智慧政府功能定位及建设路径探究

　当前，我国社会经济形态与以往大不相同，各类矛盾性问题发生了巨大变化，传统的社会治理方式与当下经济社会现实情况已不相适应。在新时期，科技支撑已是增强新时代社会治理执行力的基础性力量和重要抓手。基于大数据、云计算、人工智能等新技术的诞生和持续发展，技术驱动的政府再造和社会治理创新成为新的发展趋势，同时新的信息技术也为解决当前政府治理所面临的现实困境提供了的新途径。创新社会治理方式，更加精准、科学地履行政府职能，是智慧政府建设的目标和方向。作为一种崭新的行政形态，智慧政府具有明显的理论先于实践的特点，它的建设尚处于探索期，功能定位和改革途径亟需作进一步的探究。

　征 一、智慧政府的产生及其特征

　 新型信息技术已深入到现代社会的方方面面，深刻影响并改变了其运行方式，政府是公共权力行为最为核心的主体，必须直面技术变革带来的治理理念及方式的改革，政府应依据现代社会的新形态，探索建立新的公共权力运行模式。政府信息化建设所呈现出的移动性、社会性、虚拟性、个性化等全新特征，是信息技术变革和电子政务创新的不断交互、融合、发展的新阶段，智慧政府概念正是在这一背景下诞生的。

　电子政务的应用提升了政府的综合管理技术和效率，强化了政府部门的整合能力。现实世界的政府机关可能是各个部门独立存在、独立运行，但借助互联网虚拟世界，可以构建紧密联系并形成整体的政府，通过信息技术达到跨部门协同配合，在网络世界中形成一体化的"智慧政府"，创造可持续的公共价值。智慧政府不仅强调新兴信息技术的应用，也强调多方主体的协同、互利。相对于传统政府概念，智慧政府在主体、职能和运行层面存在明显不同。

　 从主体的角度来看，智慧政府涵盖政府、企业和社会公众，他们既是智慧政府建设的参与者，也是智慧政府建设的服务对象。维护社会安全与稳定、推动政府各项事业发展的职责在政府，政府自身即是推进智慧政府建设的重要主体。企业是社会发展的基础动力，是政府发挥经济功能的根基。企业为智慧政府建设提供必要的资金及科技支撑，政府也为企业发展提供更好的政策支持。另外，智慧政府建设的本心是服务于广大人民，为社会公众提供智能化的生产生活方式。

　 从职能的角度来看，政府的主要责任包括公共安全、财政管理、社会保障、医疗卫生、教育科技、经济发展、自然资源开发利用等。就智慧政府而言，它以面向社会公众（或组织）服务为目的，通过各类智慧应用系统进行政府运营、管理和服务，比如智慧化社会管理、智慧化公共安全、智慧化公共服务等，涵盖政

　府核心任务，共同支撑政府更智慧地发挥其政治、经济和社会文化功能。

　 从运行的角度而言，网络技术尤其是大数据、云计算等新型技术的发展，为智慧政府的建设、运行提供了重要的技术支撑。数据或信息流贯穿于整个智慧政府的业务过程，智慧政府相当于一个统一协调的智能系统，接收信息、分析识别、传输信息、反馈信息，并与各主体交交互作协。依托于不同种类的通信方式，将分散在人员个体、组织部门及政府机关所占据的数据集中并建立联系，突破信息壁垒、时空限制，达到信息的连通、整合。而且，在智慧政府的运行中，应用大数据、云计算等技术手段，可以对特定事项进行智能化分析，辅助政府决策及高效实施管理行为。

　 总之，智慧政府具有智能化、主动性、实时性、集成性等特征。智慧政府的服务应当连通多个部门并实现部门整合，实现移动电子政府，能够在任何地点、时间为社会公众提供便捷服务，实时回应社会需求，并充分考虑弱势群体的参与度及交流度，提供无障碍平等化的优质公共服务。

　位 二、智慧政府的功能定位

　 智慧政府就是要实现政府社会管理等职能的自动化、精细化、数字化、网络化和智能化。从本质上看，智慧政府是服务型政府

　的延伸，智慧政府的功能主要体现在智慧管理上，政府运用信息技术实现扁平式、无中心式的治理结构。

　定 （一）数字化的政策制定

　 制定政策是政府履行管理职责的基本行政行为。信息技术的高速发展使海量数据集聚，深刻改变了经济发展、社会治理以及人类生活模式。在大数据时代，数据这一核心要素直接决定了社会治理方式及调整的方向，尤其体现在政策的制定上，应基于数据获取准确的信息和依据而制定更为科学有效的政策。政府的具体决策也应依据可靠的数据分析提出，借助大数据收集民意、舆情等大量零散信息，进行提炼分析，进一步转化为政策资源，推动政府提供高水准的公共产品和服务。

