平台型政府及行政法律关系初论

　摘要：党的十九大报告中明确提出了“建设人民满意的服务型政府”的具体要求。平台型政府在未来的治理模式中必有一席之位，而平台型公共行政事务的发展推动行政法学研究界域的扩展，其双向、赋权、协同、混同的特性对传统行政法律关系及其构建提出了新的挑战。构建新型平台型行政法律关系，重构行政管理关系各方的地位和行为规范，是我国行政法治建设的历史使命和重要现实课题。

　一、引言

　2018 年 7 月 31 日，国务院印发《关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》(国发[2018]27 号)，就深入推进“互联网+政务服务”，加快建设全国一体化在线政务服务平台，全面推进政务服务“一网通办”做出部署。法治政府是一种服务型政府，而依法行政是全面推进政务服务的根本保障，全国政务服务平台的加快建设对新型的行政法律关系构建，提出了时代要求。

　 在网络时代，平台成为重要的经济组织形式。从早先银联、沃尔玛，到近来的滴滴、优步，平台经济正在深刻地改变人们的生活模式。需要引起注意的是，“民间企业组织常常是行政组织改革所欲效仿学习之对象。”正如《改革政府:企业家精神如何改革着公共部门》一书中所揭示的一样，企业管理领域的改革时常引发一部分人的思考:公共部门应当如何继续改造，应当向私营部门借鉴些什么。Tim O’Reilly 敏锐察觉到了政府机构在平台浪潮中的机制变迁。在 2009 年他首次提出了“平台型政府”(Government as a Platform，简称 GaaP)的概念，并提出了政府本源上就是为了促进集体参与协作的基础性平台的设想。在平台型治理模式下，政府应是公民行动的召集者和推动者，而非公民行动的先行者。在国内，亦有学者关注到了平台理论同时兼具公共行政理论工具理性和价值理性谱系色彩的特性，其指出:“公共平台战略理论有可能在未来成为公共行政学界的主导理论之一。”也有学者指出:就目前来看，“在公共治理领域，公共平台不断涌现，但公共平台研究却具有明显的局限性与滞后性。”

　 有行政的地方必应有行政法。从行政法学的角度来看，关于平台现象至少要做出两个层面的回应:一个层面是政府应如何对平台主体、活动、规则、责任进行有效规范，另一个层面是如何在时空范围内回应政府本身在平台时代中的流变。而关于后者仍涟漪未现。

　 现今政府治理型态复杂化与模式多样性的格局已经成为各国政府所必须要面对探讨的话题。在 2015 年英国政府的数字化转型战略中，“数字政府即平台”战略既是其指导思想，也是其核心内容，其主张电子商务发展过程中形成的平台运营模式，可以作为以平台为基础提供政府公共服务的参考样本。平台型政府与相应的平台型治理模式的出现，从本源上说，是康德式个人目的论的功劳，具体表现为政府职能定位的现代转变。现代社会，在美国、英国、德国等发达经济体中，“助推论”已经成为一种新的公共管理时尚和监管改革方法论。政府机构主宰、决断、统御、操纵等陈珂功能徐徐隐退，辅助、佐理、支撑、助推的手段作用缓缓显现。政府的工具性价值取代天赋神授的威权价值，人的终极价值得以尊重，行政相对人成为真正意义上独立于政府权力的主体，而非行政上之负担。在我国，平台型政府与党和国家提出的构建人民满意的服务型政府理念相契合，平台型治理模式是实现“共建共享共治”的治理模式的现实路径。开拓平台型行政法律关系之研究界域，重塑国家与公民在行政法上的地位关系和行为规范，是我国行政法学建设未来将面临的一道重要课题。为将平台型行政法律关系伊始上升为可供辩解和被质疑的一套理论范式，避免东鳞西爪、自说自话，本文结构将分为渊源梳理、命题提出、体系搭建、现象解释四步走，以图理论系统的初步建立。

　二、平台型政府的战略意涵

　(一)国外平台型政府的理论背景

　人们需要的理想型政府是何样的?前辈先贤们给出了诸多答案:法治政府、有限政府、透明政府、责任政府、开放政府、整体性政府等等。现今又有一种新的回答:“精益政府”(lean Government，简称 l-Government)。精益思想源起于丰田生产系统，并在发展过程中逐渐衍生出五大要义:确定顾客所需价值、识别产品/服务价值流、生产持续流动、按照需求拉动生产、尽善尽美管理。在近些年时间里，由全球制造业和物流公司开发的业务流程改进方法(Business Process Improvement Methodologies，简称 BPIMs)被广泛运用于公共部门组织中，尤其是精益思想和六西马格管理法。精益政府是政府日益增加的管理工具之一，旨在通过减少复杂性、不确定性和浪费的途径降低成本提高政府的运行效率。

