余晖：从行政审批改革到全面行政管理体制改革

　　国务院各部门行政审批事项的改革已经取得了阶段性的成果，目前已经取消或改变管理方式的行政审批项目共1300项，占其全部项目总数3948的约33%。从数量比例看可谓成绩斐然，令人鼓舞。

　　但正如组织这项改革的国务院行政审批制度改革领导小组所介绍的情况，这些被取消的项目“含金量”很小，即本没有或没有太多的寻租价值；
而含金量更大的还在后头，真正的攻坚战尚未开始。笔者作为该小组的咨询专家成员，在近一年的时间内先后参加了600多项行政审批的预审工作，深感此项任务的艰巨性和复杂性。改革的阻力自然来自掌握行政审批大权的各行政部门，而它们自我申辩的最大理由则是这些审批项目大多具有法律、法规和各种具有法律效应的文件、命令的依据。因此，在专家们看来许多不合理的项目却是合法的，而且越往后，所涉及的行政审批的“合法性”就越强，取消和改革的难度显然会越大。

　　与此同时，在上一届政府机构改革显著成果的基础上，本届政府机构的改革又拉开了序幕，又将有五个新的机构出现。这些机构有的是新成立的（如国资委和银监委），有的是新组建的（如商务部、发展改革委员会和药监局）。应该说，这次机构改革的思路是正确的和必需的，具有创新意义。其数量虽然不多，但所牵涉到的部门和机构却不下12个。这意味着新老机构之间有大量的职能需要调整，其中也涉及大量需要调整或废立的行政审批项目。从改革的方式来看，这次依然沿用的还是封闭式的“三定方案”，而非立法或修法在先，由专门的法律来确定新机构的“三定方案”。正如笔者在“改革政府机构的四点建议”（南方周末，2003年2月27日）拙文中所担忧的，这种做法虽然能够“取得近似行政组织法的地位，而它的随意性和常变性又使得它很难具备行政组织法的严肃性和权威性。”如果不迅速解决这些行政机构的组织合法性，这次机构改革恐怕难以取得真正意义上的制度创新。

　　由此看来，无论是行政审批改革还是行政机构改革，都绕不开法律的调整和废立。而只有启动公开透明的和相关利益集团广泛参与的立法程序，才有可能按照“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的合理原则明确界定所涉机构的行政职能，并在此基础上对现有行政审批项目进行取舍，并设立新的行政审批或其他行政管理手段；
同时按照行政行为法和行政监督法的精神，最终建立“行为规范、运转协调、公正透明和廉洁高效的行政管理体制”。

　　其实，在国务院行政审批制度改革领导小组印发的《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》的通知中，已经清楚认识到了行政审批、机构改革和法律法规之间的互动性。例如合法原则强调了行政审批的法律基础；
合理性原则基本框定了设立行政审批的范围和替代途径；
效能原则强调了行政审批改革与“三定”方案的一致性和审批过程的效率要求；
责任原则强调了不用和滥用行政审批权力以及违法审批行为的责任追究；
而监督原则则强调了行政相对人对不合法、不合理和不公正的行政审批行为的监督权。可见，前三项原则是要完善行政组织的合法性，后两项原则主要是为了完善行政机构的行为法和监督法体系，其目标正好与建立上述新的行政管理体制相互吻合。

　　但仔细分析这五项原则，尤其是前三项原则，我们可以发现它们之间在实际操作过程中，存在着一些矛盾和缺陷：第一，合法原则其实强调的是现有的法律基础，而合理原则主要来源于《行政许可法》，具有创新意义。如果按照新的合理原则对现有法律进行梳理，不难发现大量“合法”的行政审批是不合理的。那么这些旧的但是“合法的”行政审批是否都应该取消呢？显然很难。第二，三定方案所设立的新的机构，其行政审批项目也大量由原机构转移而来，行政审批改革与三定方案保持一致，实际就等于承认它们现有的虽然“合法”却不合理的行政审批。这样，最重要的合理原则就有可能成为摆设。第三，对大量“合法”但不合理的行政审批行为进行监督和追究责任，岂不也难以治标与事无补吗？第四，行政改革中的立法滞后和

　　“一刀切” 的急噪做法，其结果导致立法机构和行政司法监督机构的权力长期薄弱，而行政机构则大权独揽，尾大不掉。

　　上述简要的分析表明，行政管理体制改革中最重要的合法、合理和效能原则，至今为止仍然是三张“皮”，操作中很难统一起来。要改变这种现状，看来还必须有更新的思路。为此，笔者建议：

　　第一，在行政审批改革领导小组的基础上成立国家行政管理体制改革委员会，统合领导行政审批和机构改革，并对现有行政法律法规提出修改意见，同时参与新的立法。

　　第二，该委员会应该借鉴和完善行政审批改革领导小组成立专家咨询小组的做法，吸收法律、经济、行政管理、社会等学科的优秀专家和学者，并提供必要的条件让他们开展深入的调查研究，并以此提出行政审批、机构建设和相关立法的建议。

　　第三，除了吸收专家学者，该委员会还应该吸收有关行政相对人（企业家、行业组织、社会群体和自然人）的代表参与行政管理体制改革。由于行政相对人是不合理的行政审批和行政管理的最敏感的受害者，相对于专家学者，他们其实更有发言权。这是解决行政审批和行政管理体制改革中严重存在的官员、学者和行政相对人之间信息不对称的最有效途径。

　　第四，为了让社会公众更广泛地参与行政管理体制的改革，行政审批改革领导小组或建议成立的行政管理体制改革委员会，应该立即建立网站和信息公开及信访制度，使社会各界能够及时了解改革的进程，并积极地对不合理的行政审批和违反合理原则的现有法律提出申诉和质疑。

　　第五， 必要的时候，行政改革领导机构可以设立听证制度，公开讨论具体行政审批和相关抽象性行政行为的取舍。

　　综上所述，从行政审批改革向整体性行政管理体制改革过渡，是推进十六大建设政治文明伟大事业的必经之路。

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