王汉生,王一鸽:目标管理责任制：农村基层政权的实践逻辑

　　　　提要：本文试图从分析目标管理责任制入手，探讨当代中国基层政权的运作特征及重大变化。通过分析，本文发现，目标管理责任制是在当代国家正式权威体制的基础上创生出的一种实践性的制度形式。在实践中，目标管理责任制以构建目标体系和实施考评奖惩作为其运作的核心，它在权威体系内部以及国家与社会之间构建出一整套以"责任-利益连带"为主要特征的制度性联结关系，进而对基层政权的运行以及地方社会的治理等产生了一系列重要而复杂的影响。

　　　　关键词：目标管理责任制；
基层政权行为；
国家-社会关系

　　　　一、导言

　　　　上世纪80年代中期以来，在中国地方的党政工作中逐渐建立起一种叫做"目标管理责任制"的制度形式，目前它已经广泛应用于各地党政管理的实践之中。所谓"目标管理责任制"，简言之，就是将上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为各级组织进行"管理"（如考评、奖惩等）的依据，并以书面形式的"责任状P 书"在上下级党政部门之间进行层层签订。概言之，目标管理责任制是以指标体系为核心，以责任体系为基础，以考核体系为动力，辐射形成目标管理网络，以期获得最佳行政效能的一套综合管理方法。然而遗憾的是，对于这一存在广泛且影响深远的制度，深入的学术讨论却相当缺乏。据笔者所接触到的观点，目前学界有关目标责任制的讨论大致可以分成两派。

　　　　其中一派以荣敬本、徐勇等学者为代表。荣敬本、崔之元在《从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革》一书中指出，中国各级政府所普遍实施的目标责任制，实际上是中国特有的"压力型政治"的一种表现和实施手段。作者对"压力型政治"的基本内涵作了阐释：随着中国市场化改革的推进和中央放权让利改革的实施，地方政府日益卷入到各种围绕着资源、政策等展开的竞争当中，并形成了某种"总体性"的压力环境。存在于此环境中的中国县乡政治体制则呈现为某种"压力型体制"，具体表现为：上级政府通过将确定的经济发展和政治任务等"硬性指标"层层下达，由县而至乡（镇），乡再到村庄，并由村庄将每项指标最终落实到每个农民身上。在指标下达的过程中，上级还辅以"一票否决"为代表的"压力型"惩罚措施。由此，县、乡两级首尾连贯的经济承包制就演化为"政治承包制"，并变相地形成县委（县政府）-乡（镇）党委（政府）-村党支书（村长）的"连坐制度".因此，基层党政组织是在重重压力之下运行的（荣敬本、崔之元等，1998）。荣的这一观点提出之后，徐勇和吴毅等学者的一些相关研究为其提供了经验支持（徐勇、黄辉祥，2002；
吴毅，2007）。①「比如，徐勇、黄辉祥在有关河南省某地区的调研报告中发现，目标责任制是基层政权实际运作中的重要一环。在乡镇政府与村庄的关系中，"乡镇必须强化对村的控制，从而掌握村的资源，进而实现自身的目标。这就是乡镇要以"命令"代替"指导"的根本性原因"."乡里的办法是尽量"控制"住村，依靠村的"配合"来实现乡的治理目标？？具体做法主要有两点：一是通过党组织这条线来"控制"住居于村落权力核心的村支书，从而实现对村的控制；
二是通过推行"目标责任制"来实现对村干部（包括村支部委员和村委会委员）的"控制"，从而"控制"村"（徐勇、黄辉祥，2002）。吴毅在《小镇喧嚣》中也结合经验事实对"压力性体制"和"动员型政治运作方式"与"集权体制"等的关系作了深入的讨论，参见吴毅，2007：40-43、644-645」我们姑且将这一派观点概括为目标责任制的"压力型"模式解读。

　　　　应当说，这一派观点对于中国基层政权的运作特征有很强的概括力和启发性，特别是它改变了此前对于市场化过程中地方政府"滥权现象"的解释套路，即将之归咎为地方政府与基层官员的道德缺陷，相反它揭示了问题的制度性根源，即地方政治中的"压力型政治"以及具体的制度运作方式"目标责任制"，并揭示了这一制度结构的复杂后果：一方面它促进了经济的增长，但另一方面它也可能将国家与社会的关系推到更为紧张的冲突之中，同时使得中央政府对于地方政府的监督变得更加困难。②「参见唐海华（2006）对压力型体制的讨论。这些政治学理论探讨认为解决地方政治问题应当靠从制度上着手，其中一种呼声比较大的方案是在地方政治中进一步推进民主选举，在中央、地方与民众三方之间建立起良性互动的均衡格局等」但这一观点的局限性在于，过于强调了目标责任制的"控制"和"压制"含义，却有意或无意地忽略了对于各级地方政权所表现出的主动性、创造性与差异性的解释，显然，如果将这些现象仅仅归结为"压力"逼迫出来的产物，就显得比较牵强，说服力不够。

