地方政府数字化转型机理阐释,基于政务改革经验分析

　摘要：推进地方政府数字化转型是党的十九届四中全会对我国电子政务发展提出的目标要求。以政务改革的先行省份之一为实体考察对象，分析地方政府数字化转型的探索历程及其治理绩效，剖析当前地方政府数字化转型的障碍因素与梗阻问题，探寻其内在机理和实现过程。研究发现，省政府数字化转型有其内生演进的特殊规律，经历了基础建设、体系建设、高水平建设、“一体化”标准建设螺旋式上升的四个改革探索阶段，有其内在的功能逻辑及建构机理。据此，提出地方政府数字化转型理念、建设方案和改革愿景目标，进而打造整体智治现代政府，为地方政府治理能力现代化探索“先行”发展路径。

　一、数字革命潮流与政府数字化转型发展态势

　数字革命是当今世界“百年未有之大变局”的关键变量之一。在“万物互联”的时代背景下，数字技术、人工智能的迅猛发展，催生了全球范围政府数字化转型蓬勃发展的态势。美国于 20 世纪 90 年代率先提出构建“电子政府”（e-government）的数字治理构想，成为政府数字化转型的“领头羊”。在进入 2010 年之后，国际社会尤其是发达国家都十分重视将政府数字化转型作为提升综合国力的重大战略，并将其作为应对未来全球竞争的工具选择，“纷纷运用数字技术推动政府转型成为新公共管理运动后政府改革的主旋律之一”。2015 年，国际经济合作与发展组织（OECD）发出数字政府战略的全球倡议；美国于 2017 年颁布“数字政府战略”（M-Government）；英国在 2012 年至2017 年期间，先后颁布《政府数字化战略》《政府数字包容战略》《政府转型战略（2017-2020）》，并启动“数字政府即平台”计划（2015 年）；韩国于 2013 年制定“政府 3.0 时代”“智慧政府实施计划”；而被日本早稻田大学《国

　际数字政府评估排名研究报告》连续多年确定为排名第一位的新加坡政府则提出政府数字化变革的“智慧国家工程”。2014 年之后，联合国 193 个成员国相继开展了不同程度的在线服务。可见，推进政府数字化转型、建设数字政府是世界各国政府努力适应数字化治理潮流的改革战略抉择和必须审慎应对的高阶政治问题。

　作为政府数字化转型的后发国家，我国自 20 世纪末开始重视推动办公自动化的应用。相对来说，国内学术界对数字政府转型问题的关注和研究则更晚于办公自动化和电子政府建设的实践探索，并且早期研究仅局限于数字政府运行的技术规制，数字政府对政府管理体制的影响及对策等局部领域。总体来说，在实践领域，我国推进政府数字化转型虽起步晚，但近年来发展快、爆发力强，呈现出后发优势凸显、整体提升、多点开花的迅猛发展态势。电子政务发展指数世界排名已经从 2012 年的第 78 位迅速上升至 2020 年的第 45 位（联合国经济和社会事务部《联合国电子政务调查》2020 年版）；在线服务指数位列第 34 位，基本达到国际领先水平。32 个省级政府（省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团）网上政务服务平台体系已全部建成，平均可提供网上政务服务事项 1353 项。在“网络强国”战略上升为国家战略（党的十八大）后，2015年 9 月国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，确立了智慧社会建设、数字治理、“数字中国”的政府改革主旋律。在中央政府的战略部署之下，地方 30个省市构建了覆盖省市县三级以上的一体化网上政务服务平台，29 个省市开通了政务服务移动端，25 个省市开通了政务服务微信公号。各地在政府数字化转型探索中创新纷呈，其中，福建省建成了全国最早的电子政务云平台，广东省 2018 年启动“数字政府”规划和行动计划，“一网通办”（上海）、“不见面

　审批”（江苏）、“智慧政务”（安徽）、“集成服务”（贵州）等数字政府建设品牌，均对其他地方政府发挥了标杆引领的作用。党的十九届四中全会则对治理能力现代化进程中数字政府转型提出了具体的目标要求，即“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”。自此，国内地方政府数字化转型步入实践探索、理论创新的“快车道”。

　二、政府数字化转型的探索历程

　对于政府数字化转型的演进规律，国外有学者认为，“以数字政府系统为基础的协同型政府建设经历‘火炉管’式组织、整合化、全国性入口、组织间整合以及需求驱动的协同型政府五个发展阶段”。而美国政治学家达雷尔·韦斯特（2011）则作出判断，“数字政府的发展经历了四个阶段：公告板阶段、部分服务供给阶段、系统服务的门户网站阶段、互动式民主阶段”。从的情况来看，其数字化转型无疑走出了一条具有地方特色的内生演进的路子，是数字建设的重要组成部分。作为全面展示制度优越性“重要窗口”的先行者，自 2003 年以来，省委、省政府为增强改革后劲，选择“刀刃向内”的改革驱动模式，“着眼于体制机制的创新与市场活力的激发”、打造最佳营商环境，全力推行成为政府数字化转型“全国样板”的政府治理革命。围绕构建“整体智治、唯实惟先”现代政府的目标导向，历经了基础建设、体系建设、高水平建设、“一体化”标准建设四个螺旋式上升的改革探索阶段。

