深圳城市更新情况调研报告
发布时间:2020-11-20 来源: 读后感 点击： 
关于深圳城市更新情况调研报告
中煤南方能源有限公司 王有华
一、深圳城市更新概况
深圳的城市更新最早始于 2004 年，当时叫旧村改造，2009 年后称为城市更新，其实质就是土地资源的再利用，通过综合整治、改变功能、拆除重建等措施，达到改善环境、完善基础设施配套、消除安全隐患之目的，深圳城市发展已进入到以城市更新为主的发展阶段。
（一）
城市更新的必然性
1 1 ．土地资源稀缺 据 2011年相关统计资料显示，深圳市国土面积为 1993 平方千米，除去农用地面积 906 平方千米外，建设用地面积已达 934 平方千米，占全部国土面积的 47%，接近城市规划要求建设用地总规模不能突破50%的红线。预计到 2020 年，深圳可新增建设用地仅为 42 平方千米，既无外扩的空间，也无大幅度增加建设用地的可能，唯有提高土地利用效率。
2 2 ．人口密度大 深圳建市之初，规划人口为 600 万，据深圳市出租屋综管办统计，截止 2011 年 10 月底，深圳登记在册的非户籍人口 1280 万人，户籍人口 274 万人，全市实际居住人口已超过 1500 万，是中国人口密度最大的城市，城市配套滞后，迫切需要通过城市更新，拓展空间，完
善相关基础设施，提升城市质量。
3 3 ．产业升级快 深圳过去许多单纯的工业用地或厂房，基本上都是为配套早期的“三来一补”加工制造业的，经过产业转型和升级，已不适应当前以金融、高科技、服务业为主导的新兴产业的发展。通过参与城市更新改造，转变经营发展模式，发挥产业聚集效应，释放土地最大价值。
4 4 ．历史遗留问题多
1992 年之后，深圳经济进入高速发展的轨道，随着大量移民及务工人员的涌入，深圳的房屋租赁需求急剧攀升。村级股份公司及村民违规加建、抢建房屋现象屡禁不止，虽然经过 1992 年、2004 年两次农村城市化改造，全市农村集体土地均已转为国有土地，但城中村房屋的确权问题一直是困扰城中村改造的核心问题。截至 2013 年底，深圳历史遗留违法建筑有 38 万栋，建筑面积约 4 亿平方米，约占深圳市总建筑面积 50%，通过城市更新部分可以理清产权。
（二）城市更新政策性文件 2004 年，深圳市颁布《深圳城中村(旧村)改造暂行规定》，拉开了旧改序幕；2009 年陆续颁布《深圳市城市更新办法》、《实施细则》以及一系列配套制度，进一步规范市场秩序，其中一条规定旧改项目允许原业主自改或以合作的方式改造，土地可以以协议的方式出让，无须招拍挂，这意味着列入旧改的项目无需先完成国家的征收、储备、招拍挂出让的程序，直接由权利人自主协商一致，申报审批，然后确定开发主体便可实施，极大缩减了旧改的时间要求；2012 年出台《深圳市城市更新办法实施细则》，进一步促进了城市更新发展。
（三）城市更新进展情况 截止 2013 年底，全市已列入计划项目 407 个，总用地面积 35 平方公里；完成规划审批 229 项，用地面积约 20 平方公里；已签用地合同项目达 102 个，涉及拆迁用地面积 6.3 平方公里，出让用地面积4.4 平方公里，涉及建筑面积 1800 多万平方米；建设实施完成并上市销售项目 27 个，涉及建筑面积 600 多万平方米，对当前房地产市场产生了重大影响。
二、城市更新问题 存在 分析
城市更新是一项系统的综合工程，涉及诸多要素与诸多利益的平衡，必然是一个历时漫长、不确定性较大的复杂过程，有开发商形象地总结为“拆不动，赔不起，玩不转”。
（一）旧改拆迁难度大 按照《深圳市城市更新办法实施细则》规定：
