省十二届人大常委会五年立法工作研究

　 省十二届人大常委会五年立法工作研究

　 韩军、黄东霞、张豪

　法律是治国之重器，良法是善治之前提。推动全面依法治省，建设法治江西，必须坚持立法先行。为了总结我省近五年来地方立法工作所取得的成绩和经验，进一步健全和完善我省立法工作机制，提高我省立法工作水平和法规质量，更好地推动、指导设区市人大常委会依法有序开展立法工作，本课题研究组对我省第十二届人大常委会立法工作进行了分析研究，形成了本研究报告，以期对进一步做好今后一段时间内地方立法工作，充分发挥立法在引领和推动我省经济社会发展、完善中国特色社会主义法律体系中的作用上有所裨益。

　一、五年立法工作基本情况 2013 年以来，江西省人大及其常委会在中共江西省委的领导下，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话和治国理政新理念新思想新战略，按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，立足我省省情，坚持科学立法、民主立法，着力提高立法质量水平，立法工作取得新进展。

　（一）围绕全省大局，加强重点领域立法。

　截至 2017 年 7 月，省人大及其常委会共制定和修改法规 57

　件，批准设区市法规 29 件。这些法规，基本涵盖了我省政治、经济、文化、社会以及生态文明建设等各个领域，为保证法律、行政法规在我省贯彻实施、完善中国特色社会主义法律体系作出了积极贡献,为建设富裕美丽幸福江西提供强有力的法制保障。具体立法情况见下表：

　类别 政治 领域 经济 领域 文化 领域 社会 领域 生态 领域 总数 制定 2 5 3 10 11 31 修改 5 7 1 10 3 26 总数 7 12 4 20 14 57 1. 着眼于 促进民主法治建设 ，加强政治领域立法。为推动人大工作与时俱进，健全完善人大工作制度，制定和修改各级人大常委会讨论决定重大事项规定、规范性文件备案审查条例和实施宪法宣誓制度办法，促进人大及其常委会更好行使宪法法律赋予的重大事项决定权，推动规范性文件备案审查工作有序开展，确保宪法宣誓制度在我省全面、规范和有效实施。为适应法治江西建设和全面赋予设区市立法权重大改革需要，完善科学立法、民主立法工作机制，修改立法条例。为加强县乡人大制度建设，与新修改的地方组织法、选举法、代表法保持一致，及时修改乡镇人民代表大会工作条例、选举实施细则以及实施代表法办法。

　2. 着眼于推动发展升级，加强经济领域立法。制定政府非税收入管理条例，增强政府宏观调控和公共服务能力，完善预

　算管理制度,使政府非税收入管理有法可依。修改招标投标法实施办法，规范我省招标投标活动，促进市场公平竞争，保护国家利益、社会公共利益和招标投标当事人的合法权益。制定公路条例，进一步推动交通基础设施建设，促进公路事业发展，通过立法制度设计解决公路管理体制中影响公路发展的深层次矛盾问题。修改旅游条例，有效保护和合理开发利用旅游资源，规范旅游市场秩序，强化旅游市场监督，助推旅游强省建设。

　3. 着眼于推进文化建设，加强文化领域立法。为加强非物质文化遗产保护工作，推动非物质文化遗产合理利用与发展，制定非物质文化遗产条例。为保护传统村落，继承优秀历史文化遗产，制定全国首部传统村落保护省级地方性法规，推动传统村落重现生机与活力。为增强自主创新能力，解决我省科技经费投入不足、科技创新机制有欠缺、动力不足等问题，推动我省创新驱动发展，制定科技创新促进条例。

　4. 着眼于解决民生热点，加强社会领域立法。针对群众关注的食品安全问题，制定食品小作坊小餐饮小食杂店小摊贩管理条例、林产品质量安全条例，切实保障人民群众“舌尖上的安全”。针对群众反映强烈的消费者维权难问题，修改实施消费者权益保护法办法，切实维护消费者合法权益。为促进老龄事业发展，切实保障老年人合法权益，修改实施老年人权益保障法办法。为维护军人军属权益，强化军队转业干部、退役士兵及随军家属安置等方面权益保障，制定军人军属权益保障条例。