　　　　与上述一派学者的思路有所不同，另一些研究者倾向于将目标责任制视为在政治或行政管理层次上的"激励体系"（杨顺湘，2000；
张汝立，2003；
Edin，2004）。这些研究者提出，目标管理责任制结合了现代管理学鼻祖泰罗和福特等人的科学管理观，它通过将目标最大程度地进行量化和分解，提高了管理的科学程度。他们较为关注这一制度的积极效果，无论是从行政管理的角度，还是从地方政权实际运作的角度来看"，目标管理（由于）融进了管理的能级原理，讲究信任下属，放权管理，一级管一级，这有效地克服了领导干部集权于一身，事无巨细，统包统揽的小生产的管理方式，有助于实现干部由命令型向信任型、由放任型向责任型、由耗散型向效率型，由依赖型向开拓型的转变"（杨顺湘，2000）；
并且，它对于中国地方政权推动经济发展、特别是促进私营经济壮大等方面发挥了极为重要的激励作用。

　　　　我们姑且称这一派观点是目标责任制的"激励性"解读模式。这一模式注意到了目标责任制实际上对于基层政府具有绩效评价和激励的作用，即所谓的"激励-绩效-满意"模式；
并认识到目标责任制的实施对于基层政府的自主性、积极性以及管理方式的转变等都发挥了相当的积极作用。但此派观点的一个局限在于，较少讨论基层政权运行的问题和困境，即便有一些解释，也往往显得较为被动。比如将问题简单归结为上级政府制定出的不切实的目标要求，而地方政府在完成这些目标时手段上出现了"偏差"，从而产生基层政权的机构膨胀、制度性说谎以及形象工程等问题（张汝立，2003）。另一问题是，大多数此派观点的讨论都限定在行政管理的层次上，而没有对基层政权的实际运作特征、运作方式及其本质等给予关注和做更深入的分析与解释。

　　　　本文的关注点并非目标管理责任制本身，而是从目标管理责任制入手，探讨当下中国基层政权、主要是农村基层政权的运作特征及其重大变化，进而尝试着对国家权力是如何下伸到基层社会，也即基层社会的社会动员和社会秩序是如何达成的问题回答一二。

　　　　二、目标管理责任制体系

　　　　目标管理责任制本质上是一种管理关系，管理的计划、指挥、协调、组织和控制实质上构成了责任制的内容，因此它同管理在构成上是相同的。换言之，目标管理责任制是由多个不同行政等级的责任主体相互勾连而成的管理体系，作为管理体系，上下级之间的权威关系是它的基本骨架，但它又有别于一般的科层管理体制，它把责任（进而利益）连带关系纳入了进来。

　　　　（一）政府责任制：上下链接

　　　　目标管理责任制体系的主体是所谓的"政府责任制".顾名思义，它是指在各级政府之间实施的、涉及地方政府各项工作的一种综合性目标管理责任制。与之配套，在上下级地方政府之间签订的相关责任书也是综合性的，其内容涵盖了地方的各项经济工作、党建综治工作以及各类社会事业的发展等等。

　　　　以县乡两级政府为例，目标管理责任制在这里大致经由四个层次完成。第一个层次是县委、县政府与上级党委和政府签订责任状。责任人是县委书记和县长。第二个层次是由县委、政府与各乡镇党委、政府以及县各职能部门签订责任状。责任人是乡镇党委书记、乡（镇）长以及县各职能科局的负责人。第三个层次是各乡镇及乡镇各职能部门与村庄之间签订责任书，责任人是职能部门领导与村党支部书记及村委会主任。最后，由各个分部门的负责人和具体工作人员签订岗位责任书。在最后这一层次上，才实现行政任务真正地"落实到人".

　　　　在此需要指出的是，通常意义上的"目标管理责任制"，只包括前三个层次，最后一个层次则一般被冠以"岗位目标责任制"的说法。这两种制度运行的范围有所不同：前者主要是在各级政府、党政机关之间实施，后者则是在政府机关职员的个人工作中实施的。本文讨论的主要是前一种，即目标管理责任制。虽然在制度安排上目标责任体系中每一级责任主体均是党政"一把手"，而在实际运作中第一责任人通常是党的"一把手"，即党委（支部）书记。

　　　　（二）部门责任制：双线并联与"条块"勾连

　　　　在中国的行政框架中，一直存在着所谓的"条块"结构。从广义上讲"，块"指的是各级地方政府，而"条"则指各级职能和业务部门。关于条块关系历年来有不少的讨论，但这不是本文所关注的，我们所关心的问题是两者的"管理"在基层社会是如何实现的。