　 依据大数据制定政策，不但能够明确记录过去的情况，更能预测未来的发展变化趋势。当下我国正着手在宏观经济调控中运用大数据技术，国务院及其部门充分挖掘大数据资源，以数据平台为抓手大力推进在线审批和监管平台建设，为宏观调控提供服务。地方各级政府也基本建立了经济运行监测、预测平台，以联建共享为导向，着力打造数据独特、分析深入、及时回应的经济运行监测、预测机制，为宏观决策提供了高精准的数据信息。总之，智慧政府便于科学地制定政策，实时反映政策实施情况，并根据反馈，进一步改进和完善政策，加强公共政策实施的积极效果。

　务 （二）智能化的监管服务

　 管理和服务的质量直接反映政府工作水平和能力。新技术的来临改变了政府管理及服务模式，许多国家政府开始探索、建立与公民密切联系、便于公民进行办理户籍、社保等相关事务的新型政务模式。在我国，各地方已经建立线上行政服务系统，相关服务型的事项基本实现了线上操作、办理。随着智能化应用的普及，日常活动及事务办理都可以通过网络快速完成。智慧政府的监管服务也应不断地向更加便于公民、更加高效的线上智能化方向改进。

　 在实现国家治理体系和治理能力现代化的总目标下，首要的就是实现政府治理能力向现代化方向不断完善。智慧政府可以使政府的具体权限及职能更加公开、明确，公民更加精确、清楚地知悉，便于其对政府行为进行监督和规范，减少权力寻租，有效防治腐败。智慧政府着力实现"权在用、云在看"，确保政府权力监督到位，履职到位，政府的权力清单和权力运行都在网上留下痕迹。智慧政府将大数据技术与行政部门的办公平台连接，以统筹各个行政环节，形成技术保障型的权力监督体系，改善权力的运行模式，对权力进行全程化监督。

　理 （三）网络化的协同治理

　社会协同治理是传统社会管理方式的进一步改善。智慧政府推动了行政管理自治机制的形成，使行政命令成为被管理者的自主性选择而不是被动性的接受。智慧政府的管理者和被管理者的良性互动关系，使得政府从发出"行政指令"的管理机构，变为以人民为中心的、尊重"顾客"满意度的"服务者"。

　 网络化治理是与等级制和市场化相对的治理机制，在相同的制度体系下，政府、市场和市民社会的参与者为实现一定的公共价值而联合行动。智慧政府的建立促使协同治理新格局、治理结构网络化快速形成，比如武汉市运用云计算、物联网、大数据等技术，构建统一的社会管理创新平台，依托大数据的技术支撑，基于网格化管理理念，将各类资源纳入全市的统一平台，建立健全社会管理服务体系。

　务 （四）精准化的公共服务

　 智慧政府为人民日益增长的美好生活需要做出智能的精准化响应，基于智慧政府的智慧公共服务使得公共服务决策更科学、公共服务供给更精细、公共服务体系更科学、公共服务监管更有效。

　 对政府公共服务而言，智慧政府基于大数据等智能化技术，可以通过对公民的行为数据进行深入分析，使差异化、个性化的公共服务需求更容易被识别，提升政府公共服务供给的准确性、

　有效性、实用性，政府的管理与社会主体的需求之间形成一种良性互动的形态。智能化分析可以提前对社会公众的现实需求作出预先研判及实时反馈，使政府作为管理者、服务者对信息的把控更加及时、精准。

　向 三、智慧政府建设的路径和方向

　 作为一项复杂的系统工程，智慧政府建设和发展是一个渐进过程，创新政府管理体制机制、加强数据平台建设、促进信息集成共享、推动民众广泛参与是智慧政府建设的关键。

　制 （一）创新政府管理体制机制

　 当前，我国的政府管理体制主要属于"条、块"结构。这类体制易导致中央和地方的政策不能很好衔接、不同政府机构之间职责不明晰，行政管理难以统一协调。智慧政府建设必须着眼于整体，要统筹规划、统一管理，要求各个专业部门和系统之间的密切配合。推进智慧政府建设，首先需要强有力的组织保障，必须坚持统一性、一致性，形成职责明晰、分工明确的体制机制，强调政策制定、行政管理等工作的智慧化，实现多部门整合、对接、协同、互动，为智慧政府建设营造良好的制度环境。

　 作为行政管理体制改革的关键环节，"大部制"正在科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。结合智慧政府建设，应建立跨部门协作的科学化工作机制，形成"虚拟大部制"的形态，进而全

