王俊豪：中国垄断性产业管制机构的改革

　　「标题注释」国家自然科学基金项目“入世后我国垄断性产业结构重组、分类管制与协调政策”（批准号70373056）。

　　「内容提要」管制机构对垄断性产业的经济效率具有重要影响。本文将分析中国垄断性产业现行管制机构存在的主要问题，具有独立性的管制机构的优越性，讨论美国和英国等经济发达国家管制机构的特点，最后探讨中国垄断性产业管制机构的设立与规范问题。

　　「关键词」垄断性产业/管制机构/改革

　　一、中国垄断性产业现行管制机构存在的问题

　　在传统的政府管制体制下，中国的电信、电力、铁路运输和民航等垄断性产业由对口的政府行政部（如邮电、电力、铁道、民航等相应部局）统一规划和管制，并实行政企合一的管制体制。这些行政部既是管制政策的制定者与监督执行者，又是具体业务的实际经营者。

　　这种高度政企合一的政府管制体制的主要弊端是：垄断经营使企业缺乏竞争活力，生产经营效率低；
僵化的价格形成机制不能刺激企业努力降低成本；
单一的投资主体使这些产业的投资不足，等等。中国改革开放以来，特别是在20世纪90年代以来，在建立社会主义市场经济体制过程中，对原有垄断性产业的政府管制体制进行了一定程度的改革。如中国电信产业，在相当长的一段时期内，原邮电部既是电信政策的制定者，又是电信业务的直接经营者，实行典型的政企合一的管制体制。直到1994年，原邮电部实行机构改革，把原来主管部内外电信工作的电信总局从原邮电部机关行政序列中分离出来，并在1995年办理了企业法人登记，企业名称为“中国邮电电信总局”（简称“中国电信”）。与此同时，成立了电信政务司，作为电信产业的管制机构，从而在形式上实行了政企分离。但由于原邮电部在政企分离方面没有进行实质性的改革，电信政务司作为一个部属机构，它首先必须服从原邮电部的意志，因此，电信政务司很难独立化，摆脱原邮电部的束缚。事实上，电信政务司也不具备仲裁资格，显然，当原邮电部系统外的电信经营企业（如中国联通）与中国电信发生矛盾时，肯定不会自愿选择原邮电部所属的电信政务司去申请仲裁。因为电信政务司没有获得此项授权，即使它有仲裁权，由于它属于原邮电部，因此，也难以推翻其上级的决策。这意味着中国电信产业还是缺乏一个真正意义上的专门管制机构。1998年，在国务院政府机构改革过程中，在原邮电部和原电子部的基础上，组建成立了信息产业部，作为我国电信管制机构。按照改革目标，信息产业部不从事电信业务经营活动，实现管制职能与电信业务的完全分离。这是对我国电信管制体制的重大改革。信息产业部成立后，积极从事一系列管制活动，并取得了相当的成效。如制定了20多项重要的电信管理法规；
实行不对称管制，支持中国联通的发展，支持中国网通、中国铁通等新企业进入电信市场，以培育新竞争企业，在电信产业引入并不断强化市场竞争机制；
按照国务院的统一部署，对原中国电信先后两次实行重组，以形成竞争性市场结构；
与原国家计委共同举行电信价格听证会，接受公众参与和监督。但从国际惯例看，信息产业部还是一个存在明显不足的电信管制机构。

　　第一，信息产业部缺乏明确的法律地位。虽然在1998年信息产业部成立时，国务院对信息产业部规定了十六项主要职责，国务院在2000年9月公布实施的《中华人民共和国电信条例》第一章第三条规定：“国务院信息产业主管部门依照本条例的规定对全国电信业实施监督管理”。但是，由于我国至今还没有一部《电信法》，以国务院“三定方案”形式授权的信息产业部，在电信管制过程中就必然缺乏明确的法律地位，也不可能得到法律的充分授权。信息产业部只是国务院的一个工作部门，而不是一个符合国际惯例的、法律授权明确而充分的管制机构。