　　　　实际上，与各级政府一样，各级职能业务部门间也广泛实行了目标管理责任制。我们把这种目标责任制称为"部门责任制"，以区别于更为综合性的"政府责任制".在地方工作中常见的诸如"计划生育管理责任制"、"综合治理目标管理责任制"、"民政工作目标责任制"、"水利工作目标管理责任制"等等，均属于此类。

　　　　各地在实施部门责任制时，一个常见的做法是实行所谓的"双轨"或"双线"责任制。所谓"双轨"，即县、乡各级政府部门为一轨，县、乡、村各级业务部门为另一轨。双辽市"畜禽疫病防治目标管理责任制"就是这种"双轨目标管理责任制"的一个典型，它很好地说明了部门责任制的一些具体操作方式：

　　　　县、乡、村各级行政部门之间层层签定责任书；
县、乡、村各级业务部门之间层层签字责任书。在责任制中联系工作指标和任务，定报酬，定奖罚。行政领导的职能是贯彻落实党的有关方针、政策，从组织上、措施上支持和保证业务部门开展工作。业务部门的职能是按照行政部门的要求，实施防疫工作的技术措施，确保畜禽防疫工作任务指标的完成……

　　　　每年年初县业务部门根据年度工作重点草拟责任书。然后，县政府主持召开有各乡、镇主要领导及有关部门领导参加的畜牧工作专题大会。在大会即将结束时，县政府主管领导代表县政府，各乡、镇主要领导代表乡、镇政府，县畜牧局局长和局直有关站（所）领导代表县业务部门，各乡、镇畜牧站站长代表乡、镇畜牧站，当场在双轨目标管理责任上签字、盖章，把全年的工作任务指标落实到各乡、镇……（双辽市政府门户网站，2007）

　　　　双轨责任制的实施，意味着每一级政府要签订至少两类责任书，以乡镇政府为例，它不仅要就整体工作与区县政府签订一份综合性的目标责任书，而且要与区县就有关部门的工作签订一些专门性的责任书。

　　　　如此一来，既在专业范围内确认了区县职能部门与各乡镇政府是一种同级性的、相互协调与合作的关系，又通过分管区县领导和区县政府的名义确保了责任书中仍然贯穿着上下级政府间的权威关系。在村庄一级也是如此，村不仅要与乡镇政府签订一份有关总体工作的责任书，而且要与乡镇职能业务部门签订专门工作的责任书。

　　　　不过，并非所有的职能业务部门均要与下一级政府签订责任书，一般只有那些重要职能部门或涉及到阶段重点工作的部门，才实行双轨责任制。这样一种责任制形式的实施，不仅充分调动了县、乡、村各级行政领导的积极性，促使其对县、乡、村各级业务部门的工作予以重视和支持，从而充分调动起业务部门工作的积极性，更重要的在于，通过构建责任主体的一元化与建立利益上的连带关系，双轨责任制使得"条块"之间实现了一种制度性的联结，从而起到减少内部摩擦，提高行政效率的作用。

　　　　（三）目标管理责任制的基本框架

　　　　政府责任制与部门责任制构成了目标管理责任制的基本框架。下图是这一结构的概括表述。需要指出的是，现实中的责任制比此图可能要更加复杂一些，而且各地的情况也存在着一定的差别。

　　　　（四）专项工作责任制：不可或缺的组成部分

　　　　在整个目标管理责任制体系中，除了前述两种主要的责任制形式外，还存在一个重要的"补充性"部分，(点击此处阅读下一页)

　　即专项工作责任制。这类责任制在地方党政工作中十分常见，名目繁多，如"安全生产目标管理责任制"、"防汛责任单位包路责任制"、"消防安全责任制"、"食品安全责任制"、"血防工作目标管理责任制"、"耕地保护目标管理责任制"、"减轻农民负担工作目标管理责任制"、"被征地农民补偿安置问题目标责任制"、"治理教育乱收费目标管理责任制"、"移民工作目标管理责任制"、"文明生态村镇建设工作目标管理责任制"、"党政领导科技进步和人才工作目标责任制"等等。各地设立单项工作责任制往往有以下几个目的：

　　　　首先是为了应对和解决某些突发性事件。前面所讲到的两类责任制处理的基本上是年度内地方党政系统中的常规性工作和任务，由于它们在年度之间也有很强的连续性，因而在年初往往就已确定下来。

　　　　然而遭遇某些意外或突发性事件，对于地方政府而言也是不可避免的，因此处理这些"非常规任务"的专项工作责任制便应运而生。

　　　　二是为了一些具有重大政治或社会意义的活动提供保障，或者为某些重要的新举措造势而设立的专项责任制。案例1（表1）就属于此类。在我们对京郊一些乡镇和村庄干部的访谈中，经常听到"日常工作都是责任书，重大任务都是专项责任书"这类表述。通过这种类型的专项责任制，往往能够通过将该突发事件或重大活动等所涉及的所有对象临时性地纳入其责任管理的范畴之中，而在较短时间中实现在相对较大的范围内构建责任体以及建立责任-利益连带关系，因此它也往往也表现出很强的社会动员性质。