“住宅类小区，100%业主同意并签署《拆迁补偿安置协议》方能进行下一步工作”，这是旧改的最大难点。2010 年最先试点的木头龙、南苑新村等 8 个老旧住宅小区改造，因达不到 100%业主的同意，至今无一成功推动；2013 年 3 月，鉴于老旧住宅小区旧改易造成诸多利益纠纷，进而引发社会问题，政府决定除非有严重的质量问题或重大公共设施、基础设施建设需要，原则上暂不进行拆除重建。
（二）拆迁补偿标准高 城市更新拆迁补偿，涉及到各方利益的博弈，从蔡屋围改造，到岗厦、大冲村改造，拆迁补偿纠纷如影随行，大多数是以开发商最终
开出较高的补偿条件为代价。补偿标准高，还体现在开发商要对违法建筑进行埋单补偿，加大了旧改成本，提高了旧改的门槛，同时也加剧了村民非法抢建加建行为，布吉三联村竟然有村民把占地 100 平米的宅基地，通过钻洞、爬山等方式加建到 3000 多平米，堪称全国之最。
（三）审批流程存争议
深圳更新项目审批要经过 40 多个部门，约需盖 200 个公章，操作过程寻租点多，容易滋生腐败。更新项目不实行招拍挂，而采取协议转让的方式，拿地主要取决于开发商的政商关系，这成为官商勾结的根源，并为大家所诟病。但问题是开发商负责前期征地拆迁，某种程度上承担了官方在土地开发中的角色，如果拆迁平整后的土地重新进入招拍挂程序，显然同样有失公平。
（四）市场主导隐忧重 深圳城市更新由开发商主导，美其名曰“市场化”，但市场化引发了许多“并发症”。一是补偿标准完全市场化，如果开发商支付了过高的补偿成本，必然会提高容积率，间接提高整个城市地方密度，让城市的可持续发展难以为继；二是拆迁完全市场化，开发商通常会对违章建筑进行适当补偿，否则就可能拆不动，这无疑是助长了违建、抢建的气焰，从而会导致新的社会问题。
（五）开发商恶性 竞争 城市更新项目前期投入资金大，投资回报期较长，但由于改造地段升值、政策优惠等因素，其毛利率依然高于通过招拍挂流程获得的开发项目。故开发商对城市更新项目趋之若鹜，往往为争夺一个旧改
项目，通过互相抬升拆赔比，进行恶性竞争。众所周知，万科和佳兆业对于南园新村旧改项目，将拆赔比提升至惊人的 1:1.4，最后被政府叫停。
三、城市更新 发展 新趋势
2015 年 1 月 5 日，广东省委巡视组，点名批评深圳房地产开发商主导城市更新引发的“并发症”比较严重。同时，佳兆业事件的爆发，暴露出深圳城市更新可能涉及“暗箱操作”及利益输送等问题，深圳城市更新面临新形势与新选择。
（一）城市更新仍是主流 2011 年，深圳土地供应出现存量土地供应首次超过新增土地供应的拐点，2012 年存量用地供应规模达到高峰，占供地总量近 75%，2013年及 2014 年存量用地供应比例均在 60%以上。据业内人士预测，若深圳已批准的 400 余个城市更新项目全部消化，供应土地可支撑深圳未来 20-30 年的需求，这意味着，面对住宅用地供应捉襟见肘的局面，城市更新仍是深圳未来城市发展的主流，也是推动城市发展的大战略。
（二）更新模式面临变革 深圳此轮地产风暴，或将对更新模式产生重要影响，项目审批将会更加严格透明，同时，政府可能会调整旧改流程，比如参照香港模式，政府主导拆迁，按周边楼价赔偿拆迁户，解决好动迁等前期问题，然后出让净地让房企进行开发；政府亦可将成片的旧改项目用地进行
拆分，切割成多个小地块，交由不同的房企进行开发，以此割断官员和单独某一家房企之间的利益输送链条。
（三）更新速度可能放缓
2014 年可能成为深圳旧改的转折年，城市更新向着持续、秩序、质量的方向发展。预计今后每年供应土地量稳定在 2 平方公里左右，每年供应建筑面积保持在 700 万平方米左右，进一步放缓立项速度。同时，考虑到拆除重建所面临时间、人力及物力成本的高昂，今后政府将会鼓励原权利人加大综合整治力度，减少拆除重建规模，完善相关配套，推动产业升级与城市发展。
（四）开发模式趋向精细化
