所研究员汪利娜告诉《新民周刊》。办理手续繁琐，开放商亟待回款保持资金链顺畅，都是让公积金备受冷落的原因，巨额沉淀背后还折射出复杂的利益关系。作为行政单位，各地的公积金管理中心没有经营金融活动的权限，必须把公积金的存贷业务委托给商业银行。“商业银行不会考虑政策性金融的意图，公积金沉淀就是在增加它的流动性，当然是越多越好，”汪利娜说，“另一方面，银行为避免公积金的低息贷款影响它自己的贷款，往往会和开发商有约定，推销的是商业银行的贷款。”
　　面对扶摇直上的房价，老百姓大多囊中羞涩，白白放在银行中的2000亿元沉淀资金显得甚为可惜。“住房公积金使用渠道太少。”全国政协委员、民革厦门市委主委庄威在两会上指出，公积金使用更多地惠及了中高收入群体，无力购房的低收入群体不能享受政策实惠，因此应该广开渠道，提高公积金的使用率。
　　“简单评价沉淀资金多还是少，沉淀是好是坏，没有太多价值，”民革上海市委副主委李世耀对《新民周刊》说，“重要的是沉淀资金应该如何保值增值，如何更好地发挥效用。”
　　留住年轻人
　　李世耀把李想这样的外地来沪的年轻人称作“低资产者”。“家不在上海，所以基本上没有房子。他们不能算低收入，但是刚刚踏上工作岗位，买房对他们来说不太现实。”李世耀认为，在房价飙升的当下，如何帮助这群“低资产者”在上海安居，直接决定了他们能否在此乐业，“这关系到上海引进人才、建设真正的移民城市的大局”。
　　2007年，民革上海市委递交了一份关于维修基金的提案。在调研过程中，有关公积金的一些感想与建议渐渐浮出水面。在当年的民革全国参政议政工作会议交流中，李世耀提出的关于健全公积金管理使用机制的想法反响热烈。10月，民革中央联合建设部官员与专家学者，开始了专门的调研。
　　在2008年1月的上海市政协会议上，民革上海市委提出《关于完善本市住房公积金制度管理和使用的若干建议》（以下简称《若干建议》）的提案，建议扩大公积金覆盖面，提高缴存比例和缴存上限，加强职工公积金权益的维护，在公积金管理委员会中配备一定数量的民主党派人士以加强监管，并将公积金管理中心的性质定位为政策性金融机构。而扩大公积金提取范围、允许将其用于更广泛缴存人群尤其是年轻人的租房消费的提议，最受媒体和公众关注。这条建议一旦实行，不但低收入者，像李想这样暂时的“低资产者”也将得到实惠。
　　两个月后的全国政协会议上，民革中央提交了《关于修改和完善〈住房公积金管理条例〉的建议》（以下简称《建议》），提出为“支付房租并且能提供完税发票的”缴存人提供公积金支付房租或物业费的服务。
　　使用公积金支付房租，在现行的管理规定中并非禁区。在《上海市住房公积金管理若干规定》中，“房租超出家庭工资收入的规定比例的；职工享受城市居民最低生活保障，或者连续失业两年以上且家庭生活严重困难，或者因本人、配偶及其直系亲属因重病、大病造成家庭生活严重困难的”，可以申请提取公积金支付房租和物业费。公积金支付房租的绿灯只向生活困难的缴存职工开放。“除此之外，也应该对非困难户的缴存职工开放公积金租房。”李世耀说。
　　《若干建议》中体现了民革上海市委对于年轻人的“偏好”。除了针对买不起房的年轻人开放公积金租房外，《若干建议》也提出适当上浮年轻人的贷款额度。虽然并未对“年轻人”做出清晰界定，却也可见民革上海市委的苦心。“要把人才留下来，首先要让他们在上海找到家的感觉。”
　　为“夹心人”付房租？
　　上海是全国最早推行住房公积金制度的地方，管理办法和运营机制相对完善。根据上海住房公积金网提供的数据，截至2007年12月，上海住房公积金累计归集1513亿元，约占全国的近10％；提取839亿元，发放贷款1265．48亿元，均超过了全国相应款项的1／8。在上海市公积金管理中心总经济师崔国盛看来，上海走在全国前列，归功于制度功能的创新。
