美国高等教育绩效拨款政策研究

　　摘要：上世纪70年代，在新管理主义思潮的挟持下，美国州政府开始对其高等教育实行绩效拨款政策。美国第一个采纳绩效拨款政策的是田纳西州，其最初的绩效拨款政策是以学术权力为运行逻辑；2010年，改革后的绩效拨款政策主要以行政权力为运行逻辑。在田纳西州的引领下，形式各异的绩效拨款政策在很多州得以实行，不过该政策也遭到了很多人士特别是高等教育界人士的普遍反对。没有证据显示绩效拨款政策有利于教育质量的提高，相反，还出现了许多负面的不可预测的后果。
　　关键词：绩效拨款政策；美国高等教育；田纳西州
　　一、大学和国家关系的流变
　　大学与政府的关系一直是高等教育学的基本理论问题。在中世纪，罗马教会以国家的名义管理大学。大学作为学者行会享有相当大的学术自治权。
　　1810年现代大学之母柏林大学出现。柏林大学保留了中世纪大学行会的特质。作为国家机构的高等学校要服从国家的管理，作为社团法人的高等学校又享有一定的自我管理的权力（主要在教学、研究等学术领域）。洪堡认为德国大学的基本组织原则有二：寂寞和自由。自由与寂寞是相互关联、相互依存的，没有寂寞（独立）就没有自由。大学全部的外在组织即以这两点为依据。德国国家和州政府的拨款绕过传统的大学与院系直接拨给研究所、实验室，所以研究所、实验室在人员聘任、经费支出等方面是一个高度自治的自给自足的基层组织。
　　相比较德国，美国的高等学校享有更多的自治权。1792年宪法第十条修正案规定：“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权利，由各州或其人民保留之。”美国是典型的地方分权式的教育领导体制。美国高等教育的发展主要受市场供求关系的影响，大学有很大的自治权。在美国，大学自治得到法律上的强有力支持。其中最著名案例是1819年美国联邦最高法院关于达特茅斯学院案件的裁决。自达特茅斯学院案件裁决以来，美国私立大学的自治地位就再也没有遇到过重大的挑战，即使是州立大学和学院，在相当大程度上也是自治的。
　　联邦政府通过立法手段干预高等教育始于1862年的《莫雷尔赠地法案》（Morrill Land-Grant Act）。该法案以拨地形式资助州立农业学院或工业学院，在此政策的影响下，美国出现了大量的州立大学，从而改变了美国高等教育结构。绝大多数州政府在创建州立大学时，没有采用通用的公共部门问责制（public accountability），而是仿照私立大学，将管理州立大学的权力委托给了作为公法人（public corporation）建立起来的董事会。董事会获得了基本上不受州公共部门控制而管理高等学校财产、资金、契约、决定校内管理方式以及处理内部人事关系的权力。这不仅为“大多数州立大学按照自治原则而建立”提供了条件，而且也使它们作为公共法人“与私立学校一样享有许多相同的办学自由”[1]。在美国公立高等学校形成和发展过程中，很多州都采用了这种“自我否定条例”（self-denying ordinance，即州政府自己抑制自己权力的条例），而把管理权力留给了高等学校自己。
　　总的来说，从中世纪开始，大学不管是作为社团，还是国家机构的一部分，政府对大学的管理，基本上都采用一种无为而治的放任政策。很长一段时期以来，政府被当成“必要的祸害”，政府所奉行的原则也基本上是“管得最少的政府就是最好的政府”。
　　1929年，西方国家发生了规模空前的经济危机。为了拯救资本主义，以“罗斯福新政”为标志，政府职能开始了大规模的扩张。这种扩张主要体现在经济职能和社会职能上。伴随政府职能的扩张是政府规模的急剧膨胀。政府规模过于庞大导致管理失控、官僚主义和效率低下。民众对政府越来越不信任，政府形象受损，甚至演化为所谓的合法性危机。在这样的背景下，西方国家开始改革，强调政府管理中的“三E”（Economy， Effectiveness and Efficiency），即经济、效益和效率，也就是所谓的“新公共管理”（New Public Management）。
　　在此背景下，美国州政府开始对所辖大学采纳绩效拨款政策。所谓“绩效拨款”，其要义就是根据大学在某些绩效指标上的表现，来分配相应资源的财政拨款方式。它是绩效问责方式（绩效汇报、绩效预算和绩效拨款）中最重要的部分。
　　二、田纳西州绩效拨款政策
　　田纳西州是美国第一个采纳绩效拨款政策的州。虽然田纳西州的政策制定者们并不认为这种外在的问责压力将会很快来临，但他们确实希望从内部发起这样的政策以顯示大学在主动寻求问责。正如卡耐基基金会在《更有效地使用资源：高等教育的紧急事务》的报告中提到：“高等教育要从内部采取一些真正的建设性行动，使资源得到充分有效利用，而不是等待外部提出不那么具有建设性——甚至具有破坏性的行动。”[2]
　　本文以田纳西州为研究对象，探究绩效政策对学术共同体和知识生产的影响。之所以选择田纳西州，主要原因是它最早实行绩效拨款政策，并持续至今，而且其实行的绩效拨款政策对其他州起到了示范引领作用。
　　最早提出“绩效拨款”概念的是田纳西高等教育委员会（Tennessee Higher Education Commission，简称THEC）主席J·福尔杰（J.Folger）和E·G·博格（E.G.Bogue）。①1974年，他们在一个名为“髙等教育改进基金”的方案里，提出“绩效拨款”概念，其目的是想通过专门的基金促使大学提升其教育质量。该政策起初并没有引起关注，90年代以后，“绩效拨款”才开始被一些州借鉴。在1991—2000的10年间，有22个州采纳了该制度。[3] 2005 年之后，绩效拨款政策不仅受到更多州的关注，而且得到联邦政府和一些全国性组织（如比尔·盖茨基金会、鲁米娜Lumina基金会等）的推崇。[4]
　　田纳西州绩效拨款政策以2010年为界，大致分为两个阶段。
　　第一阶段（1976-2000年）绩效拨款政策的形成发展阶段。这一阶段的政策被视为1.0版。

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