佳兆业事件，可能成为深圳旧改开发模式从粗放型转为精细化运营的一个转折点。随着利润空间的降低，以及不确定性因素和风险的相对增加，开发商介入城市更新项目的态度会更加谨慎，过去开发商只要拿到项目，就能赚大钱的日子一去不复返了，开发商必须通过专业化与精细化运作，控制成本，创造收益。
（五）产业用地比重攀升 2015 年 3 月 9 日，深圳市规土委公布了《2015 年深圳市城市更新单元计划第一批计划》，商住项目大幅缩减，新型产业用地占比升至七成，这是深圳调整土地市场格局、收缩住宅供地、提高产业土地供应、推动产业升级的重要新举措，还是城市更新处于风口浪尖特殊时期的权宜之计，有待于深入持续的观察。
四、城市更新案例分析
据统计，目前参与深圳城市更新项目的地产商有 30 多家，其中，
央企包括华润、招商、中航、中信、中粮和远洋；深圳本土起家的民企有佳兆业、京基、卓越与星河。华润置地、佳兆业、招商地产、京基、卓越 5 家房企为旧改一线梯队，在深圳获取旧改土地总面积超1000 万平方米。（重点项目见表一）
表一
深圳市旧改重点项目统计表
项目名称
面积（m m2 2 ）
开发商
状态
预期业态
备注
蔡屋围旧改
36.8 万
京基集团
规划中
商业、住宅
黄贝岭旧改
40 万
深业集团
建设中
商业、办公
鹿丹村改造
4.71 万
中海地产
启动
住宅、商业
木头龙旧改
7.7 万
益田集团
停滞
住宅、商业
银湖三九片区更新
12.7 万
华润集团
建设中
住宅、商业
大冲村
280 万
华润集团
售卖中
住宅、商业
建筑面积
岗厦村旧改
20.5 万
金地集团
建设中
商业、居住
建筑面积
坂田城市广场
180 万
佳兆业集团
封盘
商业、住宅
建筑面积
( ( 一) ) 蔡屋围金融中心项目
1 1 ．项目介绍 该项目位于深圳市罗湖区蔡屋围金融中心区，由京基 100 大厦及7 栋回迁楼构成，是集金融办公、酒店、公寓、商业设施及回迁安置住宅于一体的大型综合项目，总投资近 50 亿元。项目建设用地约 3.6万平方米，总建筑面积 60 万平方米，容积率 12.33， 赔偿拆迁面积约 16 万平方米，项目于 2003 年由罗湖区组织规划，历经 8 年于 2011年竣工。
2 2 ．项目分析 2005 年 10 月，京基地产与蔡屋围股份公司被确定为实施主体，直到 2007 年 4 月深圳市国土房管局作出书面裁决，仍有 6 户村民未能与拆迁单位就补偿方案达成一致。项目得以成功推进，一是京基不惜血本。2007 年 9 月 21 日， 京基与最后一位，即蔡屋围老街坊 12号小楼的蔡姓业主签署补偿协议，780 平方米的建筑面积共支付 1700万元货币补偿，在当时堪称为天价；二是京基让渡了巨额利益，京基100 项目的所有住宅部分，全部补偿给蔡屋围村村民；三是住宅项目的户型设计也充分考虑了蔡屋围村原村民的生活特点。
（二）岗厦村旧改
1 1 ．项目 介绍
该项目位于深圳中心区东南侧，紧临深南大道，占地面积约 22万平方米，总建筑面积达到 140 万平方米，其中包括 50 万平方米的住宅及公寓、30 万平方米的 Shopping-mall 及 20 万平方米的甲级写
字楼，是深圳市建设标准要求最高和难度最大的重大改造项目。
2 2 ． 项目 分析
2006 年 7 月，福田区政府与岗厦股份公司、金地大百汇房地产开发公司签署《岗厦河园片区改造项目合作协议》，至 2009 年 7 月底前，旧村被拆迁房屋的拆除工作基本完成。项目成功推进，主要是岗厦拆迁补偿方案相对成熟，共有“两个标准、三种模式、六种选择” ，业主选择余地大。两个标准：一种是按面积划分：480 平方米以内按1∶1 补住宅，超过 480 平方米按 1∶0.88 补公寓；二是按层数划分：首层按 1∶0.9 补集中商业物业，2 层以上按 1∶0.9 补住宅或公寓。三种模式：即一是选全部实物补偿，二是选全部货币补偿，三是可选实物和货币补偿相结合。另外，岗厦村旧改造就了近 10 个亿万富翁及 20 个亿万家族。