　为维护残疾人的合法权益，发展残疾人事业，保障残疾人平等地充分参与社会生活，制定残疾人保障条例。

　5. 着眼于促进绿色崛起，加强生态领域立法。顺应国家“严法治污”新形势，回应人民群众“健康呼吸”新关切，依法保护和改善大气环境，出台大气污染防治条例、机动车排气污染防治条例。其中大气污染防治条例被评为 2016 年度“江西十大法治事件”。适应水资源管理新常态，落实最严格的水资源管理制度要求，合理开发、利用和保护水资源，制定水资源条例。正确处理保护自然环境和合理利用自然资源的关系，推动国家生态文明试验区建设，促进可持续发展，制定武夷山国家级自然保护区条例、河道采砂管理条例、矿产资源管理条例。为维护生态安全，改善生态环境，解决长期困扰我省农业林业发展的突出问题，制定农业生态环境保护条例、林业有害生物防治条例。

　（二）加强指导督促，推进设区市积极有序开展地方立法工作 党的十八届三中、四中全会提出了依法赋予设区的市地方立法权的重大改革举措，十二届全国人大三次会议及时修改了立法法，赋予所有设区的市地方立法权，并规定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省级人大常委会确定。省人大常委会对落实我省设区市行使立法权工作高度重视，根据省委的统一部署，统筹谋划，精心组织，依法有序推进设区

　市行使立法权。

　为确保开始行使立法权的设区市具备相应的立法条件，省人大法制委、法工委研究制定了评估工作方案，明确了具体评估标准，组织评估组对除南昌市之外 10 个设区市的立法能力、立法需求等情况进行了全面调研评估。按照省委确定的“成熟一批、确定一批”原则，分别于 2015 年 11 月和 2016 年 4 月经省人大常委会决定，分两批赋予了各设区市地方立法权。

　针对设区市普遍存在的立法力量欠缺、立法工作机制不够健全、立法经验不足、立法人员业务素质亟待提高等突出问题，积极从以下几方面着手，加强各设区市立法能力建设。一是督促设置立法机构、配备立法人员。明确要求开始行使地方立法权的设区的市人大及其常委会必须先设立法制委、法工委等立法机构，行政区域较大市的法工委编制不少于 8 人，较小市的法工委编制不少于 6 人。目前各设区的市人大均按照要求已设立立法机构，相关立法人员已基本到位，部分市还专门成立了人大立法研究机构。二是组织业务培训、开展跟班学习。多次派员到各设区市就立法工作专题授课，并结合立法调研进行现场培训；组织各市立法人员参加全国地方立法培训班；举办了全省立法工作座谈暨培训会，通过以会代训方式进行专题辅导；有计划地安排设区市立法工作人员分批到省人大常委会法工委跟班学习，全程参与立法工作，培养实际操作能力。三是开展立法能力建设督查指导。要求各设区市开展立法能力建设自查

　自评工作，在此基础上启动了督查工作，组成四个工作组，深入各市进行专题调研、实地督导，全面了解立法能力建设和立法工作开展情况，并将有关情况梳理汇总，反馈各市指导其进一步改进工作，督促解决各市立法能力建设和立法工作进展不平衡问题。

　为帮助设区市提高立法质量，一方面，指导各设区市科学编制立法规划和立法计划，按照“循序渐进、量力而行、宁缺毋滥”原则确定立法项目，把好立法选项关。防止超越立法权限，以及单纯把立法数量作为衡量工作的标准。另一方面，对各设区市报请省人大常委会批准的具体立法项目，把好法规质量关。在设区市人大常委会审议期间就提前介入，了解掌握相关情况，及时提出修改完善意见，既坚持合法性审查，又注重合理性和规范性。对各设区市立法工作中遇到的重大问题，及时给予指导和帮助。

　两年来，新赋予立法权的设区市行稳致远，有序推进地方立法工作，立足本市经济社会发展实际，广泛征集立法项目建议，合理制定年度立法计划和五年立法规划。目前共制定出台地方性法规 10 件，其中立法条例 8 件，实体性法规 2 件；已提请市人大常委会审议的有 9 件，涉及城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等多个方面。

