员额法官遴选机制改革实证研究

　一、问题、材料与方法

　截至 2017 年初，我国法官任用从非员额制走向员额制的改革工作基本完成。2019 年 4 月23 日，全国人大常委会修订通过《法官法》，在法律层面确立法官员额制与法官遴选制度等，正式给这样一场规模宏大的法官任用机制改革划上句号。然而，改革之完成并非意味着理论研究的结束，相反留给我们更多值得深入探究的问题，譬如法官员额制改革的实情究竟怎样？相关改革有何利弊得失？未来应当如何进一步推动制度完善？

　 有鉴于此，本文将通过对 A 省员额法官遴选的大量样本数据展开研究，力图真切、全面地呈现中国法官员额制改革的基本实践样貌。

　二、员额法官的基本情况

　( 一) 员额法官的性别、年龄差异 1. 员额法官的性别差异。就 A 省入额情况来看，入额法官总体上是“男多女少”。根据统计，A 省的全部入额法官中，男女法官的比值约为 1.8：1。2. 员额法官的年龄分布差异。就年龄情况来看，A 省的入额法官中，年富力强的中年法官居多，但也有一定比例的年轻法官。统计数据显示，1966-1970 年出生的法官数量最多，约占入额法官总人数的三分之一。在此之后，依次为 1971-1975、1981-1985、1961-1965、1976-1980、1986-1990 年，1960 年以前、1991 年以后的都很少，分别只占 1.2%、0.3%。( 二) 员额法官的资历差异 1. 入额法官的学历差异从统计数据来看，有 89.3%的法官具有本科学历(其中 84.9%的为法学本科)，有 8.9%具有研究生学历(其中 8.6%为法学研究生)，只有 1.8%的法官为专科学历。可以看到，法学本科以上学历的法官占到了入额法官总量的 90%以上。但就地域来看入额法官的学历情况有一定差异。2. 法律职业资格差异统计数据显示，入额法官中未经法考而在 2002 年以前获得任免的法官数量最多，比重高达46.4%，而取得 A 证的法官数量占比 37.3%，取得 C 证的法官占比 13.7%。前述三种法律职业资格的法官人数占到了入额法官总数的 97.4%，是法官法律职业资格的主要形式。3. 法官的任职年限差异数据显示，中基层法院推荐的员额法官的任职年限大不相同。其中，中院入额法官的平均任职年限为 14.3 年，基层法院入额法官为 12.8 年。就中院来看，平均任职年限最长为 20.5 年，最短为 11.4 年，两者相差 9.1 年。就基层法院来看，平均任职年限最长为 16.7 年，平均任职年限最短为 10.1 年，二者差值为 6.6 年。( 三) 员额法官的原岗位化 以业务部门为主，但也不乏多元化 1. 入额法官遴选前所在工作部门兼具业务化与多样化数据显示，来自审判业务部门的法官构成了当前员额法官队伍的主体，行政、审判综合部门则是补充。其中，审判业务部门的法官数量最多，共计 4425 人，占比 92.5%。行政综合部门和审判综合部门的人数则相对较少，分别为 241 人(占比 5.1%)、112 人(占比 2.4%)。2. 担任行政(法律)职务较多统计数据显示，在入额的 5357 名法官当中，有 3647名员额法官遴选前具有行政(法律)职务，占比 68.1%，不具有行政(法律)职务的法官为 1710名，占比 31.9%。在担任行政(法律)职务的干部中，有院级干部 858 名，占比 16.1%；中层干部有 2789 名，占比 52%。3. 审判员明显多于助理审判员统计发现，审判员比重超过90%的地区占绝大多数，只有 5 个地区的比重在 90%以下。审判员比重在 80%左右的仅有L 市一地，而比重在 70%左右的仅有 C 市一地。

　三、员额法官何以脱颖而出？

　整体来看，当前 A 省入额法官是一群以男性偏多(占比 64.7%)、中年法官偏多(占比 51.1%)、法院领导干部偏多(占比 68.1%)、2002 年以前即已获任命的法官偏多(占比 46.4%)且具备