　　第二，信息产业部缺乏专业管制职能。符合国际惯例的电信管制机构的主要职能是专门对电信产业（或通信产业）的市场进入、价格、服务质量、投资、制定有关法规等实行综合性管制。而中国的信息产业部则不仅管理具有自然垄断性的电信产业，而且管理电冰箱、洗衣机等完全是竞争性的电子信息产品制造业。同时，信息产业部不仅是这些产业的“裁判员”，而且也是这些产业的“教练员”，承担着“指导产业结构、产品结构和企业结构调整，指导国有企业重组、组建企业集团”等职能。

　　第三，信息产业部缺乏相对独立性。根据美国等经济发达国家的经验，电信管制机构应该具有相对独立性，以有利于公平、公正地开展管制活动。但中国信息产业部既受国务院的直接干预，电信产业的一些重要项目（如中国联通独家引进采用CDMA技术等）都由国务院拍板定音；
也受国家发改委等横向政府部门的直接制约，如国家发改委对电信价格调整等具有更大的决定权。这就使信息产业部难以独立地对电信产业的市场进入、价格、服务质量、重大投资等实行综合性管制。

　　第四，信息产业部缺乏必要的权威性。根据现有的干部管理体制，不仅信息产业部的主要领导，中国电信、中国网通、中国移动、中国联通等中央直属企业的主要领导都由中央组织部统一任命，随着相当一部分信息产业部的领导和这些大型国有电信企业的领导互换岗位，管制者与被管制者的关系也发生转变，这使信息产业部难以对实际上具有较高行政级别的国有大型电信企业采取有力的管制措施，管制者与被管制者一对一的没完没了的“讨价还价”，很难维护管制者的权威性。特别是在省级层次，在政企分离的过程中，许多原有省级邮电通信管理局的主要领导成为中国电信、中国移动等大型电信公司省级分公司的负责人，这就使省级通信管理局更难在这些大型电信公司的省级分公司面前具有权威性。

　　在中国其他垄断性产业，也不同程度地存在与电信产业相类似的问题。例如，中国的铁路运输产业，它是中国政府管制体制改革幅度最小的一个垄断性产业，至今还是实行政企合一的管制体制；
中国的自来水、管道燃气等垄断性产业，基本上是由地方政府垄断经营的，实行政企合一的管制体制。中国的电力产业，虽然在2002年设立了新的管制机构——电力监管委员会，但尚未建立规范的运作机制。因此，这些改革虽然取得了一定的成效，但从总体上看，中国垄断性产业的管制机构还存在不少问题。例如，由于在这些垄断性产业尚未建立完善的法律体系，这些管制机构缺乏明确的法律地位和必要的权威性；
缺乏一套系统的管制法规制定与实施程序；
司法、社会公众监督机制比较薄弱；
由于职能繁多，经济职能与管制职能混杂，难以实现专门化管制职能，等等。这些都要求中国在完善社会主义市场经济体制的过程中，应该深化垄断性产业管制体制改革，在垄断性产业设立高效率的、具有相当独立性的管制机构。（注：当然，纵观经济发达国家，无论是美国的管制机构，还是英国的管制机构，其独立性都是相对的，它们不仅受法律的约束，必须认真执行有关法律，而且要接受其他管制机构和司法审查。同时，它们也受新闻舆论和社会公众的监督。对此有兴趣的读者可参阅，王俊豪等。美国联邦通信委员会及其运行机制[M].北京：经济管理出版社，2003.）

　　二、独立的管制机构的优越性

　　独立的管制机构与通常的政府行政部存在一些显著的区别：一是政府行政部通常具有十多项甚至数十项管理职能，机构庞大而混杂；
而独立管制机构的管制职能比较单一，它只当“裁判员”，既不当“教练员”，更不当“运动员”。二是政府行政部直属国家元首或政府总理领导，其负责人通常与国家元首或政府总理具有相同的任期；
而独立管制机构的负责人则有较长的固定任期，不能任意免职。三是政府行政部的领导通常是政客，不一定对特定垄断性产业拥有多少专业知识，而独立管制机构的负责人及其成员通常是所管制的垄断性产业的专家，具有较为丰富的专业知识。

