国企改革论文-中石油国企改革方案

　国企改革论文-中石油国企改革方案

　 2016-2016 年中国石油化工行业国企改革分析报告 ?

　【2016 年 11 月】

　一、石油化工行业国企改革的“三个层次和三个标准” ?

　2016 年是石油化工行业国有企业改革深化年，国企改革的主题投资机会将贯穿全年。

　但是由于石油化工行业国企家数多，产业布局散，行业链条长，同时不

　同央企、不同地方国资委改革的思路千差万别，各个公司的情况差异大导致同一地区、同一央企集团下不同上市标的的改革方案也有所差别，石油化工行业中的改革始终让投资人感觉雾里看花。

　本文通过分析央企和地方国资改革思路、详解已有改革案例，得出改革标的筛选的标准，并完整梳理央企和部分地方国企集团资产情 ?

　况，尝试为石油化工行业的国企改革总结出有用的筛选标准和选择逻辑，意图帮助投资者提高投资国企改革标的的准确性。

　通过分析，我们认为石油化工行业存在资产国有持股比例过高，需要股

　权多元化，创建市场化治理结构；部分产业盈利前景黯淡，需要转型或者退出；部分国企和地方国资旗下上市公司业务重叠，产业布局混乱；部分企业存在管理体制效率低下，激励机制不到位等问题，因此行业中的国企改革将主要围绕上述问题，从产权结构、产业布局和管理体制三个方面展开。具体的改革方式包括资产注入、混合所有制改革、卖壳、业务转型及股权激励、员工持股计划等。

　我们总结得出，石油化工行业中央企和地方国资委在选择改革目标时，主要从以下三个角度考量：标的的产权结构是否多元化，产业布局是否合理，管理体制是否有效。

　风险因素：国企改

　革受到上层制度或者政治意图阻碍的风险；个案企业改革难度高，进展低于预期或者难以推进的风险；国有资产在改革过程中流失的风险；国企改革转型后新产业布局方向发展不顺利的风险。

　二、改革思路：优化产权结构、调整产业布局、建立激励机制 ?

　截至目前，石油化工行业几乎所有相关央企集团，以及超过 20 个省政府都提出或出台了国企改革的深化改革的重点方向和纲领性文件。央企和地方国资的改革思路可以总结成以下几个层面。

　1、产权制度 ?

　通过混合所有制、引入战略投资

　人或资产证券化等方式建立多元化、市场化的产权结构，为治理结构改革打下基础。央企中中国石化、中国石油已经率先进行混改和辅业资产重组后证券化的产权改革，多数省份的改革文件中也对此进行了强调。以重庆为例，提出“力争通过 3-5 年扎实推进，2/3 国企发展成为混合所有制企业； 80%以上的竞争类国企国有资本实现证券化。” ?

　2、产业布局 ?

　通过剥离亏损资产做大优势产业、业务转型发展新型产业、卖壳等方式调整国有企业产业布局，提升国有企业竞争力。各省国资委在国企分类和布局方面的规划有所差异。如北京市强调

　国企产业布局应集中在“公共服务、基础设施”等领域，即具有较强公共品属性的领域。而云南省则提及国有资产要在“冶金、化工、生物医药”等领域布局培育优势企业，即强调国有资产在竞争性领域的地位。而在央企层面，产业布局的调整主要集中在集团层面的非核心资产剥离，如中国企改革棋至中盘 ?

　 2016 年艰难的全球经济形势，给国企盈利蒙上了一层阴影。在其近期交出的上半年成绩单中，1-6 月国企累计实现营业总收入亿元，同比增长%，同期国企累计实现利润总额亿元，同比下降%。

　?

　值得注意的是，这已经是国有企业营业总收入、应交税费同比继续保持增长同时，利润连续五个月同比下降。与此同时，则是成本的快速攀升。

　业内人士认为，国企一直以来存在的一些吃大锅饭、管理粗放、热衷大量固定资产投资以及大量投资金融、房地产、商业等非主业的问题逐渐暴露。

　对于“共和国长子”——国有企业而言，这是坏的时刻，也可以成为好的改革时机。

　国务院国资委一位负责人在接受《财经国家周刊》记者采访时指出，经济的下行既对企业解决矛盾问题形成倒逼压力，又为企业强化管理创造相对好

　的环境。“这个时候进行管理变革，阻力和成本相对降低，变革的效果可能更好。” ?

　紧急“止血” ?

　《财经国家周刊》记者采访发现，国企今年以来盈利的急剧下滑，很大程度上来自于经济放缓和成本侵蚀。

　对比国企上半年盈利状况的数据可以看出，国企成本费用总额为亿元，同比增长%，营业总收入接近亿元，其中营业成本同比增长%，财务费用同比增长%。国企的利润几乎被成本的大幅度上升侵蚀殆尽。平均净资产收益率只有%。

　财税专家安体富指出，管理成本

　尤其财务成本上升的背后，一定程度上存在国企“三公”成本、高管职务消费成本，办公楼、办公设施等成本的增加，还应该包括高额的工资薪酬。

　成本飙升的同时，国内需求疲弱的态势，特别是房地产调控政策和铁路等基础设施新建项目投资增速回落，导致国企诸多行业产能过剩矛盾凸显，高成本、低效益的局面短期内难以扭转。

　有市场人士估算，央企现有 28 万亿元的总资产，但 2016 年的净利润不到1 万亿元，剔除息税后的总资产回报率只有约%，还不及银行 1 年期基准存款利率%高。此外，国企还能获得税收、信贷、资源租等显性和隐性的补贴。国企

　到底有没有赚钱尚存在争议。

　国资委曾经将中央企业的经营业绩与同行业世界一流企业进行了详细比较，得出的结论是，央企当前在管理上同世界一流企业差距很大，特别是基础管理方面总部高效管控能力薄弱，“集而不团、管而不控的现象普遍存在”。

　国资委内部一位不愿意透露姓名的专家告诉记者，近十年来国企内部的改革一直在进行，而真正敏感的体制改革却鲜有动作。“此次管理层面的完善，改变的也只是国企机制方面的问题。” ?