（ 三 ）
大冲村旧改项目
1 1 ．项目 介绍
该项目位于深圳南山区高新技术产业园，占地面积 68.4 万平方米，涉及 931 户原居民、280 多户小产权业主，约 7 万多租住人口的搬迁，拆除 1500 多栋建筑物，总建筑面积达 280 万平方米，包括创新商业、写字楼、酒店、公寓及住宅等，总投资约 300 亿元。其中，约 110 万平方米的回迁物业已分期分批竣工交付。
2 2 ． 项目 分析
2008 年，华润置地和大冲股份公司签署了合作开发框架协议，两者将利益捆绑在一起；2011 年 4 月，大冲村民签约率达到 98.9%，但仍有 10 户村民拒不签约，涉及物业 31 处，面积约 1.3 万平方米。拒
绝签约理由包括咬住股权问题不退让、提出必须解决家人的工作问题、提出拆一赔二的物业补偿或每平方米 4 万—5 万元的货币补偿等要求。
项目顺利推进，主要得益于开发商将利益与村办企业捆绑在一起，大冲股份公司算了一笔账，如拖延改造，村集体和村民每天的损失达 106.7 万元，拖延一年给村集体和村民带来的损失达 3.896 亿元。4 月 15 日，大冲股份公司召开全体股东代表大会，64 名股东代表以举手表决的方式全票通过《关于采取有效措施加快推进大冲旧改的决议》，决定在近期提请采取司法强拆措施，依法解决大冲 10 户拒签约户的问题。
（四）木头龙旧改项目
1 1 ． 项目介绍
该项目位于罗湖区爱国路，始建于上世纪 80 年代，涉及多层住宅 61 栋楼，居民 1341 户。该项目占地面积大约 7.7 万平方米，总建筑面积约 65 万平方米，是罗湖区最大的城市更新改造项目。早在 2007年，木头龙小区部分业主自发组团考察，并决定邀请益田集团进驻木头龙，承担改造的市场主体； 2010 年被纳入深圳市第一批老旧住宅区类城市更新计划，但该项目经过 5 年的旷日持久的拉锯战，令政府、开发商和业主陷入了“多输”的困局。
2 2 ． 项目 分析
目前超过 1100 户业主已签签拆迁补偿协议并搬离小区，但仍有200 余户坚守阵地，致使开发商不能获得实施主体资格。项目停滞原因一是未签约业主，提出的理由包括年事已高不便搬家，子女需要就
近上学，质疑开发商实力及程序合法性等，但其核心诉求还是对开发商开出的 1:1.3 拆迁补偿标准的不满意；二是开发商在与大部分业主签署拆迁补偿协议后，对尚有住户的建筑物拆除门窗，激怒了未签约业主，导致谈判关系恶化；三是开发商主导旧改项目，政府缺乏成熟的协商机制，政府和开发商的各项规范程序申报时未能与业主保持及时沟通，缺乏透明度和公众参与度不足。
（五）鹿丹村改造 项目
1 1 ．项目介绍 该项目位于深圳滨河大道边，作为深圳的大型福利住宅小区，涉及房产 24 栋，居民 1280 户，其中处级以上官员 250 人，离退休干部150 人。鹿丹村建造时使用了大量海砂，建成不久，由于海沙腐蚀，大量钢筋裸露生锈，一些住户家中的楼板出现断裂。
2000 年 6 月，不堪“渗水危楼”之苦的 60 多位鹿丹村村民联名致信深圳市代市长，市长考察后，拍板 10 天之后拿出鹿丹村改造方案交付村民讨论，3 年内彻底改造完毕；2001 年，深圳市政府常务会议通过了鹿丹村的拆除重建方案。但由于在拆迁补偿问题上一直有分歧，改造迟迟未能推进，鹿丹村改造被搁置下来。
2 2 ．项目分析 该项目能顺利推进，主要得益于旧改模式的创新。一是以政府为主导，经市编办批复，由市住建局成立项目改造办公室，负责项目改造工作的具体实施，此举确保了项目改造区别于其一般商业化城市更新项目以营利为目的动机；二是在项目后期重建土地挂牌出让方面，在我国率先尝试采用定地价和回迁物业建筑面积、向下竞争可售商品