　审判员资格为主(占比 87.2%)的法官群体。那么，这部分“特殊”群体究竟是如何在竞争性的遴选机制中脱颖而出的？其他群体又何以未能充分“幸存”下来呢？本部分将围绕遴选政策以及相关考绩，分析究竟为何某些候选法官在本次员额制改革中更易脱颖而出。( 一)用 笔试考察的作用 1. 笔试考察方案的确定在本次员额制改革中，除院长、副院长之外，所有入额法官均需接受笔试考察。在试点遴选中，笔试成绩满分 100 分加权时折算成 50 分。在正式遴选中，笔试成绩的加权分值则统一降到 40 分。2. 多重维度下的笔试成绩考察第一，就性别来看，在应试能力方面是“女强男弱”。统计数据显示，女性入额法官的平均笔试成绩为 83.1 分，男性入额法官则为 81.9 分，两者相差 1.3 分。第二，就不同审判资格来看，助审员的笔试成绩普遍高于审判员(约 2.3 分)。第三，就不同的年龄层次来看，越年轻，笔试成绩整体上越高。( 二) 如何考核素能 1. 素能考核方案的确定素能考核是为考察候选法官的办案能力和业务水平而设置的一项考核项目，具体分值设置在 30 分到 45分之间(满分 100 分)，尤以 30 分居多。与民主测评的权重相比，素能考核权重普遍相对较高。在 155 个中、基层法院中，只有 4 个法院素能考核的比重低于 30%，有 126 个法院的比重在 30%到 40%之间，另有 25 个法院的比重在 40%及以上。2. 多重维度下的素能考核成绩分析第一，就性别来看，素能成绩普遍是“男高女低”。统计数据显示，男性法官的素能成绩普遍高于女性法官。第二，就不同审判资格来看，在素能成绩方面，审判员普遍更占优势。第三，就不同年龄层次来看，中老年法官在素能考核方面优势最为明显，相比之下，中青年法官、年轻法官则相对缺乏竞争优势。( 三) 如何民主地测评 1. 民主测评方案的确定就分值来看，民主测评的分值在 15-30 分不等，其中 30 分、25 分的情况最多，分别有 74 个(占全部法院的 47.7%)、34 个(占全部法院的 21.9%)法院。2. 多重维度下的民主测评成绩分析第一，就性别来看，男女法官在民主测评方面总体上势均力敌、平分秋色。第二，就不同审判资格来看，审判员的民主测评成绩普遍高于助审员(约1.4 分)。第三，就不同年龄层次来看，中年法官的认同度更高，而“高龄”与“低龄”法官均有所不及。( 四) 指标之“ 悖离” 及其原因探寻按照人才选拔的普遍假设，脱颖而出者应该“三高”(即笔试、素能考核、民主测评均较为优秀)，而非“二高”或“一高”，然而，通过深入分析 A 省各地的遴选政策并考察了入额法官的成绩，笔者发现分项成绩总体上呈现出一定的“悖离”现象。“三高”虽然为数不少，但“二高一低”的情形也占一定比例。在笔者看来，上述现象可能实际上暗含着当前法官遴选“隐秘的逻辑”。在现行遴选政策下，A 省多数地方法官遴选的天平一定程度上已经“有意无意”地偏向了“老姜”法官，偏向了任职资历。围绕任职资历的办案经验、审判资格、行政(法律)职务等因素的遴选实质上可能发挥了更为关键的“甄别”和“筛选”的效果，也是其脱颖而出的制胜“法宝”。

　四、对员额法官遴选机制改革的评析

　如何评价当前的法官遴选机制改革？第一，法官遴选机制建立了一套综合化的法官评价机制。新的遴选机制综合了诸多传统法官任免程序中的考察点，使得遴选过程能够最大限度地平衡兼顾候选法官的理论水平、司法技艺以及群众口碑等。在“考”和“做”之间，通过民主测评(口碑)来进行平衡，一定程度上避免了候选人甄别过程的片面性。第二，法官遴选机制构建了一整套可以定量化、精细化的遴选规则，实现了遴选机制的“精密化”。更重要的是，在这种遴选机制之下，候选法官的各项水平和能力都被“数值化”、定量化，从而有助于增强遴选程序的甄别效果，切实保障遴选结果系“优中选优”。第三，新的遴选机制具有多方参与性。院领导、中层干部、普通干警在民主测评中均有一定的投票权，并具体到一定的分值中去，这是中国式法官遴选的民主机制，其效果值得肯定。第四，新的遴选机制兼顾了“有限集中”和“分层授权”的问题。尽管法官遴选机制推动了法官选拔任