　　　　第三，为了推动一些地区性的重点、难点工作（前者如招商引资，后者如解决农民征地补偿问题），地方政府也经常会设立一些专项工作的责任制，以加强领导和干部对于这些工作的重视程度和责任意识。初看起来，这一类专项责任制与部门责任制很类似，但实则不同：部门责任制往往因其任务的常规性而能够与专门的业务部门相对应，其责任主体也相对固定而明确，而推动重点和难点工作的专项责任制，即便它有时也可能由某些常规业务部门来承担，然而较之部门责任制，它往往需要将与重点、难点工作相关的多个职能部门纳入责任管理的范畴之中，以实现多部门的协同行动，展开攻坚。所以从某种意义上说，专项责任制也可以被视为一种变相的综合责任制。

　　　　综上，几乎涉及到各项工作的专项管理责任制，既是政府责任制和部门责任制的补充，亦是政府灵活运作的有力手段和达成自身目标的重要工具，它是整个责任制体系一个不可或缺的组成部分。

　　　　三、目标责任制的运作方式

　　　　上面我们给出了目标责任制的制度框架，本节我们将从该制度的运行角度作进一步考察。在目标管理责任制的运行中有两个核心要素，一是指标体系，一是考核方式。

　　　　（一）目标责任制的核心要素：指标体系

　　　　"目标管理责任制"的一个关键环节是在层级责任主体之间签订目标责任书，这意味着各责任主体首先要对上级组织所确立的行政总目标进行分解和细化，形成一个指标体系，作为对下一级政府或部门考评奖惩的依据，然后制作成书面的"责任书"或"责任状".各地责任制目标体系虽形式不一，但基本结构相去不远，故我们以下面两份责任书为例，概括介绍目标责任制指标体系的基本特点。表2为县与乡镇签订的年度目标责任书，表3为乡镇与村庄签订的责任书。

　　　　1."弹性任务"与"刚性任务"：指标的不同意义

　　　　由上述两份责任书不难看出，地方政府的管理工作在内容上大致可分为经济工作、农村工作、社会事业工作和党建、综治工作等几大部分，每部分又包含若干小项。不过，这些工作任务对于责任人的意义却是不同的。有学者将之划分为"弹性任务"和"刚性任务"两类（以下粗体字和着重号由笔者添加）：

　　　　首先讨论积极或弹性任务，这类任务主要是按有关法律或者政策规定，镇政府可以自行决定完成的数量、完成时间，其效益主要对政府或村庄有利，如农业结构调整，辖区内公共事务的管理。

　　　　或者是，尽管任务是上级分配下来的，而且到时候会组织检查，但是这些任务可量化的程度不高，即便要求在数量上达标，但检查时，往往只看材料或档案的，如推行村民自治、各种达标，对村民自治的指导，都属于这一类。这种任务，政府可以积极作为，也可以应对，如果做得好，可以增加政府的收益，显示政府的政绩，如果做得不好，并不会对本级政府的主要领导的政绩及仕途有多大的影响。当然，在时间和精力充沛的条件下，政府会尽力去做，但是目前H 镇由于另一类任务——消极或刚性的任务，在对这类任务上多采用应付的方式。当下达到村庄时，尽管也强调要村干部认真去做，但其结果并不与工资、奖金挂钩。

　　　　消极或刚性任务是指如税费收缴、计划生育以及社会治安之类的事情，不仅是从上面一级一级以红头文件的形式传达下来的，而且完成的好坏直接与主要领导的升迁，全体工作人员的工资、福利挂钩。这种任务就需要政府和村里具体地落实，政府也多用行政命令的方式要求村干部完成，这往往就是行政硬核的主要内容。（吴淼，2003）

　　　　此外也有其他的表述方式，比如将政府责任制中的各项目标区分为"主题性目标"与"职能目标和基础目标"两大类，还有地区将政府的各项工作任务区分为"重点工作"和"经常性工作"等等（凤翔县目标管理责任制办公室，2006）。无论怎样进行分类，均说明对责任人而言，责任书中各项指标所具有的含义是有区别的，这也决定了他们在对待这些任务指标时采取的态度与行动也是不一样的。

　　　　2.量化与非量化指标："选择性关注"与"指标扩大化"

　　　　责任书中的各项指标不仅对于责任人的含义不同，而且在形式上也存在差异。总体上看这些指标可分为两类：一为"量化指标"，一为"非量化指标".