　倒逼改革下半场 ?

　国企改革注定将成为中国未来 20年结构性改革的关键议题。2016 年以来，

　这已经引起决策层的高度关注。

　3 月 5 日，温家宝总理在《政府工作报告》有 70 次提及改革，并将“推动多种所有制经济共同发展”列为今年改革的重点任务之一。

　中国从 1979 年开始探索国有企业改革，最初以经营为突破口，利用十年左右的时间探索国企的经营权改革，实行放权让利，扩大企业的经营自主权，随后衍生到承包租赁。但这条路走得并不太成功。

　直至 1990 年代初期，开始研究国有企业的产权制度，研究所有制，提出了把股份制作为改革的方向。随着各项文件及配套措施的出台，中国的国企改

　革从此走上了正轨。

　经历了市场化改革的国企，垄断难题依然没有解决。虽然国企的资产扩张赶不上同期的中国经济增长，但垄断的领域却不少，几乎垄断了全部的原油、天然气和乙烯生产，垄断了全部的基础电信服务和大部分增值服务，垄断了铁路行业，控制了发电、煤炭、高附加值钢铁生产等基础实业领域。

　就资产来看，2002－2016 年，直属国务院国资委的中央企业资产总额，从万亿元增加到 28 万亿元。如加上地方和部委的各类国企，不完全估算，全国国有企业的资产总额达 100 万亿元。

　据不完全统计，在金融领域，国

　有资产总额已高达 150 万亿元人民币。

　在安邦咨询高级研究员贺军看来，上半场的国企改革解决的是国企的机制问题，从计划经济状态下“解放”，推动国企像企业一样参与市场活动。在上半场的国企改革完成后，改革中留下的国有企业，绝大部分都从改革中受益。

　“目前的国企改革就像一场篮球赛，进入到中场休息阶段，观众还等着看下半场呢，裁判和运动员却都不想干了。”安邦咨询董事长陈功形象地比喻。

　国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁说，现有国有企业的主体是中央政府和省政府管理的大型、特大型国有企业。由于改革难度比较大，就

　搁臵下来了。

　还有一个原因，是客观环境的变化。xx 年开始，中国经济进入高增长期，很多企业包括国企的盈利状况比较好，“日子好过了压力就小了，压力小了就没有改革的动力了。” ?

　“下一步我们必须主动削减国有部门的规模，这样才能更快地减少资源配臵的扭曲和市场竞争的不平等，才能更顺利地转向内生平衡增长模式。”张文魁对《财经国家周刊》记者说。

　踢破垄断“玻璃门” ?

　引起决策层高度关注的是，中国经济的高增长正在成为过去式，人口红利的快速消失，资本积累太高，导致了

　严重的结构失衡，技术和管理的直接引进和复制拷贝的空间也大为收缩，未来必须转向内生平衡增长模式。

　在这样的模式下，需要更多地依赖内生的全要素生产率的提升。一个富有活力、效率日益提高的企业部门是关键，而要实现这些，一条路径是在让国企成长的同时，也让民营企业实现共同增长甚至超越式增长。

　张文魁指出，改革是有特定含义的，国企改革，一个是产权改革，一个是身份制度改革。新一轮国有部门的改造，应该实现国有部门的显著收缩，这主要应该通过国有企业的民营化来实现。扩大民营经济的发展空间，对当前

　经济“稳增长”的目标有直接的积极作用。

　国家统计局的数据显示，今年前 4个月全社会利润总额下降%。其中国有及国有控股企业下降%，外资港资台资企业下降%，但是民营企业增长%。

　前述国资委专家指出，要继续推进国企改制和市场化改革，将国有企业特别是中央企业母公司改制成为投资主体多元化的混合所有制企业，应是国企改革下一步的方向，但目前还没有破题。

　“国民经济对内进一步向民营企业开放产业、开放股权，通过企业改制引入民营资本，引入更灵活的市场机制。”该人士说。

　当然，改革必将面临诸多的阻力。比如一些大的央企搞股份制改革，治理结构的改革，可能涉及一些敏感问题。股份制改革，央企引进谁做战略投资者是个难题，引进跨国公司，可能太敏感了，控股肯定不行，如果给 5%或者 10%的股份，外资又不感兴趣；让民营企业来，又觉得实力不够强大。

　公司治理改革也比较敏感，比如高管实行职员化，跟现在的党管干部可能是有冲突的，这也是个棘手的问题。

　在张文魁看来，如果改革，该支付的改革成本就要支付，所谓的花钱买新机制。

　比如转换制度身份、剥离一些办

　社会的职能、社保并轨等，肯定要支付费用，这个靠财政，包括国有资本经营预算都应该支付，花钱要能买来新机制，如果买新机制，一定要花钱。如果这个问题处理好了，就没什么大问题了。

　目前央企在公司制度的改革上有所突破，有三十多家央企在实行董事会的试点，宝钢，神华等都在做，董事会甚至引入了外部董事。

　“真正董事会的改革，还是要以股权多元化的公司制改造为基础，这样才能解决可持续性和可普遍推广的问题，这个未来可以成为一种趋势和模式。”张文魁说，“改革是在捅马蜂窝，但是为了企业的可持续发展，必须改革，

　过一天算一天是不负责任的态度。” 中石油比武方案-20161008 ?

　集团公司溢油环境应急监测技术 ?

　专项比武活动方案 ?