　 （一）基础建设阶段（2003—2012 年）

　数字政府转型肇始于 2003 年，时任省委书记习近平同志提出“推进‘数字’建设”，以及“数字是全面推进我省国民经济和社会信息化、以信息化带动工业化的基础性工程”等重要思想论断，并主持制定实施《数字建设规划纲要（2003-2007 年）》，加快电子政务建设、探索网络审批方式成为当时政府主要的改革任务之一，全省各级政府积极“探索起步、夯基垒台”，谋划建设政府综合门户网站，分步推行网上办事、网上办公，推进政务公开、提高政府服务水平、打造清明的政务环境。自 2003 年起，以事项目录、政务公开为主要内容的省政府综合门户网站率先开通运营，到 2007 年底，基本建成省市县三级政府综合门户网站群的“电子政务”框架。2006 年，全省启动建设电子政务实时监督系统，至 2010 年初开通运行省政府网上办事大厅，网站功能开始从政务公开向网上审批服务拓展。综上所述，数字化政府转型的基础建设阶段是以政府门户网站开通运营为主要内容和标志的，初步由传统的经验主义“人治”方式转向对数字化法治方式的求索，但对数字政府转型的践行与诠释尚停留在静态的数字政府形态层面。

　 （二）体系建设阶段（2013—2016 年）

　2013 年底，省开启政务服务“一张网”建设。至 2014 年 6 月 25 日，在国内建成首个省市县一体化建设与管理的“互联网+政务服务”云平台，实现政务服务上线运行。同年，制定出台《省深化行政审批制度改革实施方案》，力求以“一张网”为载体晾晒“四张清单”（政府部门权力清单、责任清单、企业投资项目负面清单、财政专项资金管理清单），依法依规厘清政府治理边界，为数字政府

　新模式下流程再造套上“权责紧箍咒”。2014 年实施的“电子政务建设的云基础设施战略，建设电子政务‘一朵云’，为后来的全省电子政务和公共数据的整合和共享奠定了坚实的基础”。至 2015 年，全省信息架构设计、信息化发展指数已跃居全国第三达到 95.89。人口、法人单位等基础信息数据库基本建立，统计数据库等一批专业数据库相继建成使用。率先推出政府数据统一开放平台，将 68 个省级政府单位共 358 项数据类目全面向社会开放。由此可见，体系建设阶段是以政务服务“一张网”上线运行为主要内容和标志，并且已然触及到一个深层问题：“数字政府”并非仅仅是指政府办公流程的“数字化”和政务处理的“电子化”，其真实含义更多是指政府通过数字化思维、数字化理念、数字化战略、数字化资源、数字化工具和数字化规则等治理信息社会空间，提供优质政府服务，增强公众服务满意度的过程。可以说，这是一种全新的动态公共治理方式和技术治理改革进程。

　 （三）高水平建设阶段（2017—2018 年 7 月）

　2017 年初，省遵从“群众和企业到政府办事最多跑一次”的理念和目标，通过自主创新和顶层设计开始有计划组织“最多跑一次”改革，“重点攻坚、综合集成出成果”，围绕“最多跑一次”办事事项打通数据孤岛。改革目标、评估改革效果从赋权于群众的角度而确定，从与企业和人民群众生产生活关系最紧密的领域和事项做起，由点到面逐步实现全覆盖。倒逼各级各部门减权、放权、治权，逐步形成和完善行政许可、行政服务等全领域的“一次办结”机制，市场监管的“部门联合、随机抽查、按标监管”的“一次到位”机制，便民服务“在线咨询、网

　上办理、证照快递送达”的“零上门”机制。至 2017 年底，省内各类办事事项得到系统性梳理和规范，“一窗受理、集成服务、一证通办”的办事流程、数字化公共服务体系得到结构性优化（参见图 1），“最多跑一次”改革关键环节数据共享取得实质性突破。2018 年的“政府数字化转型”行动，从服务转向治理，以部门履职的核心业务数字化为突破口，改革逐步向纵深发展，数据基础设施逐步整合，政务服务网成为全国有影响力的公共数据平台。“一窗受理、一网通办、一证通办、一次办成”实现全覆盖，掌上办事“浙里办”、掌上办公“浙政钉”快速推进。省市县三级 63.6%的民生事项实现“一证通办”，适宜网上办理事项 100%开通网上办，企业投资项目开工前审批全流程实现“最多跑一次、最多 100 天”，重大标志性应用成效凸显。可见，高水平建设阶段是以“最多跑一次”改革重塑政务服务新模式，以多部门多业务的协同式和场景化应用、重塑权力结构为主要内容和标志，“是政府对权力边界的主动再界定、权力制衡机制的自主再构建，行政职能和权力运行的治权再科学化”。这一阶段，数字政府建设致力于从部门转型逐步向整体政府转型升级，并且已经涉入数字治理的实质领域，由流程转变、数据共享的技术逻辑向开放共享、整体协同、合作共治的现代治理的观念与职能转变，从而确立了在国内地方政府数字化转型格局中的“领跑者”地位。

　 图 1 “最多跑一次”改革的数字化公共服务体系

　 （四）“一体化”标准建设阶段（2018 年 7 月至今）

　在数字政府建设全国“一盘棋”的愿景下，国内学者翟云认为，规范和标准是以整体政府理念为基础的电子政务改革发展的关键“支撑点”。经过三个发展阶段尤其是“最多跑一次”改革后，各地政府在数字政府改革上出现了创新有余而标准化不足、尺度不一、技术交叉以及“自立门户”等情况。鉴于省域内 11 个设区市 90 个县（市区）政府数字化转型水平参差不齐、进度不一，为整合转型资源、统一建设标准，以“最多跑一次”改革的标准化建设为“突破口”升级既有电子政务成果。2018 年 7 月 16 日，省创新政策工具，向全省印发《省数字化转型标准化建设方案（2018-2020 年）》（浙政办发〔2018〕70 号），明确提出要“全面实施标准化战略，深化国家标准化综合改革试点，以标准化支撑数字化转型”，在目标设定上定点指向夯实政府数字化转型标准体系框架基础、增强政府数字领域标准话语权竞争力、释放政府数字化转型标准的规范和引领效应。政府数字化转型开始进入到以构建具备地方特色的数字化转型标准体系为导向，政务改革实践的方向和具体任务转而聚焦于以打造“一体化”智慧