　（三）开展立法质量评价和法规清理，提高法规有效性和权威性

　2015 年，结合常委会开展的执法检查活动，对《江西省实施<中华人民共和国献血法>办法》进行了立法质量评价。2017年，选择《江西武夷山国家级自然保护区条例》作为评估对象，采取网络征求意见、听取专题汇报、问卷调查、召开座谈会、实地考察等多种方式，开展立法质量评价。结合“畅通省城”活动“回头看”专题监督，与南昌市人大常委会一起，对《南昌市电动自行车管理条例》开展立法质量评价暨督促实施工作。通过法规质量评价，一方面审视法规本身的立法质量，评估其有关制度规定的合法性、科学性和实效性，提出相应的完善意见，并为今后立法工作提供借鉴；另一方面指出相关部门执法工作中存在的突出问题，提出加强和改进执法工作的意见建议，切实推动地方性法规的全面正确实施。

　建立了法规清理常态化机制。制定法规常态化清理方案和法规清理工作安排，组织有关部门和单位对我省现行有效地方性法规中与上位法规定不一致、与当前改革要求不符合的规定，及时进行清理，提出修改或者废止的意见。在此基础上，及时汇总、研究各方面意见，提出分类处理意见，形成清理工作报告，并做好清理成果的运用，将有关法规列入立法计划或立法规划项目库适时修改。通过常态化清理，有效维护维护地方性法规的权威尊严和法律体系的内在和谐统一。

　二、五年立法工作主要做法和特点 （一）发挥人大主导作用，加强立法组织协调

　充分发挥人大在法规立项、起草、审议方面的主导作用，不断健全人大主导立法工作的体制机制。

　一是 统筹安排，切实把握法规立项主导。在编制五年立法规划项目库时，坚持从省情和实际出发，统筹兼顾各方面的需求，围绕经济社会发展中迫切需要解决的问题，在促进和保障经济、政治、文化、社会和生态文明建设的各个方面都根据需要和可能安排了相应立法项目；在制定年度立法计划时，加强对立法工作的通盘考虑，对有关部门申报的立法项目逐件听取有关情况汇报，就立法的必要性、可行性、成熟度、拟规范的主要内容等进行科学评估论证，在此基础上合理确定年度立法项目。

　二是 提前介入，积极把握法规起草主导。对政府主管部门牵头起草的法规，坚持提前介入、积极督促和指导法规起草工作，及时掌握法规草案起草进展情况，推动列入计划的法规草案如期提请审议。对法规草案中重大制度设计，从源头上把好关，协调处理意见分歧。三是 加强协调，切实把握法规审议主导。对修改审议中遇到的分歧意见较大又迫切需要解决的重点难点问题，加大调查研究和沟通协调力度，努力取得共识，勇于并善于在矛盾焦点上“划杠杠”，力求制度设计科学、合理、可行。

　（二）突出地方特色，增强立法针对性和可操作性 针对经济社会发展中急需解决的突出问题，结合本地实际，有针对性地开展立法，以先行性立法求示范，以实施性立法求细化，力求制定的法规务实、管用、可操作。通过运用立法手

　段，推动化解突出矛盾，促进社会和谐稳定。针对近年来我省医疗纠纷频发、处理难度不断加大的情况，探索运用法治思维和法治方式处理医疗纠纷、打击医闹，制定医疗纠纷预防与处理条例，明确了卫生、公安、司法行政等部门在预防纠纷、加强调解、防止医闹等方面的工作职责，充分发挥医调委作为独立第三方在医疗纠纷处理中的主渠道作用，引入医疗责任保险制度，有效分解医疗风险。条例实施后，全省医疗纠纷人民调解成功率达 91.06 %，扰乱医疗秩序事件同比下降 78.8%，引起了人民日报等中央媒体的高度关注。针对近年来因学生人身伤害事故引发的矛盾纠纷突出问题，制定学校学生人身伤害事故预防与处理条例，规定了事故纠纷可以选择多元解决途径，设计了学生人身伤害事故纠纷处理的人民调解制度，通过建立第三方调解平台，保障学生和学校合法权益。该条例的出台，被评为“2015 年度江西十大法治事件”。