　如何理解所谓的精益政府?在西方政治哲学谱系中的国家理论有两个极端:一端是古典自由主义的“守夜人式的国家”;另一端是各种各样的乌托邦理论。乌托邦被设想为具有最大最多的国家职能，能够解决人类社会的所有问题，而“守夜人式的国家”只履行保护责任，将国家职能减少到最低限度。麦迪逊等宪治倡导者们更多地选择了向“守夜人式的国家”这一边倾斜，他们坦诚承认政府的不可或缺，并同时强调这一政府应当是有限政府。但是事实上，古典自由主义对防范政府侵蚀个人自由的过度追求导致了权力的不当分离，政府职能遭到了削弱，这无法满足近现代对国家在社会经济方面的功能需求。为此，一种“最低限度的强有力国家”的说法被提出。这一看似矛盾的提法导致了精益政府概念的兴起，其核心内涵是:“花更少的钱，办更多的事”。流程标准化、(仅)提供在线服务、数据开放、社交媒体、参与式创新、公共部门的规模和复杂程度降低是精益政府导向带来的变化。它是对电子政府(e-Government))、转型政府(t-Government)方式的继承，而少花钱多办事的目标使得精益政府区别于二者独立成为一股浪潮。尽管欧美国家已经有了不少推广精益政府管理方式的实践，但理想化的精益政府仍是一种预测理论。两个主要因素决定了精益政府是否能成为可能:一是平台及平台技术的运用，二是协同复杂网络中合作单位的治理能力。平台型政府及其相应的治理模式是精益政府理念的实现路径。在精益政府状态中，公共组织专注于协同功能的发挥，他们引入平台机制激发创新，促进与其他公共组织、企业、公民间的互动关系。

　精益政府是目标，平台型政府是手段，这便是二者之间的关系。长期以来，人们一直认为数字技术有可能彻底改变公共行政，但由于诸多因素制约，很多国家都苦于实现这一目标。Wing Lam 试图对限制因素进行了列举，指出了电子政府集成在战略、技术、政策和组织方面存在的 17 大障碍。人们的结论是单纯依靠数字技术是无法实现理想化的精益政府的。进入 21 世纪，平台市场以其具有间接网络效应的交易治理机制深刻地改变了传统的市场经济交易模式，通过提供稳定的场所、技术、服务等组件，放大交易规模，形成平台效应。不过这些变革皆存在于私营领域，是否能够将平台治理机制引入公共行政，这又再次唤起了管理者和理论家的热情。透过思考可以发现，通过平台技术，可以减轻政府在经济社会管理中的负担，扩充公共行政的社会主体力量，实现公共行政的顾客导向要求，一并契合流程标准化、数据开放、参与式治理等政府管理需求，从而减少公共支出，提升公共效益。“数字政府即平台”，数字技术加上平台技术，“通过海量实时动态更新的数据资源和透明开放的政府服务平台，带来了政府与民众的良性互动，促进了政府决策的科学化和民主化进程，”看似可以为达致理性化的精益政府铺平道路。

　具体如何解释精益政府与平台型政府的关系呢，这源于平台型政府与“集市理论”的紧密联系。传统公共行政的方式被 Donald F.Kettl 讥讽为一种“自动售货机式(a vending machine model)”政府，人们投币—纳税，然后获得商品—服务。当人们没有得到期望的东西时，人们的参与仅限于抗议，本质上，就是抱着自动售货机摇晃，这根本无助于问题的解决。平台理念是一种新的契机，Helen Margetts 和 Andre Naumann 认为:如今，在平台型政府相关概念的支撑下，政府在数字技术基础上通过共享数据、软件和服务的方式解决了不同政府机构之间集体行动的问题，从而实现了改善政府及其治理的效率与效益，少花钱多办事的愿景。平台型政府把政府视为市场的管理者而非自动售货机，这时就产生了一个为人们商品选择提供诸多可能的开放集市，这与被动局限选择的“自动售货机式”政府形成了本质性的区别。“集市理论”成为了衔接解释精益政府与平台型政府之间的桥梁，而管理者、理论家对公共行政

　方式能够产生变革的殷切期望，使得平台机制在公共部门领域提升到新的高度。各国政府，尤其是英国，对平台概念表达出了切实的兴趣。在英国，2015 年 11 月，平台概念吸引了 18 亿英镑的直接投资用于数字政府转型，另外还有 4.5 亿英镑专门用于数字政府服务。其采用了发动社会资源开放协作、分布式治理的开源模式，即:中心平台不负责直接管理所有数据，而是凝聚共识、制定标准、免费提供通用工具帮助分支机构自建符合标准的对外开放数据平台，形成元数据可跨系统同步、原始数据可互操作的分布式开放数据平台群落。不过，更接近理想的国家要属爱沙尼亚。自 1999 年起，爱沙尼政府发展了平台概念的三个层面，底层的数据注册、信息交换、安全识别和前端门户形成了一个平台，在此基础上建立了数字化服务，被公民、专家、企业广泛用于公共和私营部门的交互和交易当中，以数字政府为名赢得了全球声誉。

　(二)我国平台型政府的具体实践

　我国国家治理现代化的问题同样正在日益紧密地和技术关联在一起，尤其是因为当代信息通信和平台治理技术的发展已经深刻渗透到人们的生活当中，在过去的 20 年时间里，我国在互联网和电子平台领域取得了举世瞩目的成绩。几乎所有的交易或交互都以技术为中介互联互通，这通常会重构交互的节点和中心。第三次技术革命组织架构的最大贡献就是创造了“平台”这一快速配置资源的框架，平台成为参与型公共治理中不容忽视的关键词。公共平台的范围极为广泛，学者刘家明认为公共平台可以分为生产平台、技术平台、双边平台三种基本类型。不过这样一来，亚运会、听证会、公共文化平台等等到都纳入了公共平台的研究范畴。这一理解未免过于宽泛，庞杂无章。既然是现代意涵上的平台概念是建立在双边市场理论基础上的，那么平台型政府理应要符合双边市场的典型特征，包括交叉网络外部性、价格的非对称性、相互依赖性和互补性。在我国，平台型政府目前的具体实践主要包括政务服务平台、公共资源交易平台和政府数据开放平台等等数字政府建设模式。

