[如何扭转高校行政化] 高校去行政化

　　“新一轮教育改革即将启动，可以预见，教育体制问题还将是重头戏。”国家教育发展研究中心教育体制改革研究室副主任王烽表示。 　　国家教育发展研究中心是教育部直属的决策咨询机构，在本次《规划纲要》的调研制定过程中扮演了重要的角色。王烽本人毕业于北京师范大学教育学院教育经济与管理专业，长期以来一直关注于中国教育制度的变迁。
　　
　　如何扭转高校行政化
　　
　　记者：不久前，新华社公布的温家宝总理《百年大计 教育为本》的讲话中，对此也有涉及。总理以原南开大学校长张伯苓为例，说张“是个教育家，他宁可做校长，不当部长”，并强调“要造就一批教育家，倡导教育家办学”。我们应该如何看待高校行政化问题？
　　王烽：高校行政化是一个老问题，说了很多年。这次无论是从总理的讲话也好，还是从已披露的《规划纲要》制定的进程也好，都将高等学校治理问题作为一个关注的重点。淡化高校的行政属性，包括高校内部的行政权力，是中长期教育改革应当确定的一个目标。
　　记者：具体到改革路径上，根据你多年的研究经验来看，从哪些方面入手可以破解目前高校行政化带来的问题？
　　王烽：在我看来，必须从完善高校内部治理结构入手，这样更具操作性。比如说建立和完善大学理事会制度、教授委员会制度。以理事会制度为例，现在一些大学虽然纷纷建立了自己的理事会，并将一些企业家引入其中。但大学这样做的目的，更多的是着眼于向企业募款，并没有赋予这些“外部人”以实际的权力。如重庆大学给予理事会审议学校重大决策的职能。不过，在最为关键的决策权方面，还是没有突破。作为一种社会参与高校管理的机制，必须让大学理事会更具社会代表性，并且发挥一些参与高校管理的职能，使得有关高校发展的重大事项形成一个更加开放的决策机制。这涉及权力的重新分配，是一个难点。
　　记者：2000年5月，东北师范大学在国内高校中率先成立了教授委员会。此后，国内很多高校陆续建立了教授委员会，你认为这样的委员会对于完善高校治理结构有何功用？现实中运作的效果如何？
　　王烽：现在很多高校建立了教授委员会，更好地发挥了教授参与学校治理的积极性，但是不同学校的情况有很大差别，很多学校的教授委员会缺乏决策、配置资源方面的实权，有的运作中也存在行政化倾向。还有一个问题值得重视，现在很多学校的教授委员会都是建立在院、系一级，而非校一级。教授委员会的层级不同，所起到的作用也不一样。按照国际高等教育比较成功的模式来看，高等院校院、系一级的行政事务相对比较少，教授权力体现得很明显。学校一级，因行政事务多了起来，就会形成比较强大的行政权力诉求，这就需要在校一级建立一个比较好的利益制衡和协调的机制。因此，未来的教育改革，要力图把教授委员会、学术委员会作用更好地发挥出来，尤其是在学校这一层级。
　　
　　政校关系：谁的自主权
　　
　　记者：有教育界专家指出，高校行政化问题背后的根源就是目前错位的政校关系，呼吁政府改变管理模式，给予高校更大办学自主权，这是一个解决办法吗？
　　王烽：其实，我国现行的《高等教育法》中，早就明确规定了高校所拥有的各项办学自主权，比如自主设置和调整学科、专业，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动等权力。作为主管部门，近年来教育部也在不断下放各项办学权力，你把教育部历年出台的各种政策放在一起看，可以明显看出权力下放的趋势。但是，很多高校觉得自己办学自主权越来越少，这样的抱怨也真实存在。
　　记者：高校对于办学自主权受限的抱怨，主要集中在哪些方面？
　　王烽：一个是建设经费的问题。国家给“211工程”和“985工程”高校提供了大笔的建设经费，对于这笔经费，无论是得到的高校，还是没有得到的高校，都不太满意。没拿到钱的有意见，还可以理解。拿到钱也不买账，因为国家相关部门借这笔资金的管理把学校管死了。高校经费最稳定的是两大块，一块是经常性的政府拨款，一块是学生的学费收入，这两项的增长空间都是有限的；而社会捐赠和其他收入则很不稳定。所以，到后来，“211工程”和“985工程”的项目经费、科研项目经费已经成为这些高校求发展的主要资金来源。与此同时，对于这些经费的管理，相关部门采取了严格的过程控制，而且发展到非常细化繁琐的程度，很多高校的教师都反映，现在成天都忙着填表格、申请项目，跟着项目的指挥棒转，根本无暇专注于教学、做研究。高校负责人也觉得，学校发展只能跟着项目走，自己支配经费的自由度很小，发展受到了制约。