　政府助推现代政府数字化转型，力争“把数字化转型先发优势转化为强大治理效能”。

　 两年来，政府数字化转型“一体化”体系框架已基本搭建，逐步构建成一套权责明确、统一协调、结构清晰、系统高效的标准体系。同时，在省内分头实施“三个一批”，即：制定出一批具领先水平的亟需标准，开展了 10 项关键领域的标准项目，形成一批可复制、可推广的标准成果；初步制定修订形成涵盖经济、社会诸领域和政府，包含 50 项国家标准、地方标准、行业标准为主体的标准体系，以优先制定政府数字化转型亟需标准为先导，撬动经济和社会各领域数字化转型。由此可见，“一体化”标准建设阶段以系统性、标准化、功能型数字政府转型为主要内容和标志，它既体现在数字化转型的数据资源统一规划、制度规范层面，也包含各级地方政府工作目标一致性；既包括标准化政府权力运行机制，也涵盖社会治理、公共服务、市场监管、经济调节、环境保护等诸多领域的标准体系；既体现为政府治理标准化效应、公务人员整体政府的理念层面，也包含公共数据平台标准化建设，直面打通信息孤岛的堵点难点、打通数据互通关键节点，构建跨部门、跨层级、跨领域标准模型的行动层面；并基本达到数字治理与现代公共治理的高度重合与叠加一体，从而实现对原有的行政层级、办事事项、城市群协作的全方位拓展和超越。

　 三、地方政府数字化转型的实体考察：“经验”的治理绩效

　考察政府数字化转型的探索历程，不难发现，其始终有着追随中央主导制定的政策策略，把握数字时代变革新特征、发展新走向的高度政治觉醒，始终有着“不进则退、慢进也是退”的自我革命精神和危机紧迫意识。其转型动力来自于自身善于创新使用政策工具、完善制度体系，创新组织赋能和行动路径，探索新的技术治理方式，并且这些推动力因素相互渗透、相互影响、相互推动，从而催生出地方政府数字化转型升级发展的独特走势。因此，才成为“全国率先进行数字化转型，优化和提高政务整体水平的省级机构”，并且成为展示我国数字化政务服务建设最新成就的“重要窗口”和地方政府数字化转型的典范之一。

　 （一）“四梁八柱”：全面搭建

　“制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励，制度变迁决定了人类历史中的社会演化方式，因而是理解历史变迁的关键”，而角色理论认为，“制度（institution）可以叫做复杂的制度化的角色整合，这种整合在所谈及的社会系统中具有战略性结构的意义”。就制度安排而言，政府的重大工作举措通常先以文件或者政策的形式向组织内部或者社会公开发布，从而确立改革工作的合理性与合法性地位。

　 从这一意义上讲，在数字化转型进程中，省委省政府表现出“治理超前”的前瞻能力，“凭借集中性、协调性、持续性、高效性的制度优势，通过改革创新，

　集中力量解决人民关切的问题，并通过对现实问题的逐一解决最终实现制度的成熟固化”。其数字化转型的制度体系是从顶层设计入手取得制度优势和综合效应的，重点“点击”数据开放、数据安全管理、“互联网+政务服务”“互联网+监管”等领域，制定清晰的战略、路径、策略以求释放治理效能，在理论体系、理论框架上高起点研究，在制度体系的建立和完善上高质量编制，从而“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。科学推动公共数据管理权力机关立法，并动态地将前期政策供给转化为制度保障，以印发《深化数字建设实施方案》和《政府数字化转型总体工作方案》为标志，连续制定出台《加快推进“最多跑一次”改革实施方案的通知》（2017）、《省公共数据和电子政务管理办法》（2017）、《政务办事“最多跑一次”工作规范》（2017）、《法人库数据规范》（2018）、《省数字化转型标准化建设方案（2018-2020 年）》《长三角地区政务服务“一网通办”试点工作方案》和《数据开放与安全管理办法》（2020）等体系化的制度安排，积累了丰厚的制度资源，并建立起相应的执行体系。

　一是制定电子政务项目管理办法和绩效评价体系，其中包含完备的、成建制的数据开放细则、分类分级标准、安全脱敏技术规范，并在制度体系构建基础上建设成四个完整的数字政府体系；二是打造公共数据平台，以业务协同、数据共享两大模型建设为重点，建立“四横三纵”平台架构 1；三是编制《政府数字化转型工作指南》，明确推进政府数字化转型的理论框架、实施路径和工具方法；四是建立各地各部门横向联动、纵向协同的工作机制，组建工作专班，实行挂图作战，跨部门、跨层级协同推进。如设区市温州坚持一张蓝图、一张网、一个界面、一个中心的“四个一”原则，编制总体方案和跨部门协同数字化应用、