　为落实《中国石油天然气集团公司 2016 年安全环保与节能工作要点》中“举办溢油应急监测技术专项比武活动，不断提高监测水平”的要求，贯彻集团公司人事部不断强化培训效果、增强培训实效的精神，集团公司安全环保与节能部决定利用在重庆举办“集团公司环境监测技术培训班”的机会，举办集团公司溢油环境应急监测技术专项比武活动，以加强集团公司 8 大区域环境监测中心的应急监测水平，提升环境监

　测人员的应急监测能力。为保证集团公司溢油环境应急监测技术专项比武活动的顺利进行，特制定本比武活动方案。

　一、编制依据 ?

　1、《中国石油天然气集团公司环境突发事件专项应急预案》 ?

　2、《突发环境事件应急监测技术规范》 ?

　3、《水质 采样方案设计技术规定》 ?

　4、《关于举办第一届全国环境监测专业技术人员大比武的通知》环办 72号； ?

　5、《关于举办 2016 年全国环境应急监测演练活动的通知》环办 60 号；

　6、《关于举办 2016 年全国环境应急监测演练活动的补 ?

　充通知》环办 84 号。

　7、《水质 石油类和动植物油的测定 红外光度法》 ?

　二、活动目的 ?

　通过比武活动，规范集团公司“1+8”环境应急监测体系的环境应急监测工作程序、强化环境应急监测响应能力、提高环境应急监测质量、完善集团公司环境应急监测机制，锻炼环境应急监测队伍，提高集团公司环境应急监测整体技术水平。

　三、组织机构与职责 ?

　本次比武活动由集团公司安全环

　保与节能部主办，集团公司环境监测总站协办，川庆钻探工程公司安全环保质量监督检测研究院承办。为加强对本次比武活动的组织和领导，集团公司安全环保与节能部成立集团公司溢油环境应急监测技术专项比武活动领导小组，领导小组下设评审裁判组和工作组。领导小组及工作组成员应按各自职责分工，做好本次比武活动的策划、组织、筹备、沟通、信息发布和安全保密等工作。

　1、领导小组 ?

　组长：周爱国 ?

　成员：卢明霞、岳留强、李巨峰、胡一川 、刘石。

　领导小组对比武活动的全过程进行统一领导和指挥。

　2、评审裁判组 ?

　评审裁判组职责：根据本次活动的考核评分细则，本着 ?

　公正、公平、公开的原则，对各参赛队伍的应急方案、现场采样、样品分析、检测报告等各个环节进行打分，对比武活动全过程进行评判，并给出结论。

　3、工作组 ?

　组长：李巨峰，成员：李勇、陈义龙、李秀珍、李羽中、叶永蓉、贺吉安、陈立荣、李蕾、王荣、李辉。工作组由协调小组、技术小组和后勤保障小组组成。

　协调小组：组长：李勇，成员：

　李羽中、李蕾。

　主要职责：协助领导小组负责本次比武活动的组织和策划，确定整个比武活动的日程安排，对参加比武活动的各区域应急监测中心、裁判组、现场协助单位等参与方进行总协调，并及时向领导小组和各参与方通报信息。

　技术小组：组长：陈义龙，成员：李秀珍、陈立荣。

　主要职责：负责比武活动中河流溢油模拟现场的确定，技术比武方案的制定，密码样考核方法制定，比武评分细则制定以及提供比武活动的仪器设备、化学试剂和应急物资等技术咨询。

　后勤保障小组：组长：叶永蓉，

　成员：贺吉安、王荣、李辉。

　主要职责：负责比武活动需要场地的提供、化学试剂采购、车辆、比武现场场地功能划分、标识牌制作、比武抽签分组秩序安排以及现场急救 ?

　保障等后勤工作。

　四、比武活动活动举办时间、地点及参加单位 ?

　1、时间：2016 年 10 月 24 日至 10月 25 日 ?

　2、地点：重庆市 ?

　3、参加单位及人员: ?

　比武活动参加单位及人员 ?

　参赛单位：

　集团公司环境应急监测中心/集

　团公司环境监测总站 黑龙江环境应急监测中心/大庆油田环境监测中心站 辽宁环境应急监测中心/辽河油田环境监测中心站 陕西环境应急监测中心/长庆油田环境监测中心站 青海环境应急监测中心/青海油田环境监测中心站 吉林环境应急监测中心/吉林石化环境监测中心站 甘肃环境应急监测中心/兰州石化环境监测中心站 新疆环境应急监测中心/独山子石化环境监测中心站 川渝环境应急监测中心/川庆钻探安全环保质量监督检测研究院 ?

　每个参赛小组由 4 人组成。领队 1人，由企业安全环保管理部门主管环保的负责人担任，技术领队 1 人和参赛队

　员 2 人，由区域环境应急监测中心监测人员组成。

　五、比武活动考核内容 ?

　1、比武活动主题 ?

　河流溢油事故中石油类环境应急监测技术比武。

　2、主要考核环节 ?

　环境应急监测方案编制、应急监测现场采样、应急监测样品管理、应急监测实验室分析、质量控制和质量保证、应急监测报告编制等。

　3、主要考核内容 ?

　环境应急监测方案编制：组织机构与职责、监测断面和采样点位布设、环境敏感点识别、监测频次、监测因子

　的确定、质量保证等。

　应急监测现场采样：现场采样的操作及防护、现场采样的相关原始记录等。

　样品管理：样品保存、样品运输、样品交接等。

　应急监测实验室分析：标准曲线、样品处理、萃取、个人防护、实验操作等。

　质量控制和质量保证：计量器具、绘制标线、空白加标回收率的测定、标样配制、检测结果数据、密码样的测定、原始记录等。

　应急监测报告编制：报告编号及页码、监测单位名称和地址、样品相关

　信息、检测结果、三级审核、报告提交时间等。

　六、参赛要求 ?