住房建筑面积的办法；三是补偿方案最大程度保障业主权益，在补偿、回迁等关键问题上，综合运用市场和政策手段，制定了“房屋产权调换”（就地产权调换、异地产权调换）和“货币补偿”两种补偿方式，由业主自主选择。
（六）坂田城市广场 项目
1 1 ．项目介绍 佳兆业被称为深圳旧改专业户，拥有旧城改造项目 60 个，截至2013 年 3 月，其城市更新项目总占地面积超过 580 万平方米，项目覆盖深圳龙岗、福田、盐田等区域，其中超过 200 万平方米已完成政府立项.。深圳坂田佳兆业城市广场位于龙岗坂雪岗大道与布澜大道交汇处，占地约 30 万平方米，建筑面积约 180 万平米，依托周边高技术产业园，集住宅、五星级酒店、超甲级写字楼、商务公寓、超大型商业 MALL 于一身的大型都市综合体。
2 2 ． 项目 分析
2014 年 12 月，佳兆业 4 个楼盘被锁盘，除掉已签预售合同和已备案的房源之外，共有超过 2000 套房源显示为“管理局锁定”，其中住宅 1930 套，商铺 267 套，这无异于一枚重磅炸弹，在深圳地产界引起了轩然大波。外界普遍认为，佳兆业能够迅速扩张并成为深圳当地的行业龙头，得益于其与深圳政府官员间的关系纽带，但这如同一把双刃剑，随着深圳市多名官员遭纪委调查，把佳兆业推到了风头浪尖，引发了公司债务违约风暴，城市广场项目遭遇了锁盘。
五、南方公司更新项目建议
（一）统筹规划开发项目
在深圳旧城改造的大背景下，南方公司所属房产作为集团公司不可多得的优质资产，必须抓住机遇，通过更新改造提升资产价值，使之成为新的经济增长点。南方公司要全面了解所属房产片区政府方面的规划设计，将公司开发计划与城市更新规划相结合，统筹规划、调整与完善房地产开发改造规划，针对自有房产实际情况，采取“委托开发、参股开发与自主开发”等不同的策略，实现公司房地产开发的利益最大化。
（二）谨慎进行自主开发项目 经过 30 的发展，南方公司培养了一批房产管理经验丰富，能够规避市场风险的管理队伍，但房产改造工作涉及政策层面及技术因素较多，项目前期论证和可行性研究相对专业，项目申报就要经过 40多个部门，约需盖 200 个公章，专业性极强，同时还可能涉及“暗箱操作”，所以说南方公司目前还不具备自主开发的条件，对于所属房产地块旧改项目应谨慎进行自主开发。
（三）稳妥推进工业区改造项目 为了提高产业土地供应、盘活现有资源、推动产业升级，新型产业用地改造可能成为未来深圳旧改的主流。梅林越华工业区改造项目，在专业地产公司的主导下，南方公司拟按照参股比例投资项目公司合作开发，八卦岭工业区国展项目，南方公司拟采用委托模式参与改造，但目前深圳房地产行业积累了一定风险，同时不确定因素增加，所以南方公司要控制好风险，稳步推进工业区改造项目。
（四）放缓住宅小区改造项目 相对于旧工业区、旧商业区和城中村改造，住宅小区因涉及利益
主体分散，利益诉求多样化，改造更为困难与复杂，2010 年深圳试点的 8 个老旧住宅小区至今无一成功实施，木头龙小区改造造成的尴尬局面与社会负面效应仍将持续发酵。2013 年 3 月，政府决定除非有严重的质量问题或重大公共设施、基础设施建设需要，原则上暂不进行老旧住宅的拆除重建。鉴于以上情况，南方公司应适当放缓启动住宅小区的改造项目。
（五）加大地方协调力度 深圳作为改革开放的前沿城市，城市发展规划理念先进，同时政府根据片区的实际情况，灵活进行相关的区域功能定位。公司要加强与地方政府相关部门的对接，重点协调国土、规划、地铁、旧改办等部门，最大限度地保留公司房地产的合理功能，充分利用地铁、公交等公共设施，妥善利用“高层会晤”，争取地方政府的大力支持。
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