　用的“颠覆性”变革，但员额制改革毕竟是一场旨在“精简员额”的改革。这一改革性质也决定了员额制改革无可避免地会存在某种局限性，具体包括以下几个方面的问题：( 一) 遴选题 机制的地方化、差异性的问题 1. 遴选机制地方化的问题尽管从形式上看，法官遴选机制改革实现了全省的统筹，实现了全省统一的方案实施、全省统一的笔试测评、全省统一的面试考核及任命公示等。但就其本质而言，法官遴选机制改革仍然是地方性的、分别实施的改革，其实质是一种“分散式的地方任用制度”。2. 遴选标准等政策的差异性问题遴选政策尤其标准的差异性表现在三方面：其一是权重设置的差异性。其二是考核内容的差异性。其三是民主测评范围及权重的差异性。在笔者看来，遴选政策的差异性带来了遴选标准过于分化的问题，显著地降低了法官任用机制的统一性，造成了遴选实践的过度差异性。( 二) 遴选标准之间的冲突性问题改革主体试图通过构建“三位一体”的综合评价机制来增强遴选程序的民主性、科学性、专业化。但如前所述，本文的数据却显示笔试、素能、民主测评三要素之间的指向性并不完全一致，甚至存在一定的矛盾、冲突。这样一来，真正在遴选机制中“脱颖而出”的法官，很可能并不是笔试、素能、民主测评“三优”的法官，而仅仅是在某两方面甚至某一方面占据相对优势的法官。( 三) 民主测评机制题 的充分性问题当前的民主测评方案强调院领导(党组)对于民主测评结果的“把关作用”。为了达到这一目标，赋予院领导在民主测评中较高的权重(两票制下院领导权重不低于 50%，三票制下院领导的权重不低于 40%)，由此造成了民主测评权力集中化的问题。( 四) 遴选程序“ 头重脚轻” 的问题通过“三位一体”的遴选机制，中基层法院事实上主导了法官遴选的主要考核和测评程序，这就使得遴选委员会考核阶段的“专业把关”作用显得相对有限。中基层法院在完成素能考核和民主测评之后，会按照 1：1.1 的比例向省级法官遴选委员会递交一份包含优先顺序的推荐名单。推荐名单不仅对候选法官的优先顺序进行了排位，甚至还对推荐名单排名靠后的候选法官(或称拟淘汰法官)进行了特别的说明(通常是不利于候选人入额的理由)。这样一来，中基层法院事实上主导了对候选法官的总体评价并形成了带有倾向性的推荐意见。法官遴选委员会的“专业把关”作用事实上演变成对推荐名单排名靠后人选的筛查。

　余

　 论

　作为中国司法改革的重要内容，员额法官遴选机制改革基本上是一场在中央宏观规范与指导下，适当发挥地方(省、市两级)主动性而展开的活动，其根本特征在于以一种科学化的“数目字”规划来推行中国的司法管理，其整体上是成功的。但以下问题也应当引起重视。第一，遴选方案的协调和统一的问题。考虑到司法权的“中央事权”属性，法官的遴选标准不应过于地方化、分散化，而应在一定范围内保持协调和统一。第二，笔试测验、素能考核以及民主测评权重设置的问题。当前的制度设计整体上亲和于年龄较大、资历较深、具有行政职务的法官，年轻人的上升通道受到影响。因此，未来如何科学地评价法官的职业能力，避免陷入“唯职务论”“唯资历论”的窠臼，使能够办案的年轻法官脱颖而出，无疑值得更多的思考。第三，民主测评的时机问题。目前的民主测评几乎都是在笔试成绩、素能成绩结果出来之后，再展开测评。但这种将民主测评建立在笔试成绩、素能考核成绩之上的做法，为院领导合法地影响遴选结果提供了契机，可能因此增加遴选程序本身的不公平性。目前，虽然大规模的法官遴选业已结束，但与法官遴选机制改革相伴生的相关问题仍值得我们进一步地思考和研究。唯有如此，员额制改革才有可能取得新的进展，并在不断的反思中日臻完善。

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