　公共数据治理体系、城市物联网基础设施等配套规划，“一盘棋”推进数字政府建设。

　 （二）“浙里办”“浙政钉”：集成优化

　政务服务改革始终秉持“智能导服、收办分离、线上线下融合”的原则，“好办事、易办事”的用户导向，持续推进“掌上办事”“掌上办公”数字化政务服务协同系统平台迭代升级。提升办事体验、用户体验和用户黏性，聚焦与群众、企业密切相关的高频服务。2020 年 4 月，“浙里办”用户数已达到 3285 万，网上全流程办理可办率达到 100%，掌上可办率达 80.5%，跑零次率达 97.4%，汇聚便民服务应用 392 个事项“一证通办”，占比 91.4%。在此进程中，深切认识到数字政府转型事关国际国内新一轮的营商环境较量，优化营商环境是政府治理技术的“核心要义”之一，也是检验地方政府数字化转型治理效能的一个重要指标。在“浙里办”全省统一入口的“浙里亲清”营商专区中，全省涉及企业生命周期量化指标的 350 余项政务服务事项能够在网上办、掌上办，企业开办全面实现一日办结，为企业提供一站式服务，竣工验收等前审批实现“最多 90 天”，基本形成了覆盖省市县、流程透明、实时在线的企业服务体系。随着省市县三级服务事项顺畅接入政务服务 2.0 平台，“申请零字段、审批零人工、领证零上门、存档零纸件”的“智能秒办”事项得以顺畅开展，办事实现无差别受理、全过程监控、“好差评”闭环，使得全省外部业务流程再造的各项指标均已经走在全国前列。2019 年，国内首个综合型“互联网+督查”平台“浙里督”入选智慧中国年会的“中国营商环境特色 50 强”。

　 与此同时，“浙政钉”业务协同功能彰显，推动各级部门“强协同、提效能、促公开”。“浙里办”和“浙政钉”品牌效果得以发挥，注册用户 123 万，建立政务群18 万个，开发集成“钉”应用 988 个，建成机关内部“最多跑一次”协同办事系统，90%以上部门间非涉密办事事项接入平台。41 个部门联办“一件事”流程整体性再造、数据高质量共享，“一件事”延伸扩面提升移动端办事体验，即“一套材料、一次告知、一表申请、一口受理、一网通办、一次办结”，有效突破政府跨部门之间的“利益”和权力藩篱，实质性地改进了政府各系统之间协同互动和办公沟通的效率，使省级部门间办事事项 99%实现“最多跑一次”。目前，除审计以外的“8+13”重大项目 2 全部整合至“浙政钉”，新应用的“订单+清单”预警监测、房地产大数据、经济运行监测分析等系统均已呈现出良好的决策分析辅助价值。其中设区市丽水制定并发布国内首个机关内部办事地方标准，市级机关内部“最多跑一次”实现率 97%、网办率 83%。2019 年 10 月 15 日正式上线的“好差评”全省统一系统已率先运行并对接国家平台，全面覆盖 4500 多个部门、线上线下 6 大评价渠道，实现“1 日回访、15 日整改反馈”，形成了差评处理闭环机制，汇集评价数据 2900 余万条，差评按期整改率达 97.6%。

　 （三）“互联网+监管”：全链条环闭

　随着全省横向到边、纵向到底的统一行政执法监管平台的建立，完成与国家平台对接，并覆盖至省市县三级 3563 个执法部门，开通执法人员账号 6.5 万个，

　掌上执法率达 99%，国家平台下发的风险事件线索反馈率已提升到 91%，可以说基本实现了“互联网+监管”的全链条业务闭环。其中，围绕“531X”工程 3进行顶层设计，建成全省一体化公共信用信息平台，构建公共信用评价、信用综合监管和联合奖惩三大体系，推动“信用+”联动十大场景应用，双随机抽查、跨部门协同检查等工作均在平台应用中开展，并结合信用信息、投诉举报等实施针对性监管。建成全省统一的处罚办案系统，行政检查事项全部接入统一平台，实现了从行政检查到处罚办案的监管闭环。并将大数据、物联网、人工智能等技术综合运用于重点营运车辆监管、污染源监管、医疗废物非接触式监管、药品监管、教育培训机构资金监管、食品安全综合治理、邮政快递业监管等 7个重点领域，通过“浙里督”智慧督查平台，推进重点督查、惠企减负、绩效考评、数据监测一体化运作，打造全省智慧督查一体化平台。在探索推进智慧监管示范性项目建设领域，各地创新纷呈，如金华市推出部门“一把手”带头参与、带头体验、深度试用的“浙政钉·掌上执法”新方式，施行“简单执法综合化，复杂执法专业化”的信用监管、非接触式监管等新模式；绍兴、衢州运用企业信用风险模型，将信用评价结果应用于市场监管部门“双随机、一公开”当中，问题检出率得到大踏步提升；省卫生健康委创新医废非接触式智能监管模式，对全省 380 家二级及以上医疗机构和 1472 家社区卫生服务中心（乡镇卫生院）医废处置实行全过程、全闭环、多部门协同智能监管；湖州依托城市数字大脑积极探索医保基金监管方式，构建医保基金“事前提醒、事中控制、事后处置”的全天候智慧监管体系。

　（四）公共数据平台：支撑力强

　伴随着政府数字化转型的进程不断加快，一批省域治理专题数据库、“数据高铁”专线的建成使用，省数据开放与应用创新的效果不断凸显，以公共数据平台和云平台作为整体支撑，保证了安全稳定的数据流通和及时高效的算力支持，数据平台支撑得以持续增强，主要表现为以下几方面：

　一是数据归集质量提升。在“两地三中心”省级政务云平台架构、两级公共数据平台建成后，归集全省 205.4 亿条数据，基本落成省市两级架构的政务“一朵云”，问题数据比例从 2018 年底的 0.11%下降到 2020 年初的 0.06%。其中，舟山建设智慧大脑，汇集公安、城管等 6000 余路视频，归集 37 个部门、532个资源目录、4.7 亿条数据，对破解“数据孤岛”的治理难题发挥了显著的效能。

