民事执行检察监督有关问题

　　肖正磊，最高人民检察院民事行政检察厅执行检察处处长，中国法学会商法学研究会理事，检察学会民事行政检察专业委员会理事，国家检察官学院兼职教官。毕业于西南政法大学，2004年最高人民检察院首批遴选高级检察官之一，曾任黑龙江省人民检察院民行处副处长，最高人民检察院民行厅办公室副主任，行政检察处副处长，案件指导处处长，从事民事行政检察工作20余年，是《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》和《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》等司法解释的主要起草人，参与撰写《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）理解与适用》《监督与司法公正》等书。
　　人民检察院有权对民事诉讼包括民事执行活动实行法律监督，这是《宪法》和《民事诉讼法》赋予检察机关的法定职责，也是人民检察院民事检察部门的一项主要工作。结合这项工作的历史和现状，下面试对民事执行检察监督工作的有关问题做一梳理。
　　一、民事执行检察监督的历史沿革
　　早在1991年，我国《民事诉讼法》即规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”根据这一规定，检察机关开始对人民法院的民事审判活动实行监督。但多年的监督实践，主要着力点都是放在对生效裁判的监督上，即通过提出抗诉和再审检察建议的方式，要求法院对确有错误的生效裁判进行再审。二十多年来，检察机关办理了大量民事抗诉案件，取得了较好的监督效果，有效维护了司法公正和权威。随着民事检察监督工作的不断发展，人民检察院的监督是否仅仅局限于对裁判结果的监督，是否有权对民事执行活动同样实行监督，成为越来越受到关注的问题。尤其在中央采取了一系列措施下大力气解决“执行难”的问题后，越来越多的“执行乱”问题暴露出来，大量的执行人员违法犯罪案件发生，要求对执行活动进行法律监督的呼声越来越高。经过理论界和实务界长期争论，这一问题随着2012年《民事诉讼法》的修改最终尘埃落定。2012年修改的《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，并进而在第235条规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”上述规定在立法上宣告了民事执行检察监督制度的正式确立，开启了人民检察院民事执行监督工作的新篇章。
　　回顾民事执行检察监督在我国的发展，主要经历了以下几个阶段：
　　（一）探索阶段（1991年至2011年2月）
　　1991年《民事诉讼法》颁布实施后，检察机关开始对民事审判活动实施法律监督，但由于对审判活动是否包括执行活动存在不同认识，导致实践中的分歧。在立法不够完善的情况下，全国检察机关依据《宪法》和法律的原则性规定，探索开展执行监督工作，办理了一批执行监督案件。一些检察机关还积极争取地方党委和人大的支持，通过人大决议或者检法两院联合会签文件等形式对执行监督工作进行规范。
　　在这一阶段，最高人民检察院多次作出规定。2001年10月，最高人民检察院在《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中提出：“对人民法院……在执行程序中作出的裁定，存在问题且确有必要时，可根据人民检察院组织法和民事诉讼法、行政诉讼法的有关规定，提出检察建议，由人民法院依法处理。”2005年8月，最高人民检察院在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中，提出“探索人民检察院对民事执行活动进行监督的方式”。2008年5月，最高人民检察院《全国检察机关贯彻民事诉讼法座谈会纪要》提出：“各级人民检察院要积极探索对民事裁判执行活动的监督，对当事人提出申诉的违法执行裁定、执行决定和执行行为等案件，应当受案审查，采取纠正违法通知、检察建议等方式进行监督。”
　　2005年之后，中央对检察机关开展执行监督工作也提出了明确要求。中央政法委在2005年《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》中要求，“各级检察机关要加大对人民法院执行工作的监督力度”。2007年，中央政法委《关于完善执行工作机制加强和改进执行工作的意见》提出，“各级检察机关要依法及时查处执行工作中发生的职务犯罪案件，实现对人民法院执行工作的有效监督”。2008年，中央政法委在《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中要求“明确对民事执行工作实施法律监督的范围和程序”。在当年启动的司法改革中，最高人民检察院被确定为该项改革内容的主办单位。为了贯彻落实司法改革任务，2010年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干意见（试行）》，对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为实行法律监督作出了具体规定。该意见所称司法工作人员和诉讼活动显然包括执行人员以及民事执行活动。如该意见第3条第9项规定：“司法工作人员在诉讼活动中具有下列情形之一的，可以认定为司法工作人员具有涉嫌渎职的行为，人民检察院应当调查核实：（九）在执行判决、裁定活动中严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的合法利益遭受损害的”。
　　为了更好地推进执行检察监督工作的开展，最高人民检察院于2010年11月在民事行政检察厅设立了执行检察处，负责办理最高人民检察院受理的民事、行政执行监督案件，调查研究执行检察监督工作中的疑难问题以及指导地方各级人民检察院开展执行检察监督工作。
　　（二）试点阶段（2011年3月至2012年12月）
　　执行检察监督工作经过长期探索，积累了宝贵的实践经验。在新一轮司法体制和工作机制改革中，按照中央政法委的要求，最高人民法院与最高人民检察院决定开展执行检察监督试点工作。
　　经充分调研和反复协商，2011年3月，“两高”联合印发了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（以下简称《试点通知》），决定在山西等12个省份开展民事执行法律监督的试点工作。“两高”会签文件标志着执行检察监督工作从探索进入了试点阶段。按照“两高”要求，12个试点省份进一步确立了2个省级院、62个市州分院、377个县区院共441个检法“两院”为执行检察监督试点单位。2011年5月，“两高”在北京联合召开了贯彻落实“两高”会签文件精神座谈会，统一认识，提出明确要求，进一步推动了执行检察监督试点工作的开展。2012年6月，最高人民检察院在山东青岛召开了“全国检察机关执行检察工作座谈会”，会议总结了“两高”会签文件的贯彻执行情况，交流了执行检察监督试点工作中的经验，研究并提出了进一步开展执行检察监督工作的思路和方法。试点期间，各试点检察院依照“两高”会签文件规定，积极稳妥开展民事执行监督工作，办理了一批法律效果和社会效果好的执行监督案件，为《民事诉讼法》的修改积累了实践经验。

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