　　由于独立管制机构与政府行政部具有上述区别，独立管制机构显示出许多优越性。一是垄断性产业具有技术性强、需求复杂多变等特点，而独立管制机构是由相应垄断性产业的专家组成，因此，独立管制机构能比政府行政部更好地履行管制职能。二是独立管制机构不受政府领导人的直接干预，能在相当程度上避免政治影响，客观公正地进行管制活动。三是独立管制机构的职能单一，机构与成员相对稳定，这有利于积累管制经验，保持管制政策的连贯性，有利于企业制定长期投资决策，保证垄断性产业的长期有效供给。正因为独立管制机构具有这些优越性，许多经济发达国家在垄断性产业民营化改革时（如英国），或者在民营企业作为垄断性产业经营主体的情况下（如美国），通常都在垄断性产业设立了独立管制机构，专司其管制职能。

　　三、经济发达国家管制机构的特点

　　许多经济发达国家在垄断性产业的民营化与政府管制体制改革中，按照有关法律，设立了具有独立性的管制机构。以英国为典型例子，表1归纳了英国政府在电信、煤气、自来水、电力和铁路运输产业实行民营化与政府管制体制改革时所颁布的主要法律，对各产业有关改革的重要问题做了规定，并在这5个垄断性产业设立了新的管制机构。

　　资料来源：Pamanadham（ed.），1993，Privatization ：A Global Perspective，Routledge，and the British Railways Act 1993.

　　由表1可见，英国政府在为主要垄断性产业制定的5个法律中，都依法设立了独立的管制机构（在自来水产业，由于涉及重要的环境管制问题，除设立“自来水服务管制办公室”外，还设立了“国家江河管理局”，各自从不同方面对自来水产业实施管制）。同时，由负责各产业的国务大臣委任一名总监，担任政府管制办公室主任。有关法律在规定各个产业管制总监职责的同时，也授予他们相当大的法定权力，如总监与负责本产业的国务大臣协商后，有权发放企业经营许可证，总监还有权根据实际情况修改经营许可证的一些条款。此外，总监还对被管制企业的价格、质量、投资等方面具有较大的管制权力。如果各产业的管制办公室和被管制企业在修改经营许可证条款等方面发生冲突，总监可将发生冲突的事件提交“垄断与兼并委员会”（Monopolies and Mergers Commission ）裁决。同时，“公平交易办公室”（Office of Fair Trading）有权监督和调查被管制企业的反竞争或滥用市场垄断力量的行为。而国务大臣则对管制机构与被管制企业的纠纷拥有最终裁决权。可见，英国在垄断性产业的管制机构，除各产业新设立的管制办公室外，还包括垄断与兼并委员会和公平交易办公室这两个对所有产业都拥有管制权力的综合管制机构，而在整个政府管制运行过程中，各产业的政府管制总监与负责该产业的国务大臣（特别是总监）发挥着关键性的作用（王俊豪，1998）。