　二是数据共享、网络安全和数据安全监管体系趋于完善。数据平台累计共享调用 15.5 亿次，其中政务服务调用 1.4 亿余次，“一证通办”事项调用 915 万次。每调用一次数据，就意味着少交一份纸质材料或少填几项信息。大数据处理分析平台中运行的“可用不可见”共享模式，为金融综合服务平台、公共信用信息平台、“亩均论英雄”“天罗地网”等 60 个项目提供批量数据建模分析支撑。其中金融综合服务平台共享使用 6637 项数据，公共信用信息平台共享使用 4392项数据。

　三是数据开放成效初现。在复旦大学联合国家信息中心数字中国研究院发布的《2019 中国地方政府数据开放报告》中，在“中国地方政府开放数据指数”中排名全国第二。这主要得益于省市数据开放目录的不断完善，数据开放需求清

　单的厘清，以及市场监管、交通出行、普惠金融、社会保障、医疗健康等领域的数据相继被优先开放。

　此外，还依托云栖小镇等平台培育市场化数据应用服务主体，打造数据供应链和产业链，建设数据供应中枢系统。设区市衢州举办数据开放挖掘大赛，涌现出车辆智慧管理、精准教学、未来社区智慧健康等 20 个数据开放社会化示范应用场景。温州开发的“个人数据宝”率先将公共数据向本人开放，民众只需在手机上即可查看个人数据、提交数据纠错申请、授权第三方使用数据，其推出的“政务服务一证办”“金融服务快易办”等便民场景，仅开通 1 个月，金融机构就通过该系统共办理授信业务 925 笔（2.2 亿元）。

　（五）“信用+联动”：信用生态重建

　凭借优良的数字政府转型政策环境，坚持以制度功效突破“信用壁垒”，以数字技术设计、维护和管理社会信用体系，系统性创新信用制度，阶梯式发展社会信用运用模式，推动数字化信用建设在行政、社会和市场等领域的深化应用，在自治性、开放性、可追溯性、智能合约和共识机制等方面赋能数字信用体系，信用机制的数字化征信效果十分显著。具体表现在以下几个信用管理“公链”新模式的应用上：

　第一，“信用+审批服务”新模式的运行。目前，已实现省市县 128 个审批系统（平台）接入，累计反馈 104.8 万次，优先办理 4.5 万件，不予办理 1047 件，从严办理 725 件，纳入重点监管 1490 件。

　第二，“信用+执法监管”新模式的运行。推行信用体系与统一行政执法平台对接，通过事前查询，根据不同主体信用状况实施分类监管，推送重点监管企业3.9 万家，抽查 5.6 万次。

　第三，“信用+公共服务”新模式运行。迄今为止，全省已接入公共服务系统 75个，接口调用查询 685 万次。各级政府对公共服务领域中的信用优秀服务对象，采取了便利化的办理优先等激励措施。杭州、金华、衢州、湖州等设区市加快推进信用的社会化应用，如杭州推出的“钱江分”个人信用指数，主动授权开通67.2 万人，查询使用 493.8 万人次，在扫码乘车信用付、免押办理图书馆借阅证等 8 个方面提供优惠便利。

　第四，“信用+公共资源交易”新模式运行。在全省 11 个地市 54 个公共资源交易系统接入中，累计查询 5.9 万余次、反馈 4 万余次。

　第五，“信用+政务事务”新模式运行。“浙政钉”和省公共信用信息平台的查询功能开通后，直接向各单位用户提供信用查询服务，并以此作为公务员、事业单位人员招考任用、评优评先等的重要参考，先后共累计查询主体数量 4.3 万次。此外，在风险监控、融资服务、行业监管、社会治理、政府自身建设等领域，信用应用也正在加快推广中。

　四、地方政府数字化转型的障碍因素与梗阻问题

　“政府的数字化转型体现了政府机构为了应对社会、经济、政治和环境等方面的诉求或压力，寻求并实现数字化技术创新方案所做出的努力。”当前，“政府数字化转型的症结不在于技术而在于传统官僚制的要求与网络系统扁平化需

　求之间的张力，面临的挑战不在于构建电子政府的技术能力，而在于克服政府内部根深蒂固的组织性分歧与政治性分歧”，从这一意义上讲，省推进政府数字化转型仍面临着一系列亟待解决的障碍因素与梗阻问题。

　（一）从组织流程再造到流程驱动组织再造的变迁进程滞后

　自 2016 年底开启“最多跑一次”改革后，省在政务服务体制性变革领域已生发出一系列流程驱动组织再造（business reengineering driven by process）和流程创新的地方试验探索，基本实现了政务服务领域高度集成化，在重构组织间关系过程中基本达成了进取与控制、改造与升级之间的平衡关系，从组织构造与内在属性上有力地促进了业务流程的受办分离，以及权力运行流程的审管分离和资源、要素的有效整合。但从组织流程再造（business process reengineering）向流程驱动组织再造的变迁进度来看，截至 2020 年 6 月，省政府 31 个直属机构中仅 13 个机构较好完成了核心业务的梳理工作，尚有18 个机构不同程度上存在业务梳理不够全面等掣肘因素，表现为政府数字化转型的业务指标和数据项不明晰、不细致，数字指标精细度不够，政务流程、跨部门协同关系难以精准固化等。该问题在省市县三级机构改革后更为彰显和突出，不少单位核心业务变动幅度大，未及时随机构聚合而调整到位，业务梳理、权力清单规范化进度滞后，责任分工制度虽明晰但权利履行与权力制约却落实不到位。