　　　　量化指标指的是那些用数字加以明确规定、并能对任务完成情况予以清晰评估的任务指标，如表2中的"农民增收223元"、"转移农村劳动力160人"、"200-500万规模的企业1个，实现产值270万元"、"乡镇重点项目，年度完成投资300万"等。非量化指标是指无法用数字予以清晰规定，或者难以量化和评估任务完成情况的那些指标，如表3中"精神文明及社会事业类"这部分所包含的"依法行政"、"社会事业"（科技、教育、文化、卫生、社会保障、广播）和"党建及其他"（党纪、纪检、宣传、统战、双拥）等指标，基本上都属于非量化指标。表2与表3两个案例反映了一个具有普遍性的情况：量化指标在责任书的指标体系中占有主导地位，它们不仅数量更多，而且位置也排在前面，在评分体系中的权重也更大；
相比之下，非量化指标通常较少，一般放在整个责任书或某部分的最后，所占的权重也相对更低。

　　　　指标的量化，实际上是各级政府力图实现科学管理的一种努力。①「美国社会学家詹姆斯。C.斯科特在《国家的视角》一书中着重阐释了现代国家形成过程中"清晰化、简单化和数字化"的管理趋势的形成和影响（参见斯科特，2004）」

　　　　量化指标具有清晰性和简化性，因此其实施更具有刚性特征，在实际的任务执行中也更容易引起官员的重视。这种现象曾被美国政治学家詹姆斯。威尔逊概括为官僚的"选择性关注"倾向（威尔逊，2006）。换言之，当需要确定在一个较宽泛的工作范围内，究竟哪些才是更"关键"的任务时，官僚们通常更会把"问题型任务"（比如事关重大人身生命安全的项目）和"数量型任务"（比如与具体资金、物资数目相关的任务等）这两类放在首位，其理由在于：政府部门的工作通常在程序和结果两方面存在差异"，问题型任务"至少意味着任务完成的结果较容易得到有效监督和评估"，数量型任务"则保证了任务执行的过程较容易被衡量、监督。不过，对于那些既不易观测产出、也不易监督过程的"非量化性"任务，则即便它们本来应该是各级权力机构的核心工作（例如党组织的"党建工作"、政府部门的各项"社会事业工作"等等），也非常可能在此过程中不被重视。

　　　　在责任指标逐级向下分解的过程中，量化指标不仅进一步被细化，而且在范围上有进一步扩大的趋势。从表2和表3中不难发现，村级责任指标不仅更具体，而且量化指标的比重比镇更大。更重要的是，随着量化指标范围的扩大，责任制制度本身也可能面临着一种潜在的危险，这是因为通常正是在一些"不可量化性"的任务中体现着更为纯粹的政治权威关系，但现在它们却可能在这种似是而非的"量化指标扩大化"和官僚的"选择性关注"行为下被不断地模糊化甚至被消解掉了。

　　　　3.经济发展：重中之重

　　　　正如表2和表3所显示的那样，在每一份责任书中不仅会详细列出年度各项工作任务，而且也会规定每项工作任务在总任务中的得分，亦即"权重".通过对不同指标权重的安排，上级政府就能够在很大程度上将自己的意图传达给下一级责任主体，引导其与上级保持一致。

　　　　在当前基层政府的各项责任指标中，经济类工作所占有的比重往往占据绝对优势。如在表2中，NY乡经济类工作（包括表中的工业经济发展、固定资产投资、项目建设、招商引资和财政收入等）合并共计55分。而在表3中，W 村的经济工作（包括农业经济、私营个体经济与招商引资等）也占到了50分。"以经济工作为核心"、"把党的中心工作转移到经济工作上来"，通过责任制的指标体系得到了充分的展现。这一点与我们在访谈中所了解到的情况一样。当我们问及"本镇一年中最主要的工作是什么"，或"您重点抓什么工作"，又或"您主要精力放在什么工作上"，镇党委书记的回答都是"抓经济"（河北B 镇、北京Z 镇访谈录音资料）。

　　　　在"发展是硬道理"的总体形势下，各地党委政府几乎都把发展、特别是经济发展放在工作的首位，而这一核心目标又通过指标体系得以进一步的彰显和强化，通常采取的做法是：

　　　　第一，经济社会指标年年递增；

　　　　第二，年年都要增加新的任务。比如，W 村需要在当年"新增沙石路、集镇新建楼房、新增集镇人口、招商引资、新增个体私营企业、新增个体工商户"等，而NY乡则面对当年新建规模的企业1个、新上项目（含技改投资100万以上的项目）2个、新转移农村劳动力160人等等；

　　　　第三，各地政府均将招商引资视为地区发展的一个重要手段，通过招商引资指标的量化与设置，实现推动地方发展的目标。在上述两份来自不同省份的责任书中，均有"招商引资"的指标。

　　　　4.压力传递与分解：指标的层层细化与逐级加码

　　　　由于每一个上级责任主体均面对着若干下级责任主体，这就意味着一个县要与多个乡镇、一个乡镇要与多个村庄签订责任书。对于一些总量性的目标，比如完成税收数额、招商引资金额、固定资产投资额、新建企业数、劳动力转移（或解决就业）人数等，上级责任主体（县或乡）通常的做法是将任务加以分解后下达到各下级责任主体（镇或村），从而将自身的压力分散化。需要特别指出的是：