　党的十九大报告明确指出:“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。”政务服务平台是推动政府治理现代化，持续推进“放管服”改革，建设人民满意的服务型政府的有力支撑。推进“互联网+政务服务”工作是党中央、国务院为构建人民满意的服务型政府做出的重大决策部署。经过多年发展，电子政务已经成为我国政府高效履职不可或缺的手段。2016 年，国务院印发了《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》，确立了“互联网+政务服务”平台总体架构，并将政务服务信息的汇聚发布划分为面向社会的需求侧与面向政府内部的供给侧，实现政务服务的平台化与协同化。同年，国家发改委等 14 部委联合发布《公共资源交易平台管理暂行办法》，对公共资源交易平台的运行、服务和监督管理等内容做出了详尽规定。而部分省份对平台机制的实践走在全国前列。以广东省为例，从 2017 年的《广东“数字政府”改革建设方案》开始，到后续的《广东“数字政府”发展总体规划》《广东“数字政府”建设总体规划》《广东“数字政府”建设行动计划》，广东广东统一规划建设全省政务云平台，整个政务云按照“1+N+M”的布局规划建设，即是“1”个省级政务云平台、“N”个特色行业云平台、“M”个地市级政务云平台。政务云平台还可为党委、人大、政协等单位提供服务。在技术上支持与第三方云平台对接，改变以往部门系统分割、烟囱林立、业务隔离、资源分散的局面。

　现在的问题在于，我国的数字政府建设的愿景仍是在前台与部门后端系统之间建立一个中间层，通过中间层开放互操作性技术标准使得系统能够跨部门交互，而无需关注其他组件的位置、数据格式、硬件平台或实现技术。这还停留在相对初始的电子政务集成与实现系统互操作性的阶段，还未形成通过协同平台双边交互最终促进公共行政的基本理念。

　总体而言，还是要以双向思维予以看待。一方面，政府在大多时候都表现为一个十分保守、固步自封的利益集团。不仅政府作为一个封装整体对社会、市场和公民形成相对封闭，政府内部各个职能部门之间亦相互隔塞。这与平台开放、包容、赋权、创造的理念格格不入，政府并没有成为一个面向所有人开放、募集创新思想、联结社会群体的公共平台。另一方面，由于平台理念可以取代监管层次结构从而减少政府全能主义的管控倾向，促进公民的自我表达和交互过程。这与我国民主化创新和公共治理的参与性转变等一系列方向形成了一种自然的联系。例如在政府数据开放网络平台方面，已经有学者指出政府数据开放应是国家机关及经法律授权行使公共管理职能的各类社会组织

　依照法律规定向公众公开其所掌握的、用于记录与公共利益密切相关的各类事实的物理符号，公民可凭借制度化的合法途径，以便利顺畅的方式获知、取得和使用其中所需的数据，通过对这些数据进行比照分析，从中发现行政管理和决策活动中的问题或发现各种改善方案，并基于对数据分析结果的理解展开公共辩论或直接传达给各政府部门，要求其对此做出明确回应和改进的过程。支持公众上传数据和应用程序的行为，在平台上提供相应的渠道，在动态上强调双方理解内容上的互动性。

　(三)平台型政府的概念化解析

　“数字政府即平台”，平台型政府作为一个全新的基础性政府类型范畴，其概念的结构性分析对于数字政府的建设发展具有重要的指导意义。关于平台型政府概念的研究具体应当解决以下问题:平台型政府指称什么、平台型政府运作的基本规律如何、平台型政府包含哪些子类型或阶段等等，从而获得对平台型政府概念的一个全方位统合性认识。从法学理论的角度对平台型政府的概念化解析和类型化阐释，本文借助了“内涵要素—维度属性—层次结构”的分析路径。

　平台型政府包含着丰富的内涵要素，它主要源于人们的这样一个观念变化。社会问题的产生可不会注意到公共行政的界限何在，不管你是公共部门还是私营部门或者是由个人来解决。通常情况下，重大社会问题的解决需要形成一个多方行动者共同协力的治理体系。这就对一个合作性的生态系统产生了制度需求。Helen Margetts 和 Andre Naumann 对 Tim O’Reilly 所设想的概念做了很好的概括:平台型治理是的一个利用技术更好地解决集体行动问题的自然过程。公民掌握解决地方和国家层面问题的必要技能，政府能随时随地向公民提供他们所需的信息，公民被赋权激发创新，从而最终改善政府的治理。基于这些特征，政府被精简到了仅剩基础设施、核心应用、协同规则等基本要素，政府的前行靠的是政府内外人士的创新、开发和推动。Tim O’Reilly 指出:开放、简化、参与、“向黑客学习”、数据挖掘、容许试错、以身作则应是平台型政府治理模式的七大原则。Marijn Janssen 和 Elsa Estevez 认为平台型政府要做的是:第一，协调信息交互流动;第二，动员行动者促进合作与创新;第三，监控活动的进行情况。政府应是召集者和推动者，而非先行者。