　（二）各层级政府及政府部门之间业务协同度不高

　流程再造进度不及时，传导至数字政府转型进程中则极易催生业务协同出现时间差、频率差的后果，属地管理体制的强大惯性运行，对跨区域、跨层级、跨单位（部门）协同关系的系统性建构势必产生一定程度的反作用力。这就是说，在组织向心力和技术驱动力的双重支配下，数字政府转型将遭遇科层权力规制与数字治理模式之间组织性分歧的冲突与平衡的两难“悖论”局面。在政治性治理困局层面，一方面出现大数据公共管理理念和数字治理新模式的某种意义上的“悬浮”形态，另一方面则是数字化行政转型的“技术嵌入”客观上被传统科层内在“体制吸纳”，进而对建立部门整合、组织重塑、耦合协同的现代政府体系形成阻碍。在行政创新和行动路径层面，近年来由顶层推动的“浙政钉”项目、移动办公平台应用生态差强人意；“掌上办”的群众知晓率、利用率不理想；“一件事”承诺事项尚未得到全面整合，以致直接影响到跨地域、跨层级政务沟通的针对性和有效性；“数据高铁”尚未贯通，无法满足“一证通办”“一件事联办”的现实需求；部门之间、系统之间的数据集成亟待加强，政务服务平台、执法监管平台、公共信用平台、基层治理“四平台”、咨询投诉平台等系统的融合和互联互通未能实现；各部门自建系统与一窗受理系统、统一执法监管平台尚没有充分对接；水电气等公共服务模块还未融合进投资项目在线审批 3.0 系统。同时，条块之间的上下联动、左右协同、系统融合也不充分，省内行政区划之间“城市大脑”建设中的环保、医疗健康应用，与省级纵向贯通的重大项目之间尚未有效集成。

　（三）“信息孤岛”对数字政府建设的梗阻作用仍客观存在

　打破信息孤岛极其错综复杂，背后是部门本位主义和利益博弈。“信息孤岛”是“利益壁垒”的外在技术形态，政府数字化转型首当其冲要面对“利益壁垒”及利益博弈所衍生的部门隐形权力，以及“权力依据-权力拥有-权力执掌”的权力环闭效应。在条块分割、部门中心主义的惯性运行方式下，地方政府信息共享的改革诉求受到“主观不情愿”（部门信息管控的权力欲）与“客观不允许”（部门公共权力的科层固化运行）的双重因素制约。当前，就“整体而言，政府数据共享还没有在政策层面与应用实践中得到充足的体现”，“未能从全局上和根本上解决长期以来困扰我国政务信息化建设的各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛问题”。就省内各政府系统（公安、人社、卫生健康、市场监管等）、各行政地区而言，“由于条块割裂、系统林立等原因，始终未能完成信息共享、交换等工作，降低了行政效率”，门类林立的业务异构系统仅在国家层面或者省域内纵向专网运行，导致数字资源的前端重复采集和下游低效率共享，技术标准少、共享机制缺、数据兼容弱，使数据信息实时共享、信息系统互联互通陷入“制度环节”的约束当中。

　一是信息系统尚未实现互联互通。据统计，全省对中央国家部委数据共享需求清单共计涉及 16 个部委 73 类，但目前部委与省级的垂直信息系统之间尚没有完全实现互联互通，调查中发现仅省民政厅、科技厅、生态厅等少数政府部门与国家事项数据对接速度超过 80%，其他部门尚处于启动或未启动阶段。在政务服务数字化平台 2.0 建设中，有 645 个事项需国家部委系统提供接口，目前仅 6 个单位打通了 139 个事项，尚有 21 个部门的 506 个事项、54 个部委系统存在“堵点”。

　二是部分业已归集的数据质量不高，如国家“互联网+监管”平台建设所需的各部门行政处罚、行政强制、行政检查等行为信息归集多达不到要求。

　三是全省面向社会公众开放的数据项，仅占已归集数据项的 8.1%；部分地方仍存在系统对接技术层面和机制层面不同频导致的多系统重复录入、多端口多头录入等问题，没能有效实现数据共享业务协同。少数地方“自行设立”若干类应用系统，且系统之间多有重复并设有“道闸”，客观上制造出新的“信息孤岛”。各地市用水、用气数据未完整覆盖，法人用水数据归集率仅 14%左右，创业板统计信息、证券机构分类评价信息更新速度不及时，由此数据信息的完整性和准确性也就无从谈起。

　（四）数据开放的制度构建、技术支撑力度不够，市场主体跟进步伐缓慢

　数字化转型必然要求地方政府自身随之步入“制度供给”新阶段，在政策供给、制度供给质量和水平上率先转型。数字化转型理论框架和制度框架势必给地方政府带来相应程度的“供给烦恼”，就这一意义而言，省现有的法律规章体系对政府数字化转型支撑力度是有所欠缺的，尤为突出的表现是作为政府数字化转型重要推动力的公共信用体系尚不健全，公共信用信息建设的标准化水平不高，流程再造深度“嵌入”政务事务应用尚处于碎片化、局部性探索阶段。全省性的信用信息评价标准、应用标准、法律制度尚未建立，公共信用产品的渗透性弱，且多运用于预判社会态势、文明实践评议等少量行政事项上。市场主体信用图谱勾画不完备、信用服务市场的培育不够，数字化监管体系不健全，信用数据、信用服务需求没有得到有效激活，信用服务机构发展的良好信用文化与信用生态环境尚未形成。从技术支撑的角度来说，大数据、区块链、人工智

　能等对政务改革的支撑仍存有很大的成长空间。目前，全省政务云未统一，虽然省政府本级和所属 11 个设区市政府前期已经建成 18 种版本、21 朵政务云，涉及阿里、华三、华为、九州等 4 家供应商，彼此之间的系统兼容存在一定难度，当务之急需统一规范政务云的标准并加以全面贯彻执行。此外，企业等市场创新主体存在数字化转型动能不足、数据开放带动的应用创新成果较少等问题，对数字政府转型的推进和支撑作用尚未充分显现。