　　　　第一，上级责任主体在进行指标分解时并非是按照平均主义原则进行的，而是根据每一个下级责任体的实际能力和具体状况决定的。

　　　　虽然调查中几乎所有的责任主体都表示，对于上级下达的指标没有讨价还价的可能，但这并不意味着他们的意见没有反映的渠道。

　　　　第二，每一级政府在与下级（政府或部门）签订责任书的时候，一般不是仅仅将自己所要完成的目标简单加以分解，而是层层加码。如在我们调查的北京市H 区，区与镇签订的《计生工作责任书》中这样写道"，政策符合率为98%；
财政投入：镇级人均25元以上"；
而镇与村签订《计生工作责任书》中"，政策符合率为100%；
财政投入：村级人均30元以上".可见，"各项指标往往是一级一级地往下压，一级一级往下抄，论个平均，逐级加码，往往到基层就高得离谱，甚至是脱离实际难以完成，更不用说超额完成任务了"（朱新峰，2006）。

　　　　之所以要层层加码，一个重要原因是考虑到在多个下级责任主体中即使有个别完不成指标者，自身仍然可以完成上级下达的指标。当然，加码也不能随意为之，必须要考虑到对方达到目标的可能性。因此，在哪些方面加码和把码加给谁通常需要加以选择，而且往往是预先达成了某种相互默契。

　　　　通过指标的分解和层层加码，上一级责任主体就将自身承受的压力传输和分散给多个下级责任主体。(点击此处阅读下一页)

　　　　5.指标设置与指标变换：适应与创新

　　　　虽然各地责任制的运作方式大同小异，但在目标体系的设置上却差别很大。这种差别与各地经济社会环境以及政府面对的问题不同有关。指标体系设置上的差异也反映了政府的执政理念和官员的"选择性关注"的差异。因此，指标体系的设置、指标权重的安排以及指标的变换，就成为实现政府目标的重要手段。

　　　　比如，在目标的制定上，在包括了上级圈定的指标之余，地方政府经常设定一些自主性的目标，即所谓的"主题目标"或者"争创性目标".这些目标包括各级政府所提出的一些施政口号，或者开展的特色性活动等，它们往往不是上级政府布置的，并且明显区别于政府日常运作中的"职能目标".比如，杭州市在一般责任制目标之外，特别制订了59项2007年的"创新创优目标"，鼓励创新（杭州市政府门户网站，2007）。

　　　　有的地方政府则将各部门和各乡镇（街）的主要工作任务目标分为四类：重点工程目标、产业发展目标、重点工作目标、职能工作目标，并分别形成相应的责任制（成都市新津县政府门户网站，2008）。有的市则通过设立"追加目标"的方式来适应形势的发展（河南新乡市政府办公室，2006）。

　　　　由此可见，目标管理责任制确实是一个将政府所同时面对的多项不确定性的目标进行不断再定义、再排序和再筛选的过程。

　　　　（二）目标责任制的关键环节：考评与奖惩

　　　　各种目标责任制实质上就是为实现一定的组织目的，将经济利益同责任相结合，将奖励同制裁相结合的一种制度。因此考核是责任制的一个关键环节，通过考核和与之相联系的一套奖罚方法，构成了对地方各级政府的激励与约束。

　　　　在每一年的年终，各上级单位都要就下级部门的责任制完成情况进行考核，通常还会以文件的形式来说明考核的具体办法、程序和根据考核结果所进行的奖惩措施安排。各地在考核方法和奖惩制度上存在一定的差异，这里只就其中具有共性的做法做一简要介绍。

　　　　1.加分与扣分：激励与约束

　　　　各地在考核办法中均具体规定了每项工作如何记分，按何种标准记分，即评分标准。大部分考评至少会采取三种计分方法：责任目标记分方法、创造性工作业绩加分方法以及工作差错扣分方法。

　　　　首先，责任目标计分主要是对责任书中的各项工作进行考评：达到要求的项目得满分或者超过以100%的比例核算分数，未完成的则按一定百分比扣分。一些比较重要的工作如未能按要求完成，也会出现"双倍扣分"、倒扣分甚至更严厉的"一票否决"等惩罚办法。如果实行综合目标责任制，则最后的总得分为各项得分加权后的合计分数。①「例如，山西省的经验是，在综合考核方法（即"多变量综合评价法"）中，各类指标实际得分的计算被区分为"正指标"、"逆指标"和"特殊指标"分别进行综合分值计算」

　　　　完成目标得基本分，未完成的扣除该项目标基本分。有时间进度要求未按时间进度完成的扣除该项目标基本分的50%，年终仍未完成的按该项目标的基本分双倍扣分。

　　　　增幅增量目标：以省政府下达我市的目标表述为依据，省政府以增幅目标下达的，考核时增幅占70%的权重；
省政府以总量下达的，考核时增量占70%的权重。考虑增幅增量两者的因素，以7P3的权重比例，合并计算该项目标的成绩，第1位加1.2分，其他位次依次递减0.1分。