　　此外，对外交流权的缩小，也是很多高校反映强烈的一个问题。《高等教育法》里明确规定，高校可以“自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作”。但是，一些领域对外交流的权力收得很紧，比如要求高校领导一年出国不能超过多少次，召开多大规模的学术会议必须向上报批等等。对此，很多高校负责人都觉得难以接受，觉得这么细致的事根本不需要政府来审批的。
　　记者：为什么现在会出现这种“权力回收”、“办学自主权太少”的倾向？
　　王烽：以上仅列举了比较突出的两方面，学校抱怨有自己的理由，政府也有自己的道理。其实，总的来讲法律规定的办学自主权是落实不够彻底的，没有走出收收放放的怪圈。学校之所以会有这种感觉，是有历史原因的。上个世纪80年代推行的教育改革，曾致力于解决政府对于学校尤其是高等院校“包得过多，管得过死”的问题。经过多年的改革，“包得过多”的问题有很大改观，政府允许社会力量进入教育领域，很多学校的办学经费是通过其他途径筹集而来的；但是，对于“管得过死”的问题，始终没有得到很好的解决，并且还有反复，这个可能跟我们过去解决问题的思路有关。在我看来，自主权“太少”并不是因为法律规定的少，而是因为在教育行政过程中政府与学校发生关系时，缺乏一个很好的机制，能够使高校的自主权得到保障，对政府的权力没有制约，学校也缺乏自律机制，这才是一个本质上的问题。
　　
　　改革新思路：博弈的机制和平台设置
　　
　　记者：一直以来，教育主管部门是如何解决“管得过死”这一问题的？
　　王烽：通常是经过调查论证，采取渐进的方式，分批向部属高校和地方政府下放某种自主权。可是高校却感觉，越改革、越下放，高校的自主权却越少，这就陷入到一个悖论之中。其实，这种解决问题的思路本身就存在一定的问题:政府主管部门决定把什么样的权力下放给高校，依旧延续了过去那种自上而下的管理模式，并没有触及到实质性的体制改革，也没有具体的制度保证。一收一放之间，体制还是老体制，政校关系还是老关系。
　　记者：我们应如何转变现有教改的思路？
　　王烽：我个人认为，今后若想解决“管得过死”这个制约中国教育发展的老大难问题，政府相关部门必须要尝试换一种思路来思考这个问题。
　　比如，行政部门对于学校某一项自主权的限制与制约，如果使得高校感到不满，有没有双方可以援引的法律条文？有没有一个协调矛盾的机制？假如一所高校不敢向政府部门表达不满，那么能不能成立一个高校之间的协助组织，增强高校自律和与主管部门协商协调的能力。通过这样的机制设计，可以形成一个权益博弈的空间，使得高校合法的自主权诉求可以表达出来，这样，高校自主权的落实就成为一种动态的协商过程，而不再是单向操作。
　　再比如，对于“985工程”这类高校，高校与主管部门二者可以签订一个管理合同，这个合同可以明确规定学校可以进一步下放哪些自主权，一定时期内学校要达到什么样的发展目标，达不到会怎么样；同时，合同也明确规定了行政部门能够管什么，不能够管什么，在一定范围内明确政校双方的权利和义务，建立一种新型的契约管理机制。
　　记者：其实，近年来，在解决高校行政化问题、创建新型政校关系这个问题上，地方上有不少的创新，比如前面提到的重庆大学的例子。你怎样看待地方上的这些改革尝试？你预估这些地方经验会不会写入正在制定的《规划纲要》，并在全国范围内得以推广？
　　王烽：近些年来，地方和高校自主的实践创新的确是越来越多，这些创新进入国家的政策视野是必然的。温家宝总理在针对《规划纲要》制定的讲话中也强调，“有些看准了的事情，可以先行试点，试验成功了立即实行。这也是我们这次制定规划的一个特点。”我个人觉得，这些鲜活的经验可能会以某种形式反映到《规划纲要》中来。
　　其实，对于推进地方和高校教育改革而言，除了大力推广现成的改革经验，还应放手提供更多的进行教育改革的空间，激活他们的创造力。这个，要比你单纯推广现成经验要实用得多。不妨给地方、高校一种压力和动力，让他们自己去找本地、本校教育问题的解决之道。你不要替别人想问题，你要定方向、给压力，不要把所有细致的问题都替别人想好了，这也是改革思路的转变。
　　如果正在制定中的《规划纲要》能够体现这种思路，我想无论是对于推动高校去行政化的改革，还是解决其他的现存教育体制问题，都是大有裨益的。
　　（摘自2月10日《21世纪经济报道》,作者为该报记者）

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