　（三）坚持开门立法，扩大立法参与 开辟“人大立法在进行”栏目，探索“阳光立法”新途径。2015 年，在常委会领导重视和高位推动下，选择社会关注度高、涉及群众切身利益的学校学生人身伤害事故预防与处理条例，首次在省内主流媒体推出“人大立法在进行”栏目，通过报纸、电视、广播、微信、微博、手机等媒体全覆盖宣传、全景式追踪报道、全方位征求意见，把扩大立法公开贯穿于法规制定全过程、各环节，使立法更接地气、更具民意基础，真正把法立

　在百姓心坎上。2016 年，又将大气污染防治条例作为当年“人大立法在进行”活动重点，充分发挥专栏、专题优势，结合制作暗访片形成新闻媒体联动、网上网下互动模式，广泛动员人民群众积极有序参与立法重点、难点问题讨论。实践证明，“人大立法在进行”栏目的开办，不仅大大提高了立法质量，而且为扩大公民有序参与立法、健全民主开放包容的立法工作机制探索出一条新路。

　坚持立法公开，创新立法调研方式。将每件法规草案及时向社会公开征求意见，并将公众意见采纳情况通过立法调研报告形式印发，在常委会公报中向社会反馈。改进立法调研方式，既通过召开座谈会、征求立法联系点意见等常规渠道，又结合特殊立法项目，创新运用体验式调研、跟踪典型案例、“暗访”、随机访谈、问卷调查等多种方式，努力掌握第一手材料，为立法决策提供参考依据。充分借助“外脑”。积极发挥专家顾问智囊作用，就一些专业性、技术性较强的重要立法项目中相关问题开展课题研究，提出立法对策或者建议，为立法决策提供参考。

　三、五年立法工作的主要体会 （一）坚持党的领导是做好地方立法工作的根本保证 坚持党对立法工作的领导，是我国立法工作必须坚持的基本原则，是确保立法工作沿着正确方向发展的根本保证。在立法工作中要自觉贯彻体现党委的主张和意图，把党的领导贯穿

　到地方立法工作全过程，从制度上、法律上保证党的路线方针政策和党委重大决策部署的贯彻落实。坚持党对立法工作的领导，就是要坚持立法规划、立法计划、重要法规草案和立法工作中重大问题请示报告制度，在重大改革举措、重大权利分配、重大利益调整、重大分歧解决、重要制度设计等方面取得党委重视和支持。

　省人大常委会党组多次就立法规划项目库、年度立法计划、设区市立法权行使以及立法条例、规范性文件备案审查条例的制定修改等立法工作中的重大问题向省委请示报告，及时落实省委决策部署，在省委的高度重视支持下，增设了法规批准审查处，新增了 5 名行政编制，为立法工作提供了坚强的组织保障。

　（二）维护法制统一是做好地方立法工作的前提 维护社会主义法制统一，是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求，也是地方立法必须遵循的法定原则和前提。在立法工作中，要始终坚持法制统一原则，准确把握地方立法权限，凡属中央专属立法权限的事项，未经授权，地方均不得越权立法。地方性法规的具体规定不得与宪法、法律、行政法规的精神实质、基本原则和具体规范相冲突、相违背，与新制定或者修改的上位法规定不一致的，应当及时予以修改或者废止。

　省人大常委会在修改审议法规案和审查设区市法规时，紧紧围绕是否超越地方立法权限，是否与上位法相抵触，尤其是

　设定的行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费等条款是否合法有据和是否超越权限等方面进行审查，对其中与上位法不一致的内容及时予以修改或者删除，有效地维护了社会主义法律体系的和谐统一。

　（三）坚持立法服务改革发展是做好地方立法工作的关键 党的十八届四中全会决定指出：“做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”立法决策要适应改革决策，为改革决策服务。通过立法引领和推动各领域改革，实现改革与法治同步推进，既能增强改革的有效性和影响力，也能增强法治的权威性和保障力。对实践证明行之有效的改革措施，及时上升为地方性法规；对不适应改革要求的现行法规，启动立法程序及时修改或者废止，为改革扫清体制机制上的障碍；对实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。