　　美国独立管制机构的诞生与发展已经历了一个较长的过程（王俊豪等，2003）。总的看来，美国独立管制机构的出现和不断增强，在美国法律和制度发展史上是一个重要的事件。

　　支持者认为，独立管制机构相对于司法、立法和行政部门，具有独立性，最重要的是它可以雇佣大量专业技术人员，负责特定领域的管制工作，职能单一，专业性强，便于积累特定领域的管制知识和经验——而这些领域靠政治家是无法进行有效管制的。此外，它们能够制定相应的管制政策、设定标准、调解纠纷，对违规行为予以处罚，确定最高限价和最低限价，具有范围广泛而灵活的办法来实施管制，往往根据特定的社会矛盾，采取特定的办法解决问题（Ernest Gellhorn ，Ronald M.Levin，1997）。但是，围绕独立管制机构的有关争论，自其诞生之日起就从未停止过。早期争论的焦点集中在三个方面：一是独立管制机构集立法、行政和司法三种权力于一身，是否违反宪法的分权制衡原则；
二是独立管制机构有权就自己调查的案件做出裁决，是否违反宪法规定的正当法律程序；
三是独立管制机构的独立地位，是否侵犯了专属于总统的行政权力（王名扬，1995）。进入20世纪80年代以后，争论的焦点则集中于管制的效率问题，并提出了放松管制、回归市场的主张，一些批评者认为，政府管制是低效率的，对资源造成了浪费；
还有人认为其职责可以更好地由法院来履行（理查德·B.斯图尔特，2002）。争论归争论，但从实践看，美国目前仍然有大量的独立管制机构活跃在社会经济生活中，(点击此处阅读下一页)

　　发挥着不容忽视的重要作用，而且并没有迹象将要取消独立管制机构。

　　事实上，正像对美国其他政府机构的批评也往往见诸美国社会一样，批评独立管制机构的声音很难说有更多出奇之处。但历史的经验表明，对公共机构职责及其行为的批评，往往不会导致直接取消这些机构，而是使其进一步完善，尽可能地减少它的弊端，使它更好地发挥作用。从这个意义上讲，美国独立管制机构也是批评的受益者。事实上，就独立管制机构的预算经费和职员人数而言，美国的许多独立管制机构一直处于扩张之中（王俊豪，2001）。

　　英国垄断性产业的管制机构实行总监负责制，总监具有较大的个人权力。而美国管制机构实行委员会负责制，个人权力较小，委员会通常由5—7名委员组成，委员由总统提名，经国会同意后任命。委员的任期超过总统任期，一般为5—7年，各委员会的规定不尽一致。委员的任期不是同时期满，而是交错期满。一位总统在任期间，不可能任命所有委员。委员会成员必须来自不同党派，任一党派的委员不能在委员会中占绝对多数，以保证委员会避免党派斗争的影响，做出公平的决定。

　　对于经济发达国家垄断性产业的管制机构的个人权力问题，在学术界存在较大的争议（王俊豪，1998）。如一些学者认为，由于难以对政府管制的职权范围，违反政府管制的行为做出准确的定义，而且，被管制的垄断性产业的客观情况在不断发生变化，这些都需要给管制机构负责人具有一定的决策空间，以保证决策的灵活性和适应性。有的学者还详细论证了赋予管制者个人权力是较好地保护管制者独立性的重要条件（Foster，C.D.，1992）。如果管制机构负责人没有足够的权力，事事都要请求政府部长或其他政府委员，这就会给政府过多干预企业提供条件。管制机构负责人拥有一定的权限，才能独立地、灵活地制定管制决策。

　　而许多学者则认为，管制权力应该由一个团体（如美国的委员会）所掌握，不能由个人所控制（John Kay，1996）。如果把管制权力集中于个人身上，就会形成政府管制个性化。

　　其结果是，如果有能力的人占有管制机构的领导岗位，他们就有可能成为有名的“公共人物”，为此，他们总是要影响由其领导的管制机构的管制风格和行为。而管制权力集中于个人的更大危险则是无能力的人掌握了管制机构的领导岗位，这将会大大影响政府管制的效率。同时，把管制权力集中于个人（各产业的管制总监）手中的一个必然结果是，总监成为特定被管制决策的制定者，而管制机构的工作人员只是为他制定决策提供必要的信息，这就容易造成管制过程的个性化。对此，一些学者认为，管制过程个性化所造成的管制风格差异并不一定是不理想的，特别是在英国垄断性产业政府管制体制改革初期，采用不同的管制方法有助于更好地了解并不断优化管制过程，但随着管制体制的不断完善，就需要强调管制方法的共同性与一致性（John Kay，1996）。在此基础上，有的学者认为，要减少对各被管制产业所采取的管制方法的不一致性，就应该对现有的管制机构进行合并，首先是对那些管制内容比较接近的管制机构实行合并。例如，把英国现存的“电力管制办公室”与“煤气供应管制办公室”可以合并为一个“能源管制办公室”。这个新的管制机构不仅包括两个现存的管制机构的功能，而且还可以对煤炭产业和石油产业实施某些管制功能。又如，通信技术的迅速发展将使电信、邮政和广播事业的联系变得更为紧密，由单个通信管制机构对这些服务领域进行统一管制也能取得更高的管制效率（Dieter Helm ，1994）。