　方位促进行政管理体制改革。在中央层面，各部委之间应建立畅通的信息交流、事务协作的机制；在地方层面，加强不同地域间的信息共享、密切联系、工作协调。

　设 （二）加强数据平台建设

　 大数据技术是智慧政府建设的技术前提和根本保障，也是我国达到现代化社会治理目标的基础支撑。信息技术的迅猛发展，引导全社会步入了大数据时代，生产方式、生活方式、社会组织方式以及政府治理模式都进行了深刻变革，同时也引起了社会治理理念和思维的根本性转变。大数据技术在提升执行力、制约权力、决策科学化、管理精准化、公共服务多样化、治理模式多元化等方面都具有极其关键的作用。因此，智慧政府建设的核心基础在于数据平台。

　 首先，应建立健全大数据安全体系，对潜在安全风险进行有效防控，保障大数据体系的平稳发展。在智慧政府建设过程中，数据管理方式具有网络广泛覆盖、技术深度互联、功能受众多元等特征，数据的来源及系统的形式已不是传统的以机构为主体的相对独立的形态，而是突破数据信息壁垒的一个互联开放的整体，同时信息或数据所存在的安全隐患的来源、类型等方面都与以往不尽相同。目前我国核心信息技术实力不足，信息化建设中核心技术、产品和服务对外依赖度比较高，风险隐患集聚。同时，政府信息管理法规有待完善，不能很好保障智慧政府运行中的数据

　或信息切实安全，尤其在个人信息和隐私保护方面的法律法规还很不健全，无处不在的智慧网络使个人信息和隐私容易受到威胁，信息安全保障体系没能跟进物联网、互联网、云计算、数据处理的发展速度，网络安全面临着严峻的挑战。

　 其次，政务大数据应用是大数据发展的关键点，要从顶层设计出发，改革创新体制和机制，做好大数据规划、总体设计，推进政务大数据应用，在宏观经济分析、大数据征信、安全生产、质量监管、热点数据分析、城市管理、交通运输、民生保障等重点领域建立一系列的数据分析和应用模版，借助数据管理研究，查询数据资源，明确可开放的数据种类和数量，以及重要数据开放标准等。另外，应发挥大数据在经济转型升级上的功能，加强数据产业发展力度，引导和培育物联网产业，优化产业结构，加速大数据的产业规模化以及尖端技术创新化。与此同时，为了实现大数据产业带动相关产业的发展和新旧动能转换的目标，要以股权、投资、基金、众筹等融资方式，引进大量资金助推大数据产业建设，加大支持技术攻关、产品研制、产业链打造、推广和应用等。

　享 （三）促进信息集成与共享

　 智慧政府是在新型科学技术的基础上建立起来的，基于信息公开、共享与连接来实现各个机构及部门的统一协作，并形成更为科学的行政决策及相关政策。然而，在过去相当长的一段时期，

　我国各级政府部门的信息化建设均以自身职能进行数据收集、应用，数据各主体间的流通共享较弱，甚至相互间没有联系，各自孤立，形成信息壁垒，对行政管理及公共服务造成阻碍，群众"办事"困难，无法实现"最多跑一趟"的高效办理程序，解决问题的根本是打通各部门的信息渠道，实现共享互通。近年来，党中央国务院先后出台多项措施，还专门成立了促进数据大发展部级联席会议，推动信息共享工作。为充分发挥数据信息资源的现实价值，应加快建立各个独立组织机构的信息集成、共享平台，加紧完善政府信息公开规定，促进各组织机构的信息准确、公开，实现部门之间统一的信息整合、集成、共享，推动政府管理的公正和透明。

　与 （四）促进民众广泛参与

　 智慧政府不再是唯一的决策主体，而是"元治理"的主体，企业、社会组织、公民参与其中，形成参与式管理的新格局。目前部分地方依然存在政府网站对外交流渠道分散，限制了政府与市民之间诉求与回应，公民参与社会治理无法落实到实处。时下，互联网已成为新时期民意的最大载体，公民参与公共管理、社会治理愈发便捷也更为重要，通过网络平台汇聚民意民智，尊重人民意志，回应人民关切。智慧政府建设是一项长期的社会发展工程，不但要有技术、资金等基础保障，更要有政府与社会主体强化合作交流，合力建设智慧政府。建设智慧政府，首先要真正树

　立以人民为中心的发展理念，要让人民通过技术的应用，更好地参与到智慧政府的建设和运行之中，提升民众广泛参与的主动性和积极，同时民众的参与程度也直接反映了智慧政府建设的现实成效。为凝聚社会各方力量共同建成优质的智慧政府，智慧政府的建设路径必须以人民大众的利益为根本，强化信息公开、打通信息渠道、完善监督机制。

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