　为了贯彻落实中央和省委关于全面实施两孩政策重大决策部署，省人大常委会及时启动人口与计划生育条例的修改，确保全面两孩政策在我省依法实施。为推动行政审批制度改革全面深化，对森林公园条例等 4 件地方性法规进行一揽子修改，取消了 6 项行政审批事项，修改实施煤炭法办法和文物保护条例，取消煤炭生产许可以及文物保护单位拍摄许可等行政审批事项，先立后破，使简政放权的改革措施做到于法有据。

　四、五年立法工作存在的问题和不足

　总结我省人大常委会五年来的立法实践，虽然取得了可喜的成绩和进步，但是我们也应清醒地认识到，地方立法工作也存在一些问题和不足，还不能完全适应民主法治建设和改革发展的需要。主要体现在以下几方面：

　 （一）人民代表大会的立法职能有待强化 人大代表作为国家权力机关的组成人员，在人大工作中居于主体地位，是宪法、法律规定的重要立法主体。然而，在我省长期以来的立法实践中，绝大部分的地方性法规都由人大常委会制定的，人民代表大会的立法数量占地方性法规总量的比重极低，本届以来未有一件法规项目是提请省人民代表大会审议通过的。这在一定程度上影响了人大代表主体地位的发挥。造成这种情况，原因是多方面的：一是对由人民代表大会立法的重要性认识还不够；二是法律、法规对于应当由地方人民代表大会立法的事项没有明确规定；三是从立法效益角度出发，法规案提请人民代表大会审议程序复杂、成本过大。

　 （二）立法中还存在一定的部门利益倾向

　目前地方立法中部门利益倾向有了一定程度的收敛和改观，表面的、明显的部门利益看不到了,但是隐性的、带有部门利益色彩或者变换了表现形式的部门利益依然有所表现：一是重权力轻权利。最典型的就是“借法扩权”，通过立法增加部门的审批权、收费权和处罚权等，过多地增加公民、法人和其他组织的法定义务。二是重职权轻职责。一些法规对部门职权规定得

　细之又细，而对执法过程中应遵循的程序、规范、条件以及所承担的责任等一笔带过，或者避而不谈。三是重处罚轻引导。一些法规没有规定罚款前置纠错程序，没有设定如警告之类的轻处罚，缺少必要的教育引导，动辄以罚款为目的，“以罚代管”现象突出。

　 （三）立法精细化水平有待进一步提高

　 一些法规解决实际问题的有效性不足，法规内容的针对性、可执行性和可操作性不够强。片面追求大而全、小而全，有些法规为达到所谓的体例完整，大量照搬照抄上位法的规定，缺乏可操作性和地方特色。虽然条文有几十条，但真正管用的可能只有两三条，大大浪费了有限的立法资源。还有些法规为了保持所谓的稳定性和适用性，不少条款仅作原则性规定，立法过粗，法规条文弹性较大，缺乏针对性，从而影响了法规的有效实施。

　 （四）重立法轻实施

　 一直以来，立法机关对法规实施工作不够重视，往往把它与立法活动割裂开来，视为执法的一个过程，对法规实施情况听之任之，不少法规虽然花费大量的时间和精力制定出来了，却没有在实践中得到很好实施。究其原因，立法质量是一个方面，更主要的是没有去关注法规实施前的准备工作，在法规尚未具体实施条件时，便匆忙开始实施，使得一些原本立法质量不错的法规，实际执行效果却大打折扣。

　五、进一步加强和改进地方立法工作的几点建议

　 （一）充分发挥人民代表大会的立法职能 发挥人民代表大会的立法职能，让人大代表直接对法规草案进行审议和表决，是发挥人大代表在立法中主体作用最直接最根本的体现。要逐步提高人民代表大会立法在我省地方立法中的比重，每届人大应当至少有二至三件法规案提请代表大会通过。立法法第七十六条规定：“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”。建议将涉及人大及其常委会重要职权、事关本省经济社会发展全局和人民群众重大关切的立法项目，明确为“特别重大事项”，提请省人民代表大会审议通过。在提请代表大会审议前，立法工作机构事先要做好充分的调研论证工作，广泛征求各位人大代表的意见，会议期间要主动为人大代表提供立法知识、立法技术等方面的帮助，保证全体代表有效地行使立法职权。