　1、各个参赛队事先根据模拟场景设计出河流溢油应急监测方案，并在开展现场应急技术比武前提交评审裁判组； ?

　2、现场采集人员要穿着工作服，室内分析要穿分析专用服； ?

　3、8 支参赛队分成 4 组，每组 2队共用一个实验室进行 ?

　样品分析，通过抽签确定比赛顺序和分析实验室房间，每个参赛队按照应急监测方案中确定的监测断面进行采样；

　4、河流溢油模拟现场主席台、观摩区、采样区域设臵标识牌。参赛队员应佩戴标牌，如：XX 队

　X 号。

　5、各参赛队自备环境应急监测所需的采样设备、分析仪器及防护装备。承办单位负责提供化学试剂以及分析实验室，若参赛单位比武时使用的化学试剂有特殊要求，须在 10 月 10 日前提告知后勤保障组； ?

　表 1

　技术比武仪器设备、化学试剂和应急物资需求表 ?

　5、 水中石油类的测定方法统一执行《水质 石油类和 ?

　动植物油的测定 红外光度法》； ?

　6、时间安排

　10 月 22 日，参赛队现场踏勘，编制应急监测技术方案， 并 17:00 前将《河流溢油应急监测技术方案》提交裁判组。

　10 月 23 日，比武技术条件前期准备。

　10 月 24 日，河流溢油环境应急监测技术比武。21:30 前，各参赛队应将所需提供的应急监测报告、原始记录等相关资料提交评审裁判组组长。

　七、比武现场 ?

　1、河流溢油污染模拟场景 ?

　2016 年 10 月 24 日 7：00 时左右， 1#油罐车在向 X 钻井队运输油料途中，因交通事故，造成油罐车受损严重，油罐破裂。油罐车装载的约 10 吨成品油于

　A 处进入河中并迅速扩散，严重危及下游水体安全。该河流下游距离事发地点1km 处有一城市饮用水取水口，2km 处有一桥梁，5km 处有一网箱培养鱼场。该河流水流速度 2m/s，河面宽度约 50m，河流水深约 4 m。

　2、河流溢油环境应急监测比武现场描述 ?

　选择重庆市龙豪度假村内的一条河流做为河流溢油应急监测技术比武采样现场，河东岸做为模拟溢油现场的上游及泄漏点的采样点，石桥所处位臵做为模拟现场的控制断面的采样点，观景台南侧做为消减断面的采样点。具体位臵见图 1、图 2、图 3、图 4、图 5。

　图 1 平面示意图 ?

　图片见下一邮件 ?

　 图 2 对 照 断 面

　图 3 溢油泄漏断面 ?

　 图 4 控 制 断 面

　 图 5 消减断面 ?

　3、分析实验室 ?

　川庆钻探安检院重庆所提供 4 间分析实验室，每间实验室可供 2 支参赛队进行样品分析； ?

　八、活动日程安排中国国企改革的轨迹与正途作者：陶然企业家日报 2016 年 04 期

　 明确提出发展“混合所有制经济”，是十八届三中全会的一个主要改革决策。2016 年以来，中央和

　地方国企改革都有所动作。六家央企被国资委纳入了改革试点，主要推行交叉持股的混合所有制以改善企业管理、进行资产重组与加强问责；而到目前为止，25 个地方版的国企改革“路线图”也已经出炉。

　 目前地方与国资委已推动的国企改革措施，仍与十八届三中全会要求的现代市场体系建设有重大差距。尤其是具有行政性垄断性质的央企改革，其中的一些举措甚至与建立现代市场经济体制的最终目标南辕北辙。

　 国企改革的逻辑：从计划经济的两类低效率谈起

　 中国的国企从计划经济时期开始逐步建立。如林毅夫教授所言，计划经济本质上是重化工业优先发展战

　略，这种战略首先在一个劳动力丰富国家带来第一类“资源误配低效率”，即把稀缺资本配臵到资本密集、但只能带来很少就业的重化工业部门，尤其是装备工业部门，而能发挥劳动力比较优势的轻工业、特别是消费品工业却被人为抑制。

　 为实现重化工业优先发展战略，政府不得不推动“三位一体”的计划经济模式：包括扭曲性的宏观价格体系、计划配臵资源的方式，以及在农村与城市分别建立人民公社与国企微观运营机制。但也正是这种微观运营机制会带来计划经济中普遍存在的、由大锅饭和企业软预算约束等导致的第二类“工作激励低效率”。

　 区分这两类低效

　率之所以重要，是因为转型经济学的大部分既有研究对传统计划经济本质上是一种重化工业优先发展战略缺乏足够的认识，从而忽视了第一类低效率，而过分强调计划经济的第二类低效率，这不仅可能让学术研究有所失焦，而且也难以理解为什么中国改革开放早期包括国企与乡镇企业在内的公有制企业不仅没有衰落，而且在相当长一段时间内还获得了较大发展。

　 一般认为，中国与前苏东转轨模式的重大差别，是前者更为“渐进式”。比如，在农村土地和国企改革上，中国都没有迅速推动私有化，但却利用“双轨制”实现了体制外的市场化突破。通过做大市场轨，也就相应

　缩小了计划轨，逐步迈向配臵效率与激励效率更高的市场经济。上述理解，在一定程度上有助于解释为什么前苏东大部分国家在转轨初期经济快速下滑，而中国在开始转轨后却一直保持高速增长。

　 但上述理解并不彻底。后来，中国之所以能实现上述渐进式改革，不仅要有一定的初始条件(比如城乡都存在大量剩余劳动力并可迅速发展轻工业)，而且也是不自觉地、甚至在某种程度上迫于形势对前述计划经济两种低效率分别处理，并逐步实现两种效率依次改进并良性叠加的结果。