　　“1991年，公积金制度最早在上海推出，当时是为了解决住房建设资金的不足。”崔国盛如数家珍，“1992年我们就推出了全国第一例针对私人购房的公积金贷款。后来的组合贷款，也是我们第一个提出来的。”2005年底，又首次把自由职业者和个体工商户纳入可参加公积金制度的范围，又允许符合标准的困难家庭提取公积金缴纳房租。上海一向是先行者，这次或许又将首度尝试扩大公积金租房。
　　“扩大公积金租房，在规章制度上应该说没有障碍。”崔国盛向《新民周刊》表示已经与民革上海市委进行了交流沟通，“事实上从去年年初开始，我们已经开始试点，考虑先从两类‘夹心人’入手。”
　　
　　“夹心人”即那些既不符合经适房和廉租房的申请标准、又暂时无力购买商品房的人。崔国盛所说的两类“夹心人”，指的是享受廉租房的缴存人，在超出廉租房应有面积之外的那部分租金里，用本人的公积金账户余额来支付；以及在某条收入线以下、处于住房保障范围内的缴存人，租赁房屋时也可以从本人的公积金中提取房租。而所有不能通过市场来满足自己房屋消费的缴存人，都会被纳入其中。“当然”，他反复强调，“必须保证的前提是，这些租赁行为必须是健康规范、在一定消费水平之内的。”
　　道德风险是公积金贷款中最常见的风险之一。伪造合同或其他文件骗提公积金的新闻屡见于报端，而房屋租赁市场上，交易行为比购房简单得多，也更难监控。如何界定租赁行为健康正确，崔国盛并未详细说明，而承租对象的确定，他表示应该由房地部门来操作。李世耀也表示，什么样的人可以用公积金租房，具体的衡量标准还是留待政府部门制定。这或许是推广公积金租房过程中最关键也是最难解决的两个问题，但现在看来，无论是提出提案的民革上海市委，还是负责将提案付诸实践的上海市公积金管理中心，都还未找到明确的答案。
　　在道德风险之外，专家们也提出了公积金租房推广后可能存在的隐忧。汪利娜提醒人们不要忘记本世纪初上海出现的公积金短缺：“对公积金伸手的人太多了，个人要拿它买房租房，政府要拿它建廉租房，如果没有一个长期的稳定的积累，开放多种使用渠道后，公积金很可能迅速枯竭。”
　　而尹伯成认为公积金沉淀并没有看起来那么多，通货膨胀让2000亿元缩了水：“实际上我觉得现在公积金在贬值，因为物价涨得比较快。”他建议决策者最好能再等上个几年，等到公积金制度进一步完善，如果沉淀继续扩大，再推广公积金租房不迟。
　　“这是一个复杂的过程，需要跟许多部门协调合作。”崔国盛对《新民周刊》说。但这个“复杂的过程”只是上海公积金管理中心正在进行的诸多尝试中的一项。崔国盛透露，目前中心还在试点针对住房面积在50平方米左右的生活困难老人的以房自主养老，以市价收购老人的产权房，再以低于市价的租金回租给他们。既满足老人不离开原已习惯的环境，又为廉租房储备了房源。
　　争议增值归属
　　从中央到地方的两会，公积金总是热点话题。除了民革中央的《建议》，来自新疆维吾尔自治区的全国人大代表玛依努尔•尼亚孜建议，允许重病患者使用公积金看病。江苏省的政协会议上，民革江苏省委和九三学社江苏省委分别提交了关于公积金使用和监管的提案，同样提出了允许使用公积金看病的建议。
　　这让人想到新加坡的中央公积金制度。作为当年上海推行公积金制度的模板，新加坡中央公积金制度成立于1955年，采用强制储蓄融资的方式，最初只是养老保险，1968年开始了公积金购房计划，以后又逐年增加了保健储蓄、自行投资、最低存款、家属保障等等各种计划，几乎包揽了居民所有的社会保障、医疗保障和住房保障各个方面的事务。但由于新加坡人口少、利率稳定，又未累计大量退休人员，同样的的体制，未必能照搬到中国。
