信力建：行政管理体制改革的航船应当由谁掌舵

　　近年以来,行政管理体制改革是公众关心的一个热点,但进展情况表现为“热了又冷，冷了又热”，效果显然不如人意。行政机关自身成为这一改革的主导者和实践者，各级地方政府及其行政部门的改革举措可谓层出不穷。由此,我们看到各种红头文件,对权力范围及其行使作出这样或那样的规定。行政机关自身对于改革的主动性和对权力的运作成为一个令人产生警觉的问题：这种改革的思路往往产生于行政领导者的一念之中或者产生于行政领导群体的合意之中，容易脱离法律的框架产生随意性，结果将可能背离依法行政的改革方向而导致行政权力的新一轮扩张。因此，行政管理体制改革最优先应当考虑的问题是，树立权力本源在民的理念，将改革严格限制在法律规定的范围以内，限定在人大授权的范围以内。每一步改革举措，必先问一问本部门是否有权作出此项规定，查找作出此规定的法律依据。

　　依法行政要求行政机关的每一项行为须有明确的法律授权作依据，无权行使没有法律规定的任何行政行为。实际上，对行政机关而言，改革必须有法可依，而相关的法律必须极其明确并具有可操作性，唯有如此，才能有效地限制行政权力的自我扩张，防止行政权力的滥用。我国目前的制定法存在的一大弊端就是某些法律条款的粗疏，给行政机关过大的活动余地。行政机关在行使权力中包括在改革中的权力运作一旦超出了法律规定的范围，也就是假行政改革之名行行政违法之实，行使了人民并未赋予的权力，这种权力实际上是无源之水，无本之木。现在许多地方的改革举措往往就是如此。

　　依法行政还要求行政机关应将自己的工作严格限定在国家和地方权力机关的领导和监督之下。我国实行的是人民代表大会一院制体制，使人大及其常委会成为国家唯一的代表人民行使权力的最高权力机关。《地方组织法》第四十四条规定，地方各级人大常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行，讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。根据这一规定，凡属于符合法律精神但法律没有明确规定而地方政府又认为必要的行政改革，可以报经同级人大审议批准后施行。人大在讨论审议中要充分征求各方面意见，使改革的举措符合法律原则和人民的意愿。现在普遍的问题是没有贯彻这一唯一合法的改革渠道，而是党政合一作出决定施行，将权力机关置之一边，致使改革的程序违法。而程序违法属于根本性的违法，因为它甚至剥夺了人民依法行使国家权力的机会。

　　中国行政体制改革最大的问题是囿于眼前利益的随意性，而缺乏权力本源在民以及正当程序的理念。而这一理念正是现代法治社会的基石。其他方面的改革，包括人大自身，司法改革，党的执政方式的改革，都或多或少存在类似的问题。考察国外某些发达国家的改革，都把程序的正当性作为改革实施的前提条件。例如法国的司法改革，较为共同的做法就是由上而下，比如先在议会建立一个委员会全盘负责改革方案的研究工作，然后开始调查了解有关情况，制定方案。法国司法改革经过了近十年的酝酿，最后提出报告经议会通过后施行。这种由上而下的方式有利于改革的依法进行，维护了法律的统一和尊严，避免了五花八门的各行其是，从而冲击依法治国这一根本。这一他山之石，可以引为鉴戒。纵观今日中国之行政管理体制改革，我的看法是，人大应当在其中发挥更多的积极性和主动性，而对行政机关自身过多的主动性保持警觉，加强法律监督。宪法规定，中华人民共和国一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。行政管理体制的改革是人民的愿望，应当由人民来主导。从最近几年的实践来看，虽然中央和地方各级党委和政府对行政管理体制的改革不可谓不重视，但这种由行政部门自身主导的改革至今还没有明确的思路，更没有明确有效的举措和人民公认的实际效果。原因在于这种改革基本上还属于无法可依，改革的正当程序问题、动力问题、主导者问题没有解决。在行政部门利益扩张现象泛滥的今天，“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”已成中国行政管理领域的突出问题，如果行政管理体制改革只是放任由掌握各级行政大权的官员来折腾，人民袖手岸边，人大置之不问，则行政管理体制改革的航船开向何方，谁知道呢。

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