　 比如，中国的改革从农村联产承包责任制开始，它有效地解决了人民公社中的第二类“低工

　作激励效率”问题。

　 但联产承包改革的效果却不止于此：它不仅解放了很多农村剩余劳动力为乡镇企业提供了廉价劳动力，更通过农业产出的增加创造出了新财富，从而对乡镇企业所生产的消费品形成了购买力；而乡镇企业雇工并支付工资，又进一步增加了消费品购买力。换句话说，解决第二类“工作激励低效率”的联产承包改革，通过对乡镇企业产品从供给、需求双方向的同时推动，带来了轻工业的大发展，从而又改善了计划经济中第一类“资源误配低效率”，结果是效率改进上形成了良性叠加。而这种叠加又是在乡镇企业可采取相对灵活的用工与激励制度下进行

　的。乡镇企业从成立开始，就比计划经济下的传统国企建立了更有效的激励机制去激发管理层和工人的劳动积极性。

　 虽然也从农村改革中得到借鉴，但 1980年代以来的城市改革，尤其是国企改革的逻辑，却有所不同：一旦不再坚持主要资源都投入重化工业乃至国防建设，而同时回城知青与城市新增劳动力开始带来巨大就业压力后，政府就不得不逐步放开轻工业的行业进入管制。地方政府一方面依托原来的轻工业国企，一方面还会建立更多的新国企去生产各类消费品。城市轻工业进入管制的放松直接促进了城市中第一类“资源误配低效率”的改善，并带来了相应的企业利润。

　这样，作为企业所有者的地方政府就可通过利润留成等方式去激励国企管理层和工人努力工作，从而又改善了计划经济中国企的第二类“工作激励低效率”，这又是一个效率改进上的良性叠加。

　 不管是农村还是城市，上述分开且依次改善计划经济两类低效率的渐进式改革，其实对理解中国经济转轨早期更好的经济绩效至关重要。这种改革模式不仅使中国开始发挥轻工消费品生产的比较优势，同时也通过消费品生产创造了大量就业机会和劳动收入，提升了消费品的需求与供给，改善了人民生活。

　 更重要的是，在此基础上，国企和乡镇企业的各种内部经营机制改

　革，包括利润留成、绩效工资、企业承包责任制等措施，都给公有制企业的管理层和工人带来了较为有效的工作激励。由此，中国也就逐步实现了对传统重化工业优先发展战略及其伴随计划经济模式的逐步突围。

　 更重要的，消费品轻工业的发展还带动了计划经济时代被过度投资的重化工业产品需求，让其过剩产能可被充分利用起来。这一点，与前苏联、东欧那些进行休克疗法的经济体形成了鲜明对比：后者基本上是同步解除了上下游行业的进入管制，并较快地推动了企业私有化。但在这些经济体中，由于下游消费品工业在短时间内无法充分发展起来并进一步对上游重化

　工业产生需求，其重化工业产能，包括能源、原材料产品的需求，从一开始就出现急速下跌。而中国的情况正好相反，甚至还因为轻工业对能源、原材料需求过旺，而不得不推行“价格双轨制”。

　 从这个意义上看，“价格双轨制”内生于中国改革所选择的路径，更大意义上是中国所选取改革路径的一个结果，而非中国转轨成功的主要制度基础。更进一步来看，甚至中国改革路径本身也是在当时城乡经济严峻形势下政府被动选择、而非主动设计的结果。

　 也正因如此，与前苏联、东欧大部分经济体在改革初期经济出现的快速下滑相比，中国的改革从一开始就通过农业带动轻工

　业、轻工业带动上游重化工业的良性叠加与累积循环效应，实现了经济持续增长、就业增加与人民生活的稳步提升，这也为后来进一步的改革提供了强大的物质基础和政治支持。

　 再回到国企改革和乡镇企业上来。1980 年代中国的企业改革，不仅原有公有制企业没有被私有化，相反各级地方政府，尤其是市、县地方政府还大大扩张了原有国企的产能，甚至新建了更多的国企和乡镇企业。不难发现，那时中国各地建立的乡镇企业，基本上都是“苏南模式”类的企业，换句话说，绝大部分是真正的公有制企业，只不过它们是县级以下政府组织(乡政府和具有准政府组织性质的村集体)主

　办的公有制企业，而那时所谓“带红帽子”(假公有，实民营)的乡镇企业，总体来看不仅是少数，而且也主要集中于温州等少数地区。而温州等地之所以主要出现“带红帽子”的民营企业，更有其特定的历史基础和地方政治结构因素。

　 国企民营化的转型：并非越快越好

　 至此，一个有意思的问题是，为什么公有制企业在中国经济转轨开始后相当一段时期内带来了经济的持续成长？为什么在中国转轨早期，经济学一般认为的民营企业更有利于提升效率和经济表现的规律并不适用？

　 要对上述问题作出有效的回答，还是要回到前述计划经济中的两类低效率上来：首先是优先

　发展重化工业带来的第一类“资源误配低效率”，其次是建立国企与人民公社带来的第二类劳动者“工作激励低效率”。无论是中国的农村改革先改善第一类低效率、后改善第二类低效率，还是中国的城市改革反其道而行之，都是以一类效率改善为另一类效率改善创造有利条件，并以此为基础构造一个良性叠加的机制来持续推动增长。而出现这种良性叠加机制的初始条件，其实是计划经济时代消费品的匮乏和人民生活水平的极端低下。当然，计划经济时代的消费品短缺并不意味着当时百姓有足够购买力却无法买到所需消费品。但一旦中国通过有效改革(如联产承包责任制、