　基于上述问题的解剖，回归至政府数字治理内部政务系统的本体视角、现行政治系统和治理格局中，数字化转型政策制定系统多呈现出政党主导下的有限多元主义模式：法律分配治理责任和各自的位置，党委谋划方略并借助政治传播渠道塑造数字化政治话语，权力机关负责立法正当性行为，政府行政职能部门负责制定具体的行政法规和政策工具。这一系统链条的内在不适在于，党委制导权（话语范式和政策文本）以权威型管控方式掌握，决策链条中的多数政策制定权和政务职能则分散在相关的部门中，即职责同构虽夯实了主体负责，但部门已固化的权责边界却仍陷于模糊状态。首先从机构职能设置维度看，稀释了政府数字治理功能的整体效能；在政策工具层面，相关各部门、各行政层级因相对应的行政资源、部门权力及影响力配置的失衡，从而造成部门信息隔离及边界冲突，极易弱化政府数字化治理的总体绩效水平。其次，政府职能部门所拥有的具体行政实施的裁量权，对治理权威性造成一定程度的消减和冲击，也即数字政府转型中行政关系的责任碎片化与权力集中化所呈现的权责倒置格局亟需调整到位。第三、政绩考核的“指挥棒”效应，“不但鼓励而且为地方干部的一些不负责任的铺张浪费行为提供了机会”。传统政绩考核体系中客观上处于“硬指标”与软指标共存的现状，压力型体制下地方政府官员精力过多地集

　中于外在数据考核硬性指标的“表面文章”，更多地规避和漠视非显性的“软指标”。因此，仅将“互联网+政务服务”、数字化转型、数字治理的技术性硬指标纳入考核体系，以此鼓励地方执行中央政府政策是不够的。现阶段，应以反向的实质惩戒清单“倒逼”地方干部获得数字治理政绩的政治激励和绩效认可。

　 由此可知，如果仍旧停留在既往外部技术型的数字政府模式下，则难以摆脱部门间权力分散自行运行的“弱关系”条件下权利履行模糊、协同度不高和权力制约不力、政绩目标短视等几大悖论，以及随之衍生出来的市场主体跟进不同步的问题。对此，英国学者马尔腾的看法是：“适应性发展是应对变化的制度上的能力，在关键问题上维持着一种公共对话，而民主是最能保证充分参与和最好运作的。”因此，有必要重塑智能民主政治的公共话语体系，厘清数字化政府权力生产的内生性网络，探视政府内部系统关系良性建构的内生动力与本源民主逻辑，塑造政府部门权力高效集成运行的“强关系”结构，构建具备制度民主调适机制和压力弹性调适机制的电子政务运行体系。目前来看，政府数字化转型所呈现的是面向协商民主特征转型以及参与式民主体制在数字治理中的现实投射。随着社会结构系统的开放协同和地方政府公共职能的深度拓展，政府的数字公共服务与智能产品供给状况实质性影响着数字治理的绩效，部门话语权建构、资源占比、权力变量等关键因素将深远影响未来公共部门的数字行动效力。

　五、地方政府数字化转型的功能逻辑及建构机理

　研究和探索地方政府数字化转型“真问题”，需要祛除“政府建构论”、外部数字治理技术主义的遮蔽，将数字型政府构建为一个独立“问题域”，运用理论抽象确立实体主义分析框架和研究路径。将探讨聚焦于政府如何以智能化政治思维推动自身革新，以政府数字化的递进式发展进程对接数字治理背后日益提升的民主法治意涵与公共价值目标，以期适应后信息社会的治理诉求。政府数字化政治思维的运行，是政府内部影响力评估与权力分配系统的公共价值标准及“数字常态”目标呈现的进程，透过将数字理念、智能文化和功能要素结构性嵌入整体政府行政流程的行动逻辑与规则机制，深化政府数字化自我培育和内生成长的循环机能。这就需要我们通过政府决策机制和组织行动的“暗箱”原理，探查数字化转型成长演进的规律。数字化转型以政府本体作为场域，实践过程既是对政府内部话语、组织权力和行政资源的规范化与结构化，与此同时也需同步完成政治系统重构和权力的再生产，为数字化转型发展的公共管理模式赋予实体的特征。

　 在此需特别指出几个研究关注点：一个是传统的数字型政府概念范畴的研讨，缺乏数字政府高阶政治的研究意识，更多的是将政府嵌入数字治理理论与逻辑及现实应用层面议题的范畴而展开的，数字转型话语的外延基本等同于技术治理的行动框架和逻辑范畴，过于偏重静态政府数字形态的解析，因而未能有效发掘并极大释放动态数字政府治理的潜在量能，及其“对政府治理理念、治理结构、行政程序、政务质量、业务流程、制度供给、机构改革等……的深远影

　响”。数字政府转型的讨论更多是建立在政务本身的数字化理论预设前提之上，进而探讨与外部社会系统如何有效达成治理平衡的逻辑论证，因此这种前提预设无疑存在着先入性的理想化学术倾向，容易导致主客体之间目标错位的理论与实践风险。二是数字政府的话语体系不仅是研究数字治理有效性的理论范畴，更需涵盖行政系统发展的组织目标平衡、内生适应机制、跨部门协同机制。相对数字政府外部技术治理的形态主义视角，实体主义则倾向于分析政府在数字治理议题的政治权力、政策资源的分配特征和模式，偏向于洞察政府的内源逻辑、要素领域，并重视数字政府培育和结构性转型升级的基础性依据。