　平台型政府至少具有平台治理技术、公共行政方式、公众参与价值三重基本维度属性。平台型政府第一重维度属性指涉一种治理技术手段，平台型政府依托了双边市场中的平台治理技术。双边意味着平台型政府扮演的是中间角色服务于双边主体。这种双边平台治理技术主要有三个特征:价格非对称性、交叉网络外部性、依赖性和互补性，其不依赖少数机构的封闭技术体系，而是围绕某一开源系统为基础建设开放社区生态，强调所有系统工具面向全社会免费开放共享、社会各界协同创新，使得平台治理模式具备了开放、透明、创新、互动、规模化等特点。平台型政府第二重维度属性指涉一种公共行政方式，传统的政府职能履行方式主要表现为政府直接对社会经济的干预、命令、控制，平台型政府信息系统互联开放共享，治理模式转向促进主体交互性，通过横向协调政府与市场主体以及政府内部之间利益关系的方式间接促进公共行政，体现出社会开放性、权力多中心和双向互动的特性。平台型政府第三重维度属性指涉一种公众参与价值。随着现代社会的数据开放、万众创新，政府与公众的关系正在出现显著变化，个体为基本元素的公众参与变得更为容易实现。平台型政府为公众参与提供了新的契机，传统公共行政的方式使得公共部门绝对主导了行政过程，公众虽能公开和理性的讨论，但起到的只是参议、监督的作用。而平台型政府以更加开放的心态把民众当作“合作伙伴”和城市问题的“决策者”，转换了公众对公共行政的支持形式，直接运用社会主体力量，给民众提供广泛的参与机会，强调了参与式治理的不可或缺，从告知性、咨询性的象征参与到合作性、决策性的实质参与，依靠社会公众深度参与公共行政松绑政府的行政负担，政府开放的同时也激活了公众的社会创造力。

　论及平台型政府的层次结构，可以将其划分为初始阶段的平台型政府和高级阶段的平台型政府。平台治理思维不仅是一种开放共享的思维，更是一种交往互动的思维。初始阶段主要解决的是技术层面的问题，指一种技术革命，高级阶段主要解决的是观念层面的问题，指一种民主复兴。在初始阶段，平台型政府的论域范围触及了平台建设运营的经验事实领域和平台秩序维护的逻辑规范领域。平台型政府依靠开放互通的平台治理机制协调不同利益主体之间

　的政策、信息和执行冲突，推动数据资源整合，提升政府整体行政的效率。而在高级阶段，平台型政府的论域范围触及了平台所涉价值予以评价的领域。利用平台运营模式转变政府的职能履行方式，由传统的政府控制转向促进主体交互性，提升政府与社会公众之间的协同互动，新型的公共领域参与理性提供了政治权威的合法性，政府公共治理也朝着更为开放化、民主化、平权化和自由化的方向发展。

　综上所述，平台型政府是指在公共行政领域以实现人民所期望的“政府能够少花钱多办事”的目标为治理导向，以间接网络效应的平台机制为治理手段，政府通过提供稳定和开放的场所、规则、技术、信息、服务等基础性组件，消除不同利益主体之间的政策冲突，吸引、召集、撮合、协同和监管多元主体共同合作参与公共行政，政府的职能履行方式由传统的政府控制转向促进主体交互性，从而精简、松绑、减轻政府在公共行政的复杂程度、负担和支出，完成公共事务管理和服务职能效率履行，形成政府负责、社会协同、公众参与的共建共治共享的新型政府治理模式。

　三、平台型政府对我国行政法治的挑战

　(一)行政法理层面

　在行政法学研究中，行政法学的理论基础问题十分重要。从 20 世纪 80 年代初开始，我国行政法学者围绕“行政法理论基础”这一主题，展开了激烈的学术讨论，在这一学术争鸣过程中，平衡论脱颖而出，重构了我国行政法学的理论体系。其核心观点认为，管理论和控权论这两种传统行政法的理论模式采取“权力”视角会产生研究的盲区，应转换为“关系”视角，突出相对方的主体性、行政关系主体的平等性和公众参与对于行政过程的重要性，突出行政法是调整行政主体和相对方的关系的原则和规范。行政机关与相对一方之间的权利义务关系，构成了最基本的行政法关系。二者之间从对立到统一、从不平衡到平衡的矛盾运动过程，构成了行政法发展的历史。平衡论暗含着行政权与公民权之间的对峙的理论假定。但是在现代复杂的行政过程中，这一理论假定难以成立。例如三方主义理论认为行政权力之外的力量改变了传统的国家与社会的二元对立框架，基于技术、管理上的考虑，可以将行政权力下放给调控对象之外的第三方。这样就形成了超越行政主体与相对方的复杂利益结构，形成了三元博弈的新格局。平台型政府理论对三方主义理论进行了继承与发展，构建了平台主体、供给主体、需求主体的平台范式三方关系。此外，平台型政府往行政法学的理论基础问题中注入了不同的交往理性的元素，强调不仅应当注重行政权力与公民权利之间的互动，还应当注重行政权力在公民权利之间互动中的作用，乃至在其他行政权力之间互动中的作用，将行政法的任务由行政权与公民权的平衡过渡到主体间的交互。

　首先，平衡论二元结构关系的理论预设缺陷为平台型政府理论的生成提供了空间。现代社会国家任务的拓展和公共治理的兴起，使得行政法关系的结构和内容都发生了重大改变。在此背景下，能否依然以行政权和公民权为核心来建构行政法关系，特别是将行政权与公民权之二元对立关系作为一种主要的、唯一的、乃至理想的行政法关系来对待，而忽略对其他种类和性质的行政法关系的关注，似可斟酌。行政权与公民权二元对峙的理论假定成为了平台型政府理论的批判标的。二元对峙的理论假定使得官民之间的共同价值不断消解，导致了政府与公众之间的疏离感与不信任感加重。如何将行政机关与相对人剥离出二元对峙的格局是当代行政法要着重予以解决的问题。平台型政府理论所蕴含的行政法律关系是对二元行政法关系的超越。