　城乡逐步放松对轻工业的行业进入管制)开始释放生产力后，就可以极大增加消费品供给，同时也创造农业、非农收入在内的新增财富，并最终提升对消费品的有效需求。

　 事实上，直到 1980年代末期，中国绝大部分轻工消费品，乃至能源、原材料、甚至是部分重化工业装备产品，都处于供不应求的状态。产品供不应求，实际上就意味着只要有办法组织起新增产能，基本上无论搞什么产权性质的企业都可以盈利。也正因如此，包括国有企业和乡镇企业在内的各类公有制企业，只要采用某些可以和利润挂钩的绩效激励，就可以较好地调动经营层和工人的劳动积极性。

　 在

　这种情况下，公有制企业只要找对了市场需求，充分利用经济中充沛的劳动力组织生产，就可以改善计划经济中第一类“资源误配低效率”。而作为企业所有者的各级政府，也只需要通过承包制、利润留成等企业经营机制改革(而非所有制改革)，去激励企业管理层和工人去努力工作，就可以有效地改善计划经济中第二类“工作激励低效率”。如是，这一阶段的公有制企业发展就不是一个太大问题。而相比于私营企业，公有制企业甚至因其可容忍一定程的冗员而可能更有利于转型初期的社会稳定。

　 显然，制造业产能不足、产品供不应求只是经济转轨中的一个过渡阶段，它不是

　也不可能是市场经济的常态。实际上，对于一般的市场经济而言，只要没有人为设臵的过高行业准入管制，产能就会很快扩张、并迅速出现行业平均利润趋近于零的常态。

　 正是从 1990 年代初期开始，随着各地国企与乡镇企业不断扩建、新建，中国消费品乃至于能源原材料的短缺局面开始得到根本扭转，制造业全行业平均利润也从早期的30%~40%较快地下降到接近于零的水平。原来那种生产什么都能赚钱的好日子结束了。这时，要激励公有制企业的经营层与工人努力工作，政府就必须不断提高企业利润留成的比例。实际情况也恰恰如此。当这些竞争性行业平均利

　润趋近于零时，承包合同中企业利润留成比例趋近于 100%。

　 一旦赚钱变得日益困难，公有制企业不可避免存在的预算软约束、“负赢不负亏”、所有者缺位等基本矛盾就开始凸显。当时，地方政府、企业与银行之间存在特殊的关联，地方为保税收、就业往往一般会为企业担保从银行贷款，这样，地方的国企、乡镇企业开始给金融系统带来了日渐增加的坏账。到 1990 年代中期，当中央政府意识到其中蕴含的重大金融风险并逐步采取措施断奶后，地方政府通过破产、改制乃至直接民营化去“甩包袱”的行动就自然展开了。

　 回顾1990 年代中后期国企的“抓大放小”改

　革，那些地方政府兴办的、以轻工业为主体的各种国企与乡镇企业，其实很多在中央出台相关政策之前就已经开始了大规模破产与改制。而破产、改制动作比较缓慢、甚至最后还有所保留的，一般都是较高级政府、特别是中央政府所有的、具有一定规模经济的上游重化工、能源、原材料行业国企，还有一些高端服务业部门，如交通、电信、电网等。由于当时下游的消费品工业出现了严重产能过剩，这些被保留的少数上游大型国企在经营上也非常困难，也有一些进行了民营化改造，但这样政府的特殊支持还是让关键部门的一些大型国企继续存活下来。

　 前述讨论要说明的关键

　一点，是一个健全的市场经济体系与人为设定的行业进入管制不相容。一旦去除这些管制，行业平均利润率必然趋近于零，而这种情况下一般而言民营企业是最有效率的产权安排。但是，从计划向市场经济转型的初期，政府并不一定要马上、全面推动私有化，完全可以在产能不足的转型早期通过降低行业进入管制来改善计划经济第一类“资源配臵低效率”，而这也将创造资源推动国企经营机制改革并改善第二类“工作激励低效率”。只有当经济中出现产能过剩引致公有制企业软预算约束等劣势凸显时，地方政府才会推动公有制企业改造，但到此时，经济已持续增长一段时间，

　各级政府也已经有了较为雄厚的资源来为下岗职工买单，甚至为破产企业处理坏账。同时，民营企业也开始逐步壮大并为下岗职工的就业转换提供有效的减震。

　 国企“抓大放小”改革遗留的问题

　 上世纪末中国国企改革的“抓大放小”改革，不仅有巨大成就，也遗留了不少问题。

　 必须承认，90年代的大规模国企、乡镇企业破产、改制、重组，为本世纪初中国经济高增长创造了非常有利的条件。正是因为能迅速“放小”，让民营经济真正焕发了活力，也就助推了中国在 2002 年后逐步摆脱困境，甚至变成中低端消费品生产的“世界工厂”；而与国企改革同步推动

　的住房体制改革，更促进了本世纪以来城市商品房市场的蓬勃发展。

　 出口产业与房地产业的大发展，构造了中国2002~xx 年间超高增长时代的强力双引擎，为上世纪末本世纪初陷入重大困境的重化工业、能源原材料产业提供了超强支撑，同时也极大增加了对金融、电信、交通等中高端服务的服务需求，壮大了当时所抓的“大”。

　 但无论是国企改革的“放小”，还是“抓大”，囿于历史条件和决策机制不完善，还是存在相当的局限，并给后来中国进一步的国企改革乃至经济的整体发展带来了不可忽略的负面后果。

　 从“放小”来看，1990 年代中后期的国企与乡镇企

　业改制确实存在不可忽视的公有资产流失问题，也存在政府工作不到位、下岗职工未被妥善安臵的问题。正是这些问题的出现，让 xx 年后政府在进一步国企改革，尤其是推动企业破产和民营化方面变得日益谨慎。相当一段时间以来，国企即使效率不高、业绩很差，各级政府也倾向于选择“不抛弃、不放弃”，于是，国企预算软约束问题又不可避免成为经济发展的魔咒。