　 （二）坚持立法为民，健全完善立法工作机制 坚持以人民为中心，充分反映人民的意愿，切实保障人民的利益，是新形势下立法工作的价值取向和工作重点。一是在法规立项时，要规范立项程序，建立论证审查机制。坚持问题导向，对社会普遍关注、迫切需要用法规规范的社会焦点、难点问题，关系人民群众切身利益的民生保障项目，要优先论证、优先立项、优先安排审议。二是在法规起草修改过程中，要正确处理权力与权利、权利与义务、权力与责任的关系，努力克

　服部门利益法制化倾向。要建立多元化的法规起草机制，对政府有关部门组织起草的法规项目，省人大有关专工委应当积极主动介入起草环节，督促指导有关部门做好起草工作；对于一些综合性较强、事关全局或者关系广大人民群众切身利益的法规项目，可以由人大有关专工委牵头，组成综合起草小组负责起草；专业性、技术性较强的立法项目，还可以委托大专院校、科研机构或社会组织起草。

　三是要不断探索民主立法新途径、新方法，积极健全完善公众有序参与立法机制。坚持“问法于民”、“问需于民”、“问计于民”，进一步畅通民意表达渠道，综合运用多种调研形式，听取基层和群众意见，特别是管理相对人和利害关系人意见，真正做到集思广益；对关系群众切身利益的法规案，要采取听证、论证、评估等形式，充分协商，凝聚共识，审慎决策。

　（三）主动适应改革发展需要，增强立法工作的及时性、系统性、针对性和有效性

　 立法要立足管用，抓住关键性和本质性问题，做到能具体尽量具体、能明确尽量明确，切实提高法规的可执行性和可操作性。一是增强立法及时性。在立法时效上，从省情实际出发，针对实践对法规提出的迫切需要，及时启动立法程序，积极回应社会关切。二是增强立法系统性。综合运用立改废释等多种形式，做好法规衔接协调。特别是要结合法律、行政法规的出台，同步修改或废止相关地方性法规，做到各项制度相互衔接、

　统筹协调。三是增强立法针对性。紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作，尤其要抓住改革的重点领域和关键环节，积极推进重点领域立法。在立法模式和体例上，不盲目追求“大而全”，要小而精，多采用“单项立法”；在立法内容上，尽可能细化标准、程序、规则，少用授权性条款，集中精力研究管用的法规条款，需要几条规定几条，重在实用和管用。四是增强立法有效性。要厘清法规所调整的社会关系，科学严密地设计法规条文，确保法规制度严谨周密、可靠管用。要精雕细刻，以“工匠”精神出细活、出精品、出佳作，确保出台的法规能够解决实际问题。

　 （四）加强法规实施前的准备，促进法规有效实施

　 法律法规的生命力和权威在于实施。法规实施前的准备工作做得好，可以极大提升法规实施效果。做好法规实施前的准备工作：一是法规自身(附则)规定要给宣传、贯彻、实施准备预留一定的时间，除了上位法有时限要求，或者关乎公民权利的及时行使，或者法规的简单修改等因素应当自通过之日起实施外,都要给法规实施预留足够的时间。二是要加强宣传，通过的法规要及时公告，并通过新闻发布会、电视电话会、印发宣传资料、编写法规释义、电视网络等多种形式进行广泛深入宣传，家喻户晓，便于全面准确贯彻实施。三是督促法规实施部门和协作部门，要提前制定法规实施方案，对执法人员进行相关培训，分解和落实职责分工，明确任务和要求，做好法规主

　要制度实施的准备工作，不能出现法规实施后的制度真空，损害法规的权威，影响立法机关和执法部门公信力。四是督促政府有关部门对照新出台的法规规定，梳理相关的政府规章、规范性文件，对与法规规定不一致的要及时修改或者废止。

相关热词搜索：人大常委会 五年 立法