　其次，平台型政府理论强化了三方主义理论在我国的研究适用与进一步发展。三方主义理论由澳大利亚学者伊恩·艾尔斯与约翰·布雷斯韦特共同提出，他们认为根据产业情况与规制目的的不同，规制权可以下放给企业本身、公共利益集团或者被规制企业的竞争者。三方主义理论认为应该同时发挥政府、企业之外的第三方的力量，利用公共利益集团来防止有害的俘获，才能实现真正、有效的合作。发现与阻止不法行为是第三方义务的核心内容。三方主义理论关于第三方主体制止和控制义务内容的论述、第三方义务正当性的探讨以及第三方义务与行政规制的比较使用等内容为平台运行与责任设定的研究作了铺垫。不过，平台型政府与三方主义理论也存在较大不同，例如三方主体的关系构建存在差异，平台型政府中的第三方指代平台方;三方主义理论主要讨论行政规制关系，而平台型政府不仅涵盖公共管理与秩序行政，更多地涉及公共服务与给付行政;在第三方义务制度中，政府通过设定相应的惩罚措施迫使

　私人主体帮助政府完成法律实施任务，私人主体是被强迫从事违法行为发现、阻止工作的;而平台型政府主要依靠平台内主体的自愿性参与;第三方义务主体实施该义务所付出的成本并无相应的补偿或者补偿很少，而平台内主体往往能够通过平台召集与交互的运行机制获得规模化收益，等等。总之，平台型政府理论要求三方主义理论移植到平台模式的特定场景，进一步细化三方主义理论的具体适用情形，同时扩展三方主义理论在福利行政、给付行政、服务行政中适用范围。

　最后，平台型政府理论以交往理性重塑了公共领域中政府行政、社会协同与公众参与的方式。哈贝马斯认为，主体间的交往行为是生活世界得以再生产的中介。商谈民主与交往理性是法律获得认同和尊重的终极理由，因商谈民主法律才被信服，法律才赖以生存和发展，法律才具备合法性。交往不但是人的一种行为方式，更是人的一种基础性的存在方式。一切由人组建构成的组织亦是如此，如果没有交往行为，组织的意义也不复存在。人与人之间、人与组织之间、组织与组织之间的交往实践构成了最根本的存在特质。据此路径思考就可以抛弃以往行政法关于权力平衡的视角，转而从主体间性的角度理解行政机关与相对人之间的关系。政府与公众之间的交往媒介，从政府到公众，叫行政行为，从公众到政府，叫协商式参与，当一方做出行为，而他方采取了相应的回应，他们就进入了一种关系领域，构成了主体间性。从“主体间性”出发去研究行政法问题，行政法所调整的不再只是行政机关与相对人之间的权力平衡，而是行政机关与相对方之间的互动关系。如果说平衡论揭示了行政法治是一个从不平衡到渐趋平衡的过程，那么交往理性在行政法理论中的适用则解决了行政法律的合法性的基本问题。合法性是一种建立在主体间性之上的合理交往过程的必然结果。将行政法置于主体间的交往过程中去考察，每个主体都是行政法实践的参与者，行政法律的合法性存在于主体间理性的交互活动中。更进一步的是，与以往双互交往的模式不同，平台型政府理论以平台行为为媒介构建了一个新型的交往范式。分为两个层次，第一个层次是平台型政府与平台内主体之间的直接交往，第二个层次是平台型政府所促进的平台内主体之间的交往。在主体间性的交往维度中，行政法应当在主体间的理解、相互承认、交易等行为活动的过程中同时起到促进与约束作用，确保每个平台参与者的权利得到所有其他人的普遍承认和尊重。此外，交往理论以语言学为前提，在政府与公众之间建立的“交往共同体”的方式只能是民主商谈。而平台型政府理论需求公众更深度地参与公共事务，不能仅仅停留在相互理解的层面，而应当成为“集市”活动的组成部分，作为行动者具体地配合承担部分公共事务职能。

　(二)行为方式层面

　我国行政法的基本立场是既引导公共行政，又限制公共行政。主要手段是通过对纷繁复杂、无法预测的行政活动进行提炼归纳，纳入固定化与模式化的行政行为模板，总结一般特性，设定法律要求，避免行政恣意。而当新兴行政现象不在类型化的行政行为“模板清单”当中时，行政法的解释能力和约束作用就会出现疲软的局面。政府作为平台进行治理的方式无疑与传统行政处罚、行政许可、行政强制等行为执行方式存在着较大的不同，所做出的大量行为难以划入到传统行政处理的范畴，其对行政法的挑战主要表现在以下三个方面。

　首先，双边性的挑战。传统行政法是以行政权力的运行为核心的，只关注行政权力从行政机关作出，到作用到行政相对人身上的过程，行政法的视野局限在行政机关———行政相对人这一对称的二元关系之中。在平台型政府中，政府负责、社会协同、公众参与，提供平台的政府部门作为一个“平台商”居于中间，左右双向供给侧需求侧存在的是多样性的“商家”与“用户”。以数字政府为例，至少存在平台设施提供方、平台应用开发方和平台应用使用方三者关系，通常是一对多或者多对多的局面。参与主体呈现出双边多维的格局，治理者与需求者瞬时转换，存在着错综复杂的行动线条。如何重新检视行政机关与行政相对人之间的行政法上地位，如何对多主体之间的利益关系进行权衡协调，这当中牵扯到权力归属、程序正当、责任划分等一系列新问题，传统行政法根本难以应对。