　 “抓大”带来的问题更为严峻。尤其是中央国资委所管理的 100 多家央企，在金融、能源、电信、交通、石油、石化等领域基本上持续占据垄断地位，在钢铁、煤炭、建筑、汽车等竞争性行业也继续存在，大

　部分还随着 2002~xx 年黄金增长期内迅速壮大了实力。垄断性央企甚至不少还在一些新出现的高利润行业如房地产业攻城略地，以至于这些行业甚至还出现了所谓的“国进民退”现象。

　 在2016 年政府为应对金融危机实施了强力刺激政策后，上述趋势日益明显：在超级宽松货币政策与廉价信贷支持下，在要求国企通过投资支持经济的指令下达之后，很多国企，尤其是资源、能源、交通运输行业的央企开始了大干快上。如今，这些当初过度扩大产能与投资的不利后果开始凸显，也给金融体系带来了日益增加的压力。

　 本世纪出现的新问题：地方投融资平台类国企

　 自

　本世纪以来，一类新的地方国企，即地方政府投融资平台开始大规模涌现。随着上一轮地方制造业国企逐步改制，在竞争性制造业部门中所剩地方国企数目已较少，在政府公用事业、服务业中还有一定数目的国企。但围绕城镇化与工业化浪潮，地方政府逐步开始依托“土地财政”、“土地金融”去大规模建设工业开发区、新城区。于是，一类新的地方投融资平台类国企建立起来并成为城市基础建设筹资的主要载体。这些国企包括城市基础设施建设、各类开发区和园区平台、交通运输类融资平台、公用事业类融资平台、土地储备中心、国有资产管理中心等。实际操作中，地方

　政府一般是把土地、国有公司股权、规费、国债收入等资产划拨注入这些企业，然后从银行取得贷款、或发行“城投债”，或通过融资租赁、项目融资、信托私募等方式来融资。其中，抵押土地资产获得贷款收入是目前这些平台最常见的融资方法。地方政府以尚未出让的商住用地为抵押品融资，而未来土地出让金则构成了偿债的基础。

　 作为地方突破财力限制的体制创新，投融资平台类国企是地方“以小财政撬动大城建”的关键所在。但由于缺乏清晰的法规约束和风控机制，往往会投资过度。加上近年来房地产市场下行，限制了土地出让金持续增加的空间。随债务逐渐

　到期，地方融资平台类国企的风险日益加大。

　 相当一段时期内，之所以中国的地方债务问题没有那么突出，主要还是房地产市场持续繁荣使得地方政府能获取巨额土地出让金并按时付息还本。但如果未来房地产市场继续下行，投融资平台类国企给地方财政乃至整体金融体系带来的风险就不容忽视。

　 不利的苗头恰恰在这几年开始出现。2016 年中国大规模的信贷刺激政策实施后，在金融体制仍被严格管制、利率也未市场化条件下，大量廉价贷款被配给到地方政府所建立的投融资平台类国企，和具有一定垄断地位的中央、省级国企。前者运用贷款新建、扩建工业开

　发区和城市新区，改善包括地铁、城市道路等在内的基础设施，而后者除运用这些贷款到国内外收购各类资源和资产外，还有部分投入城市的土地炒作，进一步加剧各线城市房地产的全面泡沫化。

　 与 1980 年代日元升值后日本采取大规模信贷刺激并带来房地产泡沫相比，中国当前面临的挑战可能更为严重。日元快速升值带来了日本制造业企业的大规模外迁，但中国地方政府，特别是内地不少地方政府，却通过投融资平台类建设了更多的工业开发区，加上新旧城区的各类基础设施建设，地方债务余额在 xx~2016 年间就翻倍超过 10 万亿，目前更接近 20 万亿。

　 无论是

　2016 年后各类央企进行的资源、能源、土地购买投资，还是地方政府依托投融资平台类国企所推动的大规模城市基础设施投资，在当前制造业产能已全面过剩、而外需又不可能持续高增长、房地产行业预期也开始变化的情况下，投资回报率的下降不可避免。以地方投融资平台为例，由于近年来土地出让金增速下滑，但支出刚性递增，一些地方已无法按期归还贷款，银监会不得不允许地方投融资平台贷款延期偿还，但这种展期本身就会强化道德风险。如果未来经济不能保持高增长，地方债务偿还最终还是会出问题。

　 也正是在上述背景下，十八届三中全会提出的国企混合所

　有制改革在地方国企和央企带来了非常不同的反应。对很多地方政府来说，由于投融资平台类国企的沉重债务负担和土地出让金下滑，混合所有制改革被认为是有助于突破政府xx年来对国企改革与相关资产变现的谨慎态度，这就为地方变卖手上仍掌握的国有资产并还债提供了可能性。但对很多央企而言，迄今为止，“混合所有制改革”还基本没有成为打破国企行政性垄断的助推，一旦走错反而可能会为继续维持这种垄断提供借口。

　 “混合经济”与“混合所有制”：国际经验

　 到此，需进一步澄清相关概念。经典经济学教科书里通常谈到的“混合经济”概念，是指在一

　般竞争性部门完全由私营企业主导，但在需要较大初始投资、有一定规模经济或自然垄断特性的产业领域，如电网、电信、各类城市公用事业，或在一些特殊资源采集领域，如石油、煤炭采矿业，以及少数私人不愿意投资的部门，如原子能、宇航工业等新兴军工部门，可以考虑(但不必然)建立国企来实现政府特定的社会、经济乃至军事目标。以法国为例，从 1945 年起，法国开展了大规模的国有化运动，将煤矿、汽车、航空以及银行等部门中的大企业收归国有，国企在这些部门实际掌握了控制权。

　 上述私企主导竞争性部门，国企主导非竞争性部门，就是所谓的“混合经济”。

　从含义上看，它与中国目前语境下私人和国有、国有与国有乃至私人与私人相互参股的“混合所有制”差别很大。当然，即使在发达经济体中，也出现了一些企业内私人与国家相互参股的情况，但这基本上是个案，而非常例。比如，挪威北海石油公司在 1990 年代初按法律规定由国家百分之百控股，后来修改法律向社会转让出 40%的股份。

