郑永年：中国中央集权要有制度创新

　　最近一段时间以来，中国社会要求中央集权的呼声越来越高。新呼声的核心是要加强中央政府的垂直管理（“条条”）权力和削弱地方政府的“块块”权力。

　　这并不难理解。一方面，这些年来，各地在金融、税收、工商、质量监督、审计、环保、土地、安全等等方面所产生的问题都和地方政府执行不力或者腐败有关。另一方面，中央政府近年来尽管也多有新政策出台，但一到地方层面，政策执行就成大问题。

　　地方政府要不不执行，要不就曲解中央政策。地方政府问题多，而中央政府又缺失政策执行能力，在这样的情况下，人们的焦点自然放在了中央政府自身的权力上。

　　中央地方关系中的这种现象并非新鲜。中国几千年的历史上不乏这样的情况，甚至在建国以后这种现象也一直没有中断过。一旦有问题，就要中央干预。但干预过多了，发展就缺乏了动力，于是又再去强调地方政府的作用。这就是人们熟知的集权和分权间的恶性循环。

　　现在加强中央垂直权力的呼声再起。但人们无需多作论证，从历史的经验来看，就知道中央地方关系之间的问题并非通过强化中央的垂直权力就能解决问题的。地方一旦发生问题，就要求中央来解决。

　　这里马上牵涉到一个效率问题。中央干预地方问题越多，其干预的效率就越低下。这在政治领域是个普遍的规则，中外并无差别。所以在干预之前，就必须提出一个“什么应当干预？什么不应当干预？”的问题。

　　中央政府并非全能。和任何政治组织一样，中央政府的权力和能力也是有限的。

　　更为重要的是中国的具体情况。各地的经济、社会、文化等等方面差异很大。巨大的地方差异是制约中央权力的一个重要因素。

　　地方无权便缺乏动力

　　任何现代国家中央政府的权力是建立在统一的法律、法规和政策之上，但中国巨大的地方差异使得无论是法律和政策的统一性成为问题。

　　当然这里的统一性并非是法律条文上的统一性，而是法律执行的统一性问题，也就是人们一直所说的什么事情都不能“一刀切”的问题。

　　再者，即使中央政府各方面的集权成功了，整个体系的可持续运作和发展也会成为问题。例如，前苏联是典型的各方面都进行中央垂直管理控制的国家，但并没有成功。

　　高度的垂直管理控制权力使得前苏联成为了以中央集权为核心的官僚国家，地方政府没有任何实质性的权力，更不用说是社会了。没有地方和社会的权力，体系的运作和可持续发展就缺乏动力，最后导致失败。

　　中国能够走出和前苏联不同的道路，其中一个主要原因就在于即使在毛泽东时代中国的“块块”拥有相当大的权力。而邓小平的分权改革又进一步为地方发展提供了莫大的动力。

　　强化中央的垂直管理和控制权力的呼声有其合理的一面，这是对建立现代规制型国家(regulatory state)的要求。但目前所讨论的几乎是全方位中央垂直管理和控制权力，并没有现实的操作性。

　　即使花大力气做了，也会回到历史上重复出现过的集权方式。要走出以往的集权和分权之间的恶性循环，就必须考量如何重建一种新型的中央地方关系模式。

　　从理论上说，在中国单一制的政治体系里，地方政府只是中央政府或者上级政府的派出机构。所有权力归于中央，地方权力是中央和上级政府赋予的，地方是执行机构，只具有操作层面的权力。但很显然这并不是事实。

　　中国地方政府所享受的权力，要比所有联邦制国家里的州和地方政府大得多。无论是中央政府还是地方政府，各自所拥有的权力是名实不符的。

　　需要选择性的集权

　　笔者一直认为，中国要建立一个现代规制型国家，就必须走一条有选择性集权的道路。这意味着在集权的同时还要进行分权。

　　在那些涉及到全国性意义的领域，中央政府要不惜一切代价把权力集中起来，并通过垂直系统行使这些权力。但在有关地方事务的领域，应当视地方政府为一级政府，让地方政府拥有包括地方司法、立法和行政在内的所有权力。

　　在管理地方事务上，地方政府不可或缺。没有足够的名实相符的权力，就会很难履行其应当的政府责任。

　　规制型国家的建设，一个更为重要的课题是政府向社会的分权。无论是中央本身的垂直体系，还是地方政府，如果没有社会权力的制约，权力就会无限扩张。

　　要建立规制型国家，就要把很多权力让与给社会，或者说还权于民，还政于民。中央地方关系在改革开放以来的发展趋势大多是只有利于地方。

　　因为经济社会的发展，地方事务变得越来越复杂，这要求地方政府在地方管治过程中扮演一个更为积极的角色。同时，中央政府尽管有集权的需要，但实际上则越来越依赖于地方政府。　

　　社会力量的缺位是中央地方博弈过程中中央被弱化的一个重要根源。尽管从理论上说，社会有权力参与政治过程，但社会参与政治的制度性机制并不健全。

　　实际上，中国社会已经发展到了一个利益博弈的阶段，参与政治已经是一种客观的要求。但在没有正常有效的管道的情况下，强势社会力量就努力通过非正式的管道来参与。

　　在各级地方层面，这种非正式的参与往往导致“特殊利益集团”的形成，企业界和地方政府的结合司空见惯。面对有政府参与的“特殊利益集团”，中央政府往往无能为力。

　　因此，中央权力的弱化和地方坐大往往和社会的大多数缺少权力有关。社会不能参与自身的管理，地方政府自然就有很大的权力空间；
社会没有权力，地方政府就会滥用权力。

　　要节制地方政府的权力，节制地方政府参与的特殊利益集团，就必须赋权社会。另一方面，中央权力的基础并非来自其所属的垂直权力机构，而是社会整体。

　　垂直官僚机构只是政策执行的工具，而不是权力的基础。政权的真正基础是社会。只有当中央权力基于整体社会之上时，中央政府才会拥有管治地方政府和特殊利益集团的权力和能力。

　　如何把社会转型成为真正的中央权力基础，改变中央权力和社会力量脱节的现象，这当是另外一个重要的政治改革课题。

　　·作者是英国诺丁汉大学中国研究所教授、研究主任

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