　　“新加坡的公积金是以个人积累为前提的，你的钱只能自己用。你的钱够了，去付房租，炒股票，医疗养老都没问题，”汪利娜说，“但我们不同，我们是大家‘伙’着用的，你能随便动这笔钱吗？”
　　汪利娜从去年开始对《住房公积金管理条例》进行调研，走访了四大直辖市和东部沿海诸省。2008年1月，她和社科院调研小组的同事们开始撰写报告，这份报告将上交国务院，成为住房公积金制度改革的重要参考。在调研过程中，汪利娜发现了公积金制度的两大致命缺陷，需要从制度层面上进行改革。
　　“一是公积金管理中心的定位不明确，二是公积金增值收益的归属不明确。”汪利娜说。在她看来，公积金管理中心作为事业单位，缺乏专业人才，不能经营金融活动，丧失了在中国金融市场大繁荣的环境下、从更多渠道获得资金支持、以保障政策性金融的机会。同时，监管公积金中心的机构不止一家，多头监管反倒无人监管，致使一些地方中心频频爆出贪污大案。提到增值收益归属问题时，汪利娜把矛头指向了公积金增值收益投资廉租房建设的规定。
　　在解读目前的《廉租住房保障资金管理办法》时，财政部官员表示，截至2006年，各地账上住房公积金增值收益约有80亿元，这部分资金将全部用于廉租住房保障。由财政部出面表态公积金孳息流向，其增值收益俨然被视为财政收入的一部分。
　　而上海计划动用公积金增值收益20亿元收储廉租房房源，到2007年底，已经完成计划收购额的一半。
　　“从本质上讲，廉租房是政府的公共品供给，政府是责任主体，它就应该是出资主体。但现在在很多城市，政府不拿钱，反倒把费用转到公积金上来了。可公积金是私人的储蓄啊，即使有了增值收益，也是私人财产的孳息，而不是政府的公共财政资金。”汪利娜批评政府在公积金问题上“公私不分”。
　　在民革上海市委《若干建议》中也指出：“住房公积金是所有参加公积金的职工‘共同基金’，不是政府财政资金，政府不能随便挪用。住房公积金的所有权必须且仅属于参与者，包括其增值收益在内的所有资金，应合理计入每一个参加者的个人账户。”
　　崔国盛认为社会各界的说法从不同角度去理解，这也是对公积金制度的爱护。住房公积金制度是我国住房制度中的一项重要内容，是一项有益的改革措施。“公积金的归集和使用，以及将增值收益余额用于廉租房建设，本身都是一种制度安排。”他认为，职工缴存的公积金首先是工资的一部分，然后单位再配合缴纳同样的比例――这一部分资金，只有到了账户上才属于职工个人。“正是有了制度安排，你才得到单位配缴的这一笔，国家是做了贡献的。”而低于商业银行的贷款利率，缴存人不承担公积金贷款风险，也都是制度安排。“从这种意义上说，这笔资金的属性不能说完全是个人的，也不属于公积金管理机构，按照制度安排，它应该是整个公积金群体的。”崔国盛告诉《新民周刊》，“在上海，用公积金增值收益购买的廉租房，它的产权必须属于公积金。”而在其他所有地方中心，公积金增值收益都属于非税收类的财政性收入，划归国库。
　　汪利娜也提到了“制度安排”，她认为这是改革公积金体制的一个重要环节。“我们希望能把公积金定位成政策性住房金融，有一个长期的发展规划，而不是挂靠政府的事业单位。”如果在房产业欠发达的地区，老百姓不需要什么政策扶持，那么就可以开辟个人住房储蓄账户，不用通过公积金管理中心，让缴存人自己管自己的钱。
　　“我希望能从地方先开始改革，面临的阻力会小很多。”汪利娜说。
　　“政府很重视我们的提案。”李世耀说，“我相信，在政府一段时间的研究之后，可以期待解决方案出台。”
　　听说公积金将有可能用来租房，李想很高兴。“死钱活了，感觉这才是实实在在属于自己的钱。”

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