　　　　无法同比的增幅、增量目标：完成目标计基本分，成绩特别突出的可酌情加分（超出全省平均数或平均增幅）。

　　　　非量化目标：完成目标计基本分，未完成的扣除该项目标基本分。

　　　　部门承担的全局性发展目标：完成目标计基本分，成绩特别突出的加该项目标基本分的50%（该项工作目标在全省的位次处前"正指标"指实际值越大，在考评中所起的正面效应也越大的指标，如国内生产总值、财政收入、各种产量、农民和职工收入等指标。对正指标使用公式："该项指标完成程度实际得分=（实际完成XiP 目标任务Xm）×基准分"来进行计算。"逆指标"指实际值越大，在考评中所起的负面效应越大的指标，如商品零售价格指数、人口出生率、刑事案件发案率等。对逆指标使用公式："该指标完成程度实际得分=（目标任务XmP实际完成Xi）×基准分"来进行计算。对一些特殊指标，如地方国有工业控亏额，则可以研究特定公式计算：控亏额指标得分=基准分+（基准分P 控亏额）×（控亏额-实际完成）

　　　　各项指标综合分值的计算，包括"加总"和"上限调整"两部分。加总就是各参评单位或县市的目标完成程度的总得分，公式为"各县市目标完成程度直接得分=Σ（各项指标基准分×目标完成程度）".但考虑到指标体系中各指标间的平衡，此加总分还需作必要调整，比如适当规定一个得分上限，以防止一些次要指标的得分大大超过主要指标、一些柔性指标的得分大大超过刚性指标；
同时对一些原定目标中不尽合理的因素进行弥补和匡正。如晋中地区几年来规定，在最终合计分数时，各项指标得分以基准分的1.5倍为上限，即以超目标50%为上限；
超出此上限的分数不予合计。因此上面的公式就应匡正为"各县市目标完成程度实际得分=Σ[各项指标基准分×目标完成程度（以150%为限）]".

　　　　此外，如果由于经济发展不平衡性，造成年初制定的目标责任制中同一项指标在各县市间基数悬殊，增长百分之一绝对值含量有相当大的差异，且完成同类指标的难易程度也不尽相同，则会选择一些重要指标计算其"贡献率"，赋予"贡献分"，作为目标完成程度考核的补充。贡献分总值，以不超过目标完成程度基准分总值的10%为宜。贡献分的具体计算，一般有"增量贡献法"和"总量贡献法"两种方法（参见赵拴江等，2000年）。

　　　　凡赴京、省、市集体上访的，每发生一批次分别扣除5分、3分、1分。

　　　　对目标完成情况无据可查的按未完成对待。（河南省新乡市政府办公室，2004）

　　　　职能工作实行奖罚分。有经济任务或目标任务指标单位，任务完成的计满分，没有完成任务按比例扣分。没有经济任务或目标任务指标的单位，没有出现工作失误计满分，出现工作失误或对区级目标管理考核产生影响的，酌情扣分。职能工作突出受到上级表彰实行奖分，职能工作影响区级目标管理的，单位工作在市委政府对区委、政府考核中扣分的，按2倍扣分。区级目标管理单项工作被市级以上一票否决的，责任单位、主管部门、职能部门将评为不合格单位。（常德市鼎城区政府门户网站，2007）

　　　　其次，绝大多数考评方法中都设立了作为激励的加分项目。关于加分的具体项目，各地有所不同，但归纳起来主要集中在获得上级部门的奖励或者对于本地区的经济发展等有突出贡献者。如下例中的第一项属于前者，后三项则属于后者。

　　　　1.工作得到省部级以上或同级领导肯定的，国家级每次加5分、省部级每次加3分；
工作经验同时得到推广的，国家级每次加10分、省部级每次加6分。

　　　　2.争取国家、省级各类支持资金成绩特别突出的按比例加分（在完成年度目标的基础上超出全省平均数的部分）。

　　　　3.金融部门支持地方经济发展，每新增中长期贷款1亿元加2分（在完成当年该项目标的基础上），加分不设上限。

　　　　4.积极招商引资（境内）、引进符合我市投资政策的项目，县（市）区超出目标部分每增加3000万元加1分；
市直综合委局（主要引资单位）超出目标部分每增加1000万元加1分；
其他单位每引资500万元加1分。加分不设上限（引进资金以实际到帐、引进项目以落地为准）。（常德市鼎城区政府门户网站，2007）