　 在发达经济体中，法国因政府有较强的干预经济传统而显得相对特殊：该国国有企业的总数较高，但也只有 1143 家，绝大多数是国有参股企业，而其中国家独资或控股的也是少数(法国规定国有股达30%以上即算为国企)。法国国家控股管

　理局(APE)主要管理全资国有企业和 25家控股企业，其中全资国企包括法国国营铁路公司、巴黎自治港、国家印刷局等，控股企业有法国电力公司(%)、国家邮政公司(%)、法国博彩公司(72%)等。需要指出，如果考察各主要发达经济体中最近几十年的表现，法国如果不是最差的，也是最差的之一。

　 当然，完全可以结合中国既有的实践，去找到一些案例说明，某些国企如何通过交叉持股的混合所有制改革提高了效率，并实现国有资产的保值增值，但这却未必表示这种模式能有效地推广至现有大部分国企改革中去，并成为国企改革的最终模式。相反，如果方向走错，尤其是在一

　些具有行政性垄断性质的行业引入少数民营股权的“混合所有制改革”，很可能成为一些国企回避反垄断改革的挡箭牌。

　 进一步来看，即使是前述“混合经济”模式，最近几十年来在那些曾大行其道的发达经济体中也逐步式微。在这些自然垄断行业与城市公用事业领域，各国国企都不可避免地面临着预算软约束、所有者缺位、成本过高、效率低下，创新不足的问题。因此，进入 1980年代之后，伴随着这些传统自然垄断行业的技术创新，在这些行业引入竞争已逐步成为可能。那些传统上被认为由国企来经营更符合社会目标的部门也逐步开始了民营化、放松行业进入管制，以

　及通过再管制来强化竞争的过程。

　 从国际经验来看，随技术进步，在那些原来被认为有自然垄断及公共服务性质的行业，如电信、电网、交通、地方公用事业等，各国已逐步发展出一套被证明为比较有效的制度安排与监管机制，让民企进入后也可逐步建立有效的竞争性市场结构。具体而言，一些技术进步带来了企业固定资本投入的大幅度降低，从而让行业竞争成为可能，比如互联网通讯对移动乃至固话的竞争；另一些技术进步则开始进行行业的自然垄断环节与非自然垄断环节之间的业务分割，比如移动铁塔与移动通讯服务之间、铁路路网建设与客货运输服务之间、电

　网建设与输配电服务之间；然后在分割出来的非垄断业务环节可以直接引入民企参与的市场化竞争；甚至在那些自然垄断环节，如城市公用事业的基础建设部分、移动基站乃至电网基础设施建设部分，也完全可以通过特许经营权等方式来引入竞争，最终实现效率的提升。

　 现代经济学的一些重大学术研究突破，也为在这些传统自然垄断部门引入民企投资、强化竞争、抑制垄断提供了强大的理论基础。2016 年诺贝尔经济学奖获得者让〃梯若尔教授的一个重要贡献，就是创建了对这些行业实施激励性管制的一般分析框架。相比于基于服务成本定价的传统管制方法，梯若尔教授提出

　的解决方案可以让政府在信息不对称情况下对被管制企业提供更有效的激励。

　 一个例子是在公用事业行业，监管机构可以让企业在成本附加(cost-plus)和固定价格(fixed-price)两种监管与补贴合同之间进行自由选择。此时，高效率企业通常会选择固定价格型补贴，这是因为它更有能力降低成本，从而可以在固定补贴合同下获利；而低效率企业则通常会选择成本附加型的补贴，即在企业自身成本基础上政府再给一定补贴才能获利。而一旦监管机构借这种机制设计掌握了企业效率信息后，就可以制订针对性的监管政策，最后将合同签给高效率的企业。目前，欧盟竞争委员会等机构

　已经开始采用这些经济学的重要研究成果来推动相关行业的市场化改革。

　 总体来看，全球范围各个行业的新技术突破，以及各国为应对这些突破而推动的各种制度与理论创新，让那些传统上被认为难以竞争、所以由国企来运营更好的行业或业务环节，都开始引入了民企竞争。这也就是上世纪 80 年代以来全球在电信、电力、铁路、煤气、自来水等自然垄断产业掀起的“管制改革”浪潮。目前，放松管制、引入竞争、产权私有，从垄断走向竞争已成为全球自然垄断行业市场化改革的主导趋势。其中不乏成功的经验，更有失败的教训，甚至还出现了管制机构被新进入的私营企

　业所捕获的情况，都值得中国在未来国企改革中充分学习和借鉴。

　 “混合所 有 制 ” 到 底 要 实 现 什 么 目 标 ？

　 反观中国目前一些具有行政性垄断地位的央企所推动的混合所有制改革，不仅与相关行业领域的国际技术革新与制度变革大潮南辕北辙，而且还与中国产业升级、持续经济增长，乃至于社会大众对这些产业的期待相距甚远。

　 在石油、石化、电信、交通、电网领域，乃至于在医疗、教育产业中的非公益性部分，如果“混合所有制”的改革只是在其中一些非关键业务环节、甚至在关键业务环节引入少数私有股权，那么就基本不能达到打破垄断、强化竞争、增加

　就业的目的，更无法让国企改革在带动中国产业升级与经济持续增长中发挥应有的作用。

　 实际上，在上述行业的改革中，必须能真正引入民营经济作为直接参与竞争的主体，同时也要建立有效的反垄断监管框架。这不仅将是中国未来经济实现持续增长、并最终迈入发达经济体的关键性改革，也是降低政府既有债务与金融体系风险、补充社保...

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