　其次，赋权性的挑战。传统行政法对权力的外放极为小心翼翼，法规的过度捆绑与社会活力的释放需求并不相匹配。在平台型政府中，政府试图将公权力的行使赋予更富有激情和创造力的人民、企业，政府将主动寻求人民、企业积极履行传统上属于公务员应处理的事务，使其分享原本独占的治理权力，形成多元或多中心治理的治理格局，政府与社会之间的传统界限正在变得模糊。法律应当允许政府精简何种程度或限制膨胀到何种程度，应当要求政府提供

　怎样的可供开放的基础公共设施等等都值得讨论。而且，由于交叉网络外部性的存在，公共基础设施只有在达到一定的临界用户数量后才能提供价值。相较于公私合营的个案选择，平台的准入要应对公共需求浮动、进驻长期固定的特点，政府依据什么标准、理由和动态调整机制裁量吸引、筛选适格的自然人、法人或其他组织赋予权力(利)，他们的行为及其法效力又如何获得理解。这给传统行政法关于政府职能内涵及边界范围的研究带来了新的课题。

　再次，协同性的挑战。公共行政是以行政任务为导向的。传统行政法关注的任务完成主要是由单个具体行政行为所产生的直接效益汇总，换言之，行政活动可以视作是片段化行政任务的依次阶段重复履行。虽然其中也关注行政协同的重要性，但协同充当的只是手段功能，并非行政之目的。在平台型政府中，作为平台的政府其任务是在复杂网络中安排、管理、协调不同主体之间的交互行为，如何不间断地促进互动往来，既是思维起点，也是任务终点。协同行为往往伴随着权力配置与运行之外的信息流、标准化、模块化等各式各样的增值功能和服务，如何在行政法的谱章上看待这些新的元素，值得讨论。而且相较于纵向的层级命令，横向的行政协调一直是传统行政法的薄弱环节，建立在权力观主义上的行政行为论根本不能很好地适应这些平等关系领域的研究，现有研究贡献不足。

　最后，混同化的挑战。一方面，国家公权力与社会私权力在一定条件下，会为了经济发展和社会稳定，形成一定的共谋治理机制。另一方面，国家公权力内部各行政部门的划分与配合，形成跨部门协作机制。随着多元不同治理主体的出现，如何界定各治理主体之间的关系就成为了一个十分必要的问题。例如关于一项行政许可申请，其许可条件和标准由作为平台的行政服务中心依据法律规范具体裁量确定的，而许可决定是由职能部门作出的，许可的受理、发放和送达可能又委托了快递企业。管理协作、公私合作导致后果混同，若行政许可相对人的权益受到侵害，其要面对的是一个机构混同体。如何理解公共平台责任的问题就陷入了困境，后果混合必然要求进行相应的理论反思。

　(三)规范制度层面

　首先，既有规制逻辑的解释力日渐不足。平台型政府是一种“助推型政府”，基本干预逻辑就是:政府基于一种家长主义的姿态和伦理，以选择框架设计作为核心抓手实施一种以“捍卫自由选择权”作为权力限制装置的助推式干预，以尽可能矫正社会面个体的有限理性或认知缺陷，从而达到克服行为化市场失灵和增进公共利益的目的。这与传统的政府干预市场失灵的逻辑方式形成了不同。我们需要一种以“开放与分享”为特征的整体法律框架，在行政法领域实现从行政管制法到行政治理法的转变。以往命令控制型规制和激励型规制政策法规的原则和精神在平台上难以适用。平台型政府要求法律规范构建出一个多中心、回应性、协同化的政府监管制度体系，主张公共事务管理规则中体现出合作、协商的精神，充分体现出政府开放性、权力多中心和双向互动的特性，以协调化的规则方式履行事务并解决各主体之间的分歧和矛盾，为公众提供选择框架。与之相对应的，是一套促进开放共享的法规制度和政策体系，这套法规应当意旨于强制消除政府之间的各种壁垒，建立起跨部门工作组、跨部门网络化合作关系和政策执行机制，使政府部门掌握的资源得到最大化的开发和利用，从原则精神、组织机构、管理机制、隐私与数据安全、政策实施与评估等各方面为政府的开放共享构建起法律框架，用以保障公众信息共享和参与的权利。

　其次，既有法律难以规范新的义务与权利。平台型政府是一种“数字型政府”，随着政府平台数据开发活动的兴起，政府平台决策来自基于大数据的关联思考和深度分析，政府是平台数据的拥有者与分享者，具有公权力属性，法律规范必须要解决平台新型权利带来的公权力治理问题。第一，在平台数据的收集方面，政府平台有法定的权威收集各种信息，法律规范确立起平台参与者的数据权属，如何在公益和私权之间保持平衡，“如何赋权政府部门采集哪些数据，赋权政府部门留存管理、处理利用哪些数据”。第二，在平台数据的加工方面，如何监管和督促政府平台使用统一标准驱动促进数据融合与数据共享，确保数据的准确性和一致性。第三，在平台数据的提供方面，法律规范如何设置原始数据与二次数据开放的程度，如何防止数据的割据垄断，阻碍信息流动，如何通过听证会、论证会等正当程序的设置跨越政府与公众之间的信息鸿沟，改善信息不对称状况，如何看待非公平合理的选择性开放对接或限制开放对接的行为?第四，在平台参与者对数据的使用方面，法律规范如何保障公众对平台的访问、查询与互动利益。当平台参与者无法获得优质的信息交换和技术共享服务以及网络信息安全制度保障时，其权益应当如何保障?第五，在基于数据的平台运营管理方面，政府如何在平台交易、流通环节中防范信息泄露风险与制定保护策略保护个人隐

　私和数据安全?如何确定政府平台使用数据对他人所造成损害的责任承担?如何认识政府平台对平台参与者的基于数据的信用记录、行政监督管理及惩戒行为?