　　　　2.刚性约束：一票否决

　　　　如前所述，几乎在责任制的所有考核办法中，都设置了对重大工作差错的扣分办法，其中最严厉的即是"一票否决".所谓"一票否决"，是指一旦某项任务没达标，不仅此项任务不得分，该单位全年的各项工作成绩也被算为不合格，甚至计零分，并可能取消该单位当年甚至几年内参与各类先进称号和评奖的资格，而且会对该单位主要领导的评奖和升迁造成重大影响。具体到实行一票否决的工作内容，各地虽有不同，但概括起来主要集中在违反计划生育政策、越级上访和出现重大责任、安全事故等几方面。例如，常德市鼎城区《2007年度目标管理责任制考核办法》中规定：

　　　　计划生育、社会治安综合治理与稳定、安全生产、农民负担监督管理工作和财政工作分别实行达标考核与纳入目标管理责任制考核基分并举的办法。上述五项工作责任只要1项考核未达标的，均对目标管理责任制评比结果实行"一票否决".（常德市鼎城区政府门户网站，2007）

　　　　3.奖与罚

　　　　责任制的调控方式区别于行政管理上的"命令-服从"模式"，这种赏罚、升降必须同物质利益联系起来。总之，要通过加强责任制，通过赏罚严明，在各条战线上形成你追我赶，争当先进、奋发向上的风气"（邓小平，1994：142）

　　　　奖励通常分为两类：一类是"基本奖"（乡镇及以上）或基本报酬（村庄），俗称"保底".只要考核达到标准分数或"合格"便可获得此类奖，且大部分机构均可获得。另一类为"优胜奖"，目的是"奖优"，即对于工作目标完成突出的单位给予特殊奖励，奖励形式可能是物质层次的，也包括精神层次的，比如单位或个人的记功、表扬、通报表彰甚至晋升等。

　　　　当然，有奖就有罚"，罚差"的方式也有很多：比如取消单位或主管、分管领导的评奖资格和奖金（村庄或居委会要扣基本报酬），还包括口头警告、黄牌警告、调职、降职等。

　　　　（五）鼓励先进。按考评结果，总分从高到低设三个等级奖。

　　　　其中一等奖2名，各发给奖金5万元；
二等奖4名，各发给奖金4万元；
其余为三等奖，各发给奖金2.5万元。同时给总分排前六名的乡镇授予XX市2007年度党政目标治理先进单位。

　　　　……

　　　　（七）鞭策后进。凡被评为"差"级档次的乡镇，要认真剖析原因。属主观原因的要按有关规定分别追究党政主要领导和分管领导的责任，即当年不能评为先进，不能提拔；
连续两年被评为"差"级档次的，要限期整改，予以黄牌警告；
连续三年被列为"差"级档次的，要辞职。（湖北省宜恩县政府门户网站，2007）

　　　　4.强激励：竞赛和单项奖

　　　　除综合工作奖外，各地还展开单项竞赛、评比，并设立单项奖，竞赛及其单项奖的名目繁多，其目的是以更大的激励推动政府的中心工作。

　　　　以表2的NY乡所在的县为例，为了推动经济发展，该县就责任书中的"项目工作"展开竞赛，并设单项奖。

　　　　在表4中，参加评比的所有项目中，以固定资产投资完成额为标准的项目和招商引资完成的项目各占40分，项目储备和县级项目加起来仅占15分，所以这里所说的"项目"主要指的是招商引资用于固定资产投资的项目。假如对项目做进一步细分，会发现"评分标准"对于列入省市重点项目的项目、工业生产性项目是着重奖励的。并且，项目储备在一定程度上减小了乡镇之间在竞争过程中的摩擦，相当于进行了一个缓冲，更加有利于鼓励乡镇项目申请、投资和建设。

　　　　5.考核方式："案头作业"与"入户抽查"

　　　　应当指出，上面所列出的几项考核和奖惩办法，主要还是集中在"科层化"，亦即可操作化的数据和指标的管理层次上。从考核的角度也可以这样说，"首先是？？表格数据，而不是实际工作本身会成为体现基层工作业绩的主要依据".这是因为每年上级对下级的考察很大程度上是对"各种相关帐、表、卡、册是否齐备与规范和各种数据是否合乎要求的考核，是对下级组织具体服务实践的文本抽象化能力和质量的考核"（吴毅，2007：582-583）。这些数据管理和文书制作的工作被基层政府形象地概括为"案头作业".

　　　　但除了对"案头作业"的考核，近年来，各上级政府和部门也开始越来越多地采取抽检的办法对基层的工作进行考核。这种方式对于基层政府的压力显然会更大，因为上级政府或部门往往要求"随机抽样（农户），不打招呼，不要陪同，直接进村入户查看"，而一旦被选中的"对象户"在回答上级提出的问题时由于记忆不清等原因而出现含糊不清、甚至有意或无意中透露出任何不利于基层政府的信息，那么就不仅会使检查人员对基层政府的印象大打折扣，而且上级领导可能据此"反推基层组织文件制作的真实性，(点击此处阅读下一页)

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　　　　作者单位：北京大学社会学系

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