　　四、中国垄断性产业管制机构的设立与规范

　　从经济发达国家的经验看，由于垄断性产业具有专业技术性强等特点，在近期，适宜在特定产业或相关的垄断性产业，单独设立精干、办事效率高的管制机构，作为专门执法机构。

　　这些政府管制专门机构必须得到法律确认，具有特定的法律地位。同时，由于政府管制必然涉及经济、政治、技术、法律等方面，这就要求向社会招聘一些专家参加政府管制，从而形成由行业管理专家、技术专家、经济学家、法学家等组成的专门管制机构。这些管制机构的基本特点是：①根据《电信法》、《电力法》、《铁路法》和《民航法》等法律而设立，具有明确、权威的法律地位和相对独立性，并通常直接向国家最高立法机构负责。②职责明确而专一，主要包括：以法律为依据，制定具体的管制法规；
颁发与修改企业经营许可证；
对服务价格与服务质量实行管制；
协调和裁决企业间的矛盾；
监督与制裁企业的不正当竞争行为，维护公平竞争；
接受并处理消费者投诉等。③通常以特定产业的技术专家、法学家和经济学家等方面的专家为管制机构的领导者。由于这些管制机构具有法律地位明确，管制职能专而精，专业技术和独立性强等特点。因此，它们受政治干预较少，比政府行政部能较好地履行对特定垄断性产业的管制职能。

　　中国加入WTO 后，垄断性产业也将逐渐对外开放，根据公平竞争原则、透明度原则等，中国在垄断性产业应设立独立的管制机构，这些管制机构与经营企业完全相分离，且不对其负责，管制机构使用的决定和程序对所有竞争企业都是公平、公正的。这要求政府的管制职能不仅要与经营职能相分离，而且，政府的管制职能也要与一般经济职能相分离。在垄断性产业设立独立的管制机构，有利于实现管制职能的专门化，客观、公平、公正地制定与实施管制法规。因此，中国加入WTO 后，客观上以“倒逼”的方式要求中国加快垄断性产业管制体制改革，设立符合国际惯例、权威性强、高效率的管制机构。

　　借鉴经济发达国家的基本经验，中国垄断性产业的管制机构也应当具有明确的法律地位，并得到法律授权，拥有准立法权、行政权和准司法权。其准立法权通常包括三个主要方面：一是在一定的法律框架内，制定行政法规。由于管制机构管辖的事务大都属于专业性很强的事务，较之一般性行政事务，尽管政治性较弱，但往往技术性很强，复杂多变，因而立法机构往往缺乏足够的能力制定详尽的法律，通常只能做出一些原则性规定。而管制机构则根据法律框架制定详细、可操作的行政法规，以实现立法的目的。可见，管制机构制定的行政法规实际上是有关法律的实施细则，应该与法律保持一致。二是制定标准。有关法律对调整对象往往只规定一个原则性很强的标准，而管制机构则要根据这种原则标准，制定更具体的、可操作的执行标准。例如，有关法律规定垄断性产业的管制价格必须公平合理，维护消费者的利益。据此，管制机构就要制定具体的管制价格标准。三是管制机构可以而且往往应当提出立法建议。在设立管制机构的有关法律中，通常规定该机构就其管辖事务，应向立法机构提出制定法律或修改法律的建议。当然，这种提出立法建议的权力，只是管制机构利用自身的专业能力和管理经验，辅助立法机构进行立法活动，本身并不是立法。这些立法建议在完成全部立法程序前，并不具有真正的约束力。同时，管制机构的权力不限于制定抽象的规则，而且处理具体事务，裁决具体的争议，运用抽象的规则于具体事件，这就是管制机构的行政职能。例如，管制机构要求被管制对象提出报告，进行调查，批准某些行为，禁止某些行为，追究某些违法行为。如果不行使具体的行政权，管制机构就无法履行自己的职责。因此，管制机构在很大意义上是一个行政管理机构。