　最后，既有司法解纷制度遭遇新的困难。平台型政府是一种“合作型政府”，形成了新的权利义务关系与利益结构，立法界定的缺失可能导致责任主体不明而相互推卸责任，现有的行政诉讼制度难以调整。现行《中华人民共和国行政诉讼法》以行政行为为核心构建，将行政行为以外涉及到的诸多利益都排除在了诉讼保护范围之外。即使是行政行为制本身，也存在不少缺陷。例如《中华人民共和国行政诉讼法》第 26 条第四款规定:“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”;第五款规定:“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。这与《中华人民共和国行政许可法》第 26 条第二款统一办理行政许可的规定的适用形成了争议。为此《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定(法释[2009]20 号，20091214)》第五条特别做出解释:“当事人对行政许可行为不服提起诉讼，以对当事人做出具有实质性影响不利行为的机关为被告”。行政许可法规定的统一办理是指一级政府确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门提出意见，由该部门根据有关部门的意见对申请人予以答复的制度。在统一办理的情形下，该行政许可行为是经过有关部门分别提出意见之后办理的，体现了统一办理机关、其他有关部门的意志，如果一概由统一办理机关作被告，有失公平。这里的统一办理机关与有关部门之间为行政合作关系，统一办理机关即可视为平台型政府。事实上统一办理机关与有关部门之间的行政合作关系远比转告办理复杂多倍，从政策制定、到标准化、再到行政监督等等。司法解释确定的实质性影响归责原则实际上是简化了平台与“平台内经营者”的法律关系，私法上讨论了平台的连带责任、补充责任、相应责任等等，而公法范域的简化处理导致了当事人利益保护范围受到了减损。问题就是到底应当如何界定政府作为平台时的行政责任，如何确定所谓的实质性利益损害?非实质性的利益损害如何受到法律保护?

　四、平台型行政法律关系的体系构造尝试

　政府行政并没有先于法的权力。为了应对平台型政府对传统行政法的挑战，有必要先予形塑一种平台型政府法律关系，将行政法的规制范围放宽到整个平台所涉的行政关系当中，调整对象扩展为所有与行政相关的法主体。所谓平台型政府法律关系，是指政府作为一个平台履行公共服务职能时各法主体之间，受行政法规范所形成的关系，它是整体法秩序中无数法律关系的组成之一。法律关系在行政法中尚处于起步阶段，其成熟的标志不仅应包含对现实经验的细致归纳，对制度规则的逻辑演绎，还要与复杂现实保持密切关联，向其开放并为其提供基本导引。当下要寻找一种本土化后的行政法律关系体系化的研究成果无疑具有一定难度。不过理论的抽象程度往往与其能适用的范围成正比，这为开阔视野比较借鉴提供了可能性。台湾学者赖恒盈认为，法律关系概念之要素，至少包括法主体本身，其行为可能性和不同法主体间其行为可能性之关联性的有关问题。“所谓行政法律关系，则可认系指涉及行政主体与行政活动之法律关系。因此，其主要内容包括:行政组织理论(法主体)、行政过程理论(法主体自身之行为可能性)、以及行政上权利义务关系(法主体间行为可能性之相互关系，权利论)。”藉此行政法律关系论之体系构造尝试，本文移至平台语境下展开讨论。

　(一)行政法主体———平台上利益的结构与归属

　首先，主体资格。平台上哪些是行政法秩序承认的主体?法与权利系一体两面的概念，原则上不发生所谓如何自客观法导出主观权利问题，仅有如何判断法之归属问题。当两个以上法主体间各自行为(可能性)彼此形成一种互相指涉关系时，权利称为“法之主观属性”。组织或个人要在行政法上被认定，则不能只观察这个组织或个人的事实性，而是要先观察其是否为一个法秩序所指向的法归属主体。谁能成为行政法律关系上之主体前提是要拥有法主体资格，即具备承担义务或享有权利的能力。在平台活动中，国家与人民之间的法律关系离传统那种“高权与臣民”的描述已经越来越远了，人民选择、合意的意思表示已经不再是行政法律关系上的一个附属配件而被忽略。平台型政府法律关系要彻底抛开传统以国家与社会作二元划分、行政行为是公权力作用与私主体、政府是不能渗透的统一法人等陈旧观点。除了作为平台的政府因法规范的一般承认能成为法上主体之外，任何能够以自己独立名义在法律上获得利

　益归属的自然人、法人或者其他组织都具备主体资格的可能性，都能在平台上进行公共参与或受平台活动所影响，从而构成行政法律关系上关联的一环。

　具体而言，平台上的法主体应当具备“交往性资质”。平台交往活动是以促进交易为目的的活动。就平台自身而言，要求其具备的“交往性资质”包括:召集供给方参与平台活动的能力;吸引消费方参与平台活动的能力;撮合交易达成的能力。而对依托平台活动的主体而言，要求其具备的“交往性资质”包括:提供某种产品或服务的能力，对应的是提出某种需求的能力;自己的产品或服务能够被交易，对应的是有条件消费某种产品或服务;与他人达成交易共识及活动。具备上述“交往性资质”，涉及平台活动的自然人、法人或者其他组织始得具备平台上法主体资格。