　 （一）数字化政府转型要素及推进机制

　通过对国内外学术文献的梳理与研究，可以得出一个结论：数字化转型（digital transformation）“应当体现数字化技术的应用和组织的深刻改变这两个明显的特征”。这就意味着，数字化转型是一种技术应用、组织逻辑、权力体系、公共服务的结构集合体，数字治理则是运用政治机理对统辖区域内的上述因素进行整合统筹以达到平衡的过程。政府作为数字治理要素的集成者和统合者，有效治理的前提是基于对政府系统自身评估的基础上，准确辨识并付诸行动，有效发掘和集聚“原生性要素”和“输入性要素”两类数字化要素资源。在数字化资源集聚过程中，借助行政系统的反馈机制与管控功能，通过重组、叠加、释放和再生长的途径，重合并革新政府数字化转型动能增长的自我循环体系，以数字思维、网络意识和智能行动为关键节点的转型驱动机制，构建政府数字治理关联协同、层级联结的整体性运行系统。当然，“要理解一个国家政治、行

　政及治理模式的现状，不仅要考察引发公共行政在不同历史演进过程中不断变化的诸多因素”，更要系统研究政府数字化转型升级所涉及公共行政内外系统的要素集合体，即转型战略、技术要素、制度要素、组织要素、政策激励、公共治理等要素的现状、形态和应然走向，研究数字政府内部系统要素的数字文化、数字思维、纵横向权力关系和行政行为，以及数字政府外部系统中的市民社会、市场诸多主体和域外国际合作等诸多要素。

　 政府数字化转型作为一套复杂系统，建设时间跨度长、涉及面广、工作量大，必须建立强有力的推进、落实和应用机制。以党委政府为主导、核心部门为主“推手”，构建“统一领导、上下衔接、运作高效、统筹有力、整体推进”的数字政府建设高效协同推进机制。

　 一是组织保障机制。在省市县三级统筹协调下，由地方“首长”亲自抓、分管领导具体抓。发挥例会制度作用，实行专班实体运作、挂图作战，细化指标体系，建立表格化、清单化、项目化管理机制。

　二是专家咨询机制。建立省级理论、技术、法律等专家组，定期召开咨询专题会议，对标国际一流营商环境标准，纵向对标国家最新要求，横向对标兄弟省市先进经验做法，推动理论框架、技术体系和法规制度供给建设，提供符合实际的政府数字化转型方案建议。

　 三是多元参与机制。以为例，其充分发挥数字经济大省优势，依托大学、专业实验室等科研平台，与互联网龙头企业开展合作，推动高校、研究机构、高新技术企业参与政府数字化转型各项工作，推动政府治理数据开放、新技术创新应用，为政府数字化转型赋能。

　四是清单化管理机制。围绕数字政府转型的整体规划目标，建立工作任务、重点项目、业务事项、数据需求等清单，逐项分解任务，压实行政责任，明确升级时限，建立省域多业务协同应用管理工具，实现细化量化闭环管理，确保件件有落实、事事有回应。

　 五是督查考评机制。研究发布政府数字化转型综合指数，健全“赛马机制”和专项督查机制，对各地、各部门工作进度进行“晾晒”和考评。把政府数字化转型工作列入省政府部门目标责任制考核，建立省、市、县（市、区）问题反馈整改机制和工作体系，形成“发现→反馈→整改→共享”闭环管理。

　六是试点推广机制。结合各地区、各部门改革发展实际，制定分阶段任务目标，总结成功案例，设计绩效参考模型、业务参考模型、服务参考模型、数据参考模型和技术参考模型，为各地区、各部门提供技术支持。

　 （二）数字政府运行系统的属性特征

　 地方政府的数字化转型也应当体现对典型数字化技术的应用和政府基础设施、政务服务、业务流程、政策或政府组织间协作上的深远变化等相似特征。从现实的推进过程来看，地方政府数字化转型的议题解读和政策设计，相对偏重对治理对象实然态的情景认知，基于线性推演的预判基础上做出框架性论断。政府数字治理议题的关键，是保持基本结构和功能升级，维系数字行政系统弹性组织架构、运行体系和决策机制，从而将政府适应性循环系统的量能恒定于相对的阈值内，最大限度发挥原生性要素和输入性要素各自的能力，借助核心部门规范推进框架，使二者在数字治理动态进程中找到最佳契合点，达到制度、组织、要素、技术彼此之间良性融合的目的。因此，数字化政府运行系统的属性特征需要从四个方面入手：

　 一是功能拓展性，包括政府的感知即时、决策科学、治理精准、服务高效、监管环闭、智能风险防控、开放协同和韧性兼容等。相较于传统的非数字化地方政府而言，数字政府在功能上对其实现了完全的超越和全方位的拓展。行政系统对治理议题冲击干扰的响应变化方式趋于多元化，其应对区域竞争的自主性就越强，抗干扰的能力也越强。多功能性则与选择性同一关联，反模式的数字政府自我优化行为提升了数字治理议题反思、解读与改进的灵活性。

　二是应用模块性。数字化转型条件下呈现出模块式结构，高度关联性的系统对外界冲击的影响会逐步加速，当政府内部紧密联系的层级、部门协同度不够、联结度不高时，其业务模块便不能完全整体发挥功能，但尚可在系统调解下行使各自功能，而作为整体性政府系统仍然有机会进行自我调整以应对治理压力。换句话说，只要政府的数字思维和目标导向能始终保持一定限度的稳定状态和均衡局面，进而搭建适用于各部门基于平台、应用搭建的业务模块，从而达到并维系组织结构稳定、基本功能持续以及内外治理环境的均衡，推进政府数字治理系统整体...

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