　　此外，管制机构对其管辖的对象是否违反法律，有裁决的权力，即准司法权。例如，电信管制机构对电信公司是否违反互联互通规则、收费是否合理可以进行裁决。这种权力具有司法性质，本来应当属于法院的管辖范围。但是，由于管制机构的管辖事务具有很强的专业性和技术性，一般法官缺乏这类专业知识和能力。因此，有关法律把这类法律争端的裁决权，授予执行该法律的管制机构行使。行使准司法权是设立管制机构的一个重要原因。

　　垄断性产业管制机构的各种权力是通过其具体职能反映与实施的。主要职能包括：

　　（1）制定具有普遍适用性的行为规则和管制标准。管制机构发布条例、规章，规定具有普遍适用性的行为规则和管制标准。行政条例和规章具有法律效力，相对人必须执行，违法者将受到制裁。

　　（2）颁发和修改企业经营许可证。管制机构根据具体垄断性产业的需求与供应能力、企业的资质等因素，颁发企业经营许可证。经营许可证实际上是管制机构与企业间的一种合同，应详细规定企业应当承担的各项义务，在价格、服务质量、公平交易等方面的业务规范。同时，管制机构还应根据具体产业的发展状况和供求变化、技术进步等因素，修改经营许可证的部分条款。

　　（3）实行进入市场的管制。垄断性产业民营化与管制体制改革的一个重要目标是促进竞争，充分发挥竞争机制的作用，这要求允许新企业进入产业；
另一方面，垄断性产业具有较显著的规模经济和范围经济，这又需要控制进入产业的企业数量，以避免过度竞争。这要求管制机构合理控制进入壁垒，对进入市场实行管制。这种管制实质上就是控制发放经营许可证的数量和时间。

　　（4）制定和监督执行管制价格。管制机构应根据具体垄断性产业的成本状况、科技进步、提高生产效率的潜力等因素制定管制价格，并周期性地实行价格调整，以刺激企业提高生产效率，并将因效率提高而带来的部分利益让渡给消费者。

　　（5）监督并惩处企业的不正当行为。管制机构应对企业的经营行为实行监督，如发现企业违反经营许可证所规定的条件、服务标准或其他应遵守的规则，管制机构可以中止许可或吊销其经营许可证。管制机构还可以发表禁止令，禁止有关企业采用不正当的竞争行为和各种欺诈行为。禁止令应详细规定被禁止行为的界限、范围，相对人如果违反禁止令，可申请法院实施强制和制裁。对管制机构而言，这是一种非常有用的管制手段，能够针对各种违法行为迅速采取措施，避免对经济和社会造成大的损害。此外，管制机构还可通过判付赔偿金，迫使责任人承担相应的经济责任，促使责任人实施一定行为或不为一定行为，或改变一定行为。

　　（6）调查和公开信息。管制机构可对违规的企业进行调查，并公布其违规行为，如违反产品质量标准、安全标准等。公布这类信息，能够对违规企业的生存和发展造成极大威胁，有时甚至迫使违规企业陷入破产倒闭的境地。如美国安然公司、世界通信公司等企业造假丑闻被曝光后，这些企业立刻陷入了灭顶之灾。显而易见，公开市场信息将产生极大的威慑力，也是管制机构的一项重要职能。同时，公布某些信息，也有利于保护消费者的合法权益，有时管制机构为履行职责，还可以强制企业公开其有关信息。

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　　来源：《中国工业经济》2005年第1期

　　「作者简介」王俊豪（1956—），男，浙江嵊州人，浙江财经学院院长，经济学博士，博士生导师。杭州310012

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