　其次，组织分类。如前文所述，除了平台的提供方之外，平台的参与方是双向多维的，主体构造目的在于拉近所发生的行政事实与行政法规范秩序间的距离。概括之后平台上的法主体可以分为三类:平台主体、供给主体和消费主体。三类主体必须同时存在才有可能形成平台型政府法律关系。平台主体是指政府作为居间方向需求互存的双边主体提供交易的机会或媒介服务。它通常向平台双边提供实体或虚拟场所、交互规则、标准化、交易撮合、数据开放等服务及渠道，供平台双边开展公共交易或活动。供给主体是公共产品或服务提供方法律地位的拟制化，消费主体是公共产品或服务消费方法律地位的拟制化。

　最后，利益结构。各类法主体之间联结着的是法律上对某项利益的分配关系，同时法规范对不同的平台关系分配的差别化的法律效果。可以将平台型政府法律关系具体描述为以下种类:第一，平台主体与供给、消费主体间的关系。平台主体是平台型政府法律关系的唯一联结点，是能够形成相应法规范的前提组件，其他主体不可能越过平台主体而形成法律关系。平台主体通过撮合供给、消费主体间交易或交互收获公共利益。第二，供给主体与消费主体之间的关系。两者都是平台型政府行为所指涉的对象，由于双边平台交叉网络外部性的存在，两者之间的关系具有利益依赖和需求互补的特征。它们之间是一种交叉网络性的利益关系，即一边供给主体的数量增加、公共产品或服务的提升，会导致平台消费主体数量的增加，最终使得其他供给主体获得收益。而一边消费主体数量的增加同样会导致平台供给主体数量的增加、公共产品或服务的提升，最终使得其他消费主体获得收益。第三，不同供给主体之间、不同消费主体之间的关系。这些主体之间存在着多重关系，这里做一些列举:不同供给主体之间可能存在合作协同的关系，不同消费主体之间可能存在着共同参与的关系。不同供给主体彼此之间、不同消费主体彼此之间可能存在一种“反对利害关系”或者“互换的利害关系”。例如，平台进驻供给主体受审核限制，有意申请进驻的主体与业已进驻的主体之间的利益结构，即构成“反对冲突结构”。而两个有意申请进驻的主体之间，即构成“互换冲突结构”。

　(二)行政过程———平台上利益的形成与消减

　“法律关系不是结果集中的，而是状态取向的，其所关心的，不再只是行政决定程序的终点，而包括法律关系变动的过程本身。其不再局限于形成法律关系之形式要件，而亦重视法律关系所产生之实质的权利义务的得丧变更。”平台型法律关系类属于继续性法律关系，这里要分析的是哪些法主体法的意思表示、行为或者哪些事实可能会引起平台型法律关系的变动。

　首先，召集行为。召集行为可以细分为吸引、选取、审核登记三个阶段，吸引行为产生亲近关系的法律效果，选取行为产生管理关系的法律效果，审核登记行为产生权利义务关系设立的法律效力。召集行为的发生，确立了供给主体和消费主体作为平台内主体的地位，也由此法主体得以获得平台类法规范上的法律主体地位。需要注意的是公共平台与私营平台的不同之处在于存在强制召集的情形，出于公共安全、公共利益或人身健康、生命财产等方面的考虑。这种强制召集代表了公权力的强力行使，其所形成的行政法律关系理应成为法规范关注调整的重点内容。

　其次，撮合行为。撮合行为是指平台主体为召集和推动自然人、法人或者其他组织以平台行政的方式参与公共行政而作的平台基础性建设以及便利化服务，包括实体或虚拟场所的构建、交互规则的制定、标准化服务、信息发布、合同管理、服务评价等行为。需要指明的是平台主体的撮合行为既是一个先于平台活动发生的先行行为，又是一个

　持续行为。先行的撮合行为并不直接与供给主体和消费主体发生关系，是纯粹的内部行为，平台类法规范不对此行为进行调整。而当供给主体和消费主体参与到平台活动中时，平台主体的撮合行为产生不同法律效力，受法规范调整。

　再次，交互行为。交互行为多为关涉公共产品或服务领域内的双务合作或交易。假设抛开平台，交互行为一部分可纳为公法关系，一部分可纳为私法关系，取决于交互双方的主体身份性质。但由于这些行为都发生在公共平台之上，因此将其全部纳入公法的调整范畴亦有一定道理。交互行为会对法律关系的变动产生影响，但并非所有的平台型政府法律关系都因交互行为的结束而终止，原因是公共产品或服务使用关系的自然及法定消失并不能直接导致行政法律关系的消灭，只要参与主体的法主体地位仍旧存在，相应的平台型政府法律关系就得以长期存续。

　最后，评价、投诉行为。区别于平台自身为撮合交互而对供给方和消费方所进行的评价，平台参与主体也会对公共产品或服务的提供者或内容进行评估，发生评价行为甚至是投诉行为，以寻求平台主体解决争议。当平台主体开始对评价、投诉进行处理时，公法上的关系又得以生成。如何确立调查方，评价删除或不删除，投诉受理或不受理，采取什么样的纠纷解决措施，对责任方进行怎样的惩戒处理等等，都是行政型法律关系外延所及的范围。

　(三)权利义务关系———平台上利益的规整与保护

　行政法学的重心在于对行政活动事实经验的规范，其中最主要的功能在于对超出行政法秩序框...

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