旅检通道信息化建设及旅客通关模式改革的研究

　　【摘要】：在全面深化改革的大背景下，旅检现场如何转变职能、创新监管模式成为全国各大口岸研究的重点。本文以全面深化改革，以解放思想、创新理念、激发活力、勇于实践为指导，针对旅检监管困境，立足口岸实际，放眼全国海关，通过对旅检部门的职能分析，流程设置及风险管理的实现方式进行研究，提出运用大数据现代信息化科技手段，通过协同监管，实现“精准监管”新理念，探索旅检通道信息化建设新模式。运用新公共管理理论、行政契约理论和风险管理理论，通过订立契约框架，将部分事务委托，将有限的人力资源投入到风险管理中。浅析西机场航站楼海关监管通道建立了以隐蔽式为亮点、以信息化为核心，以风险管理为导向的出入境旅客风险拦截系统，有利于实现监管有效、通关便利、支出缩减、服务提高。
　　【关键词】：信息化 旅客监管 风险拦截
　　一、海关进出境旅客行李物品监管的现状和问题：
　　（一）传统的海关进出境旅客行李监管模式：
　　海关旅检工作主要承担进出境旅客行李物品及航空器的监管、征收行邮税、查缉走私等传统职能及边境保护、知识产权保护、打击国际刑事犯罪及反恐等非传统职能。海关旅检工作的核心是对进出境航空器、旅客和其它人员的行李物品实施查验，从而实现其各项监管职能。目前，海关对行李物品的监管停留在纯人力监管阶段，即普通旅客到达监管通道，选择申报或无申报通道，海关关员对每件行李进行X光机检查，对可疑行李实施开包查验，从而发现是否携带禁限物品和应税物品，然后进行后续处理。
　　（二）现有条件下海关对进出境旅客行李物品监管存在的问题：
　　1. 监管资源不足与监管到位的矛盾。
　　现有条件下，海关旅检现场人力资源不足和监管到位的矛盾日益凸显。
　　旅检关员劳动负荷巨大与带好队伍的矛盾。
　　旅检现场关员虽然能依靠舱单系统及各种信息化手段进行前期甄别，但仍很大程度上凭借主观能动进行分流、查验、征税等一系列后期处置行为，强调“人”的作用。由于旅检自由裁量权过大、边界模糊，对关员正确把握提出了很高要求。一旦执法错误，就难以挽回。权力的存在往往就会有利益的寻租空间。旅检自由裁量权往往约束力较小，审计倒查机制难以跟上。
　　3.风险管理的缺失与做好服务之间的矛盾。
　　风险管理的充分实现是海关的第二步发展战略，目前已基本实现业务操作的电子化，旅客通关系统的有效应用，为旅检风险式管理提供了必要条件并积累了一定经验，但从目前的应用来看仍存在单打独斗、利用率不高、辅助效能不明显等问题，风险管理仍处于初级阶段。
　　二、海关出入境旅客风险拦截系统的提出
　　海关人员，在整个出入境风险拦截管理过程当中承担着繁重的工作任务，其中包括行包查验，危险物品管理，贵重物品，偷逃税及毒品等问题行李拦截功能。在管理过程当中，也会有遗弃的行李包裹及危险或违禁包裹不认领的情况，这种情况一方面是旅客要逃避监管追查避免补交税款，另外一方面是逃避法律的严惩。现在的出入境风险拦截管理方式比较传统，人工管理误差大，耗费人工时间比较长，工作效率低下，因此出入境风险拦截管理在海关监管的整个管理流程中起着非常重要的作用。传统的风险拦截作业模式和数据采集方式已难以满足风险管理的快速、准确要求。因此急需建立以信息化建设为核心，以风险管理为导向的旅检智能化通关体系。
　　（一）建立信息收集网络，实现对旅客信息的收集与分析。
　　与航空公司、公安、边防及国家安全局等部门合作，建立信息收集网络，实现对旅客信息的收集与分析。目前旅检通过旅客舱单管理子系统，已基本能够收集旅客的姓名、性别、国别、始发地等信息，但舱单的报送率和准确率仍有待进一步加强。其他信息，如旅客托运行李情况、是否属航空公司会员、乘坐舱位等级、订票情况等海关需要且航空公司掌握的信息，仍不能获取，需要航空公司或代理公司提供支持。海关应该借鉴美国海关做法，如“集装箱安全倡议（CSI）”、“海关-商界反恐伙伴关系计划（C-PTAT）”、“特大型港口计划”、“安全智能贸易航线试点计划”等先进经验，与航空公司建立合作伙伴关系。同时，与公安边防、国安等部门合作，通过高层建立信息共享机制，进一步根据需要获取部分旅客的职业、进出境记录、犯罪记录等信息，从而完成旅检信息平台对旅客信息的收集。
　　（二）建立信息化智能化检查系统，实现对托运行李的机检与分析。
　　与机场合作，建立信息化智能化检查系统，实现对托运行李的机检与分析。建立全隐蔽式托运行李机检模式。将X光机设在行李传送带上，图像传输到判图室，全部的托运行李经传送带通过X光机，对有怀疑的需要进一步检查的行李，出境行李直接下线，由工作人員推至海关查验房，通过刷登机牌信息的方式确认查验人；入境托运行李则加贴电子标签，在旅客携行李过海关时，在海关设电子感应门，贴有电子标签的行李会发出预警信息，海关人员进一步实施人工开箱查验，并取出电子标签。目前部分海关对出境托运行李检查已实现隐蔽式监管要求，但由于人力所限，运用得不彻底。
　　（三）依托旅检通关管理系统，建立旅检风险分析处置模型。
　　依托旅客通关管理系统作为风险分析平台，根据舱单模块信息及从航空公司获得的旅客信息，完成初步旅客信息的收集工作，根据风险要素初步分析筛选旅客名单，进一步调阅信息确认旅客身份、确认布控名单，前期旅客风险分析完成，通过系统下达布控指令。旅客到达后，有托运行李的，通过与托运可疑行李进行信息对碰，无托运行李的，通过查阅护照锁定嫌疑人。
　　（四）全隐蔽式、以风险管理为导向的旅检智能化通关模型。
　　旅客办理托运手续，然后持手提行李通关。专业判图人员通过后台图像识别，进行托运行李机检，并将有问题行李信息录入旅客登机信息，同时行李下线。旅客在通关安检时，检查手提行李，同时是否需要查验信息会跳出，移交海关进一步处置。没有问题，则顺利通关。在入境监管环节，旅客取行李前，托运行李已全部经过专业判图人员机检，有问题行李加贴电子标签，旅客持行李通过电子卡口时，加贴电子标签的行李会发出报警声，分流至查验区，其他需要申报的旅客，也分流至查验区，而无需申报的旅客则在手提行李机检后直接通关。

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