国际货币基金组织监督职能的发展及其特点|货币基金的风险是什么

　　摘　要　对国际货币体系和成员国的经济和金融政策的监督，是国际货币基金组织的一项基本责任与核心职能。本文考察了基金组织成立以来监督政策与实践的发展，特别是布雷顿森林体系固定汇率制解体后基金组织正式引入监督职能以后在监督工作方面的调整和变化，分析了基金组织的监督政策与实践针对世界经济的变化和国际社会的压力而做出的调整，以及在此过程中所体现出的一些基本特点和趋势。
　　关键词　国际货币基金组织　监督职能
　　中图分类号：1382文献标识码：A文章编号：1005-4812(2010)03-0063-69
　　
　　国际货币基金组织(以下简称基金组织)通过履行三项主要职能来促进国际货币和金融体系稳定：监督、贷款、技术援助…。其中，对国际货币体系和成员国的经济和金融政策的监督，是基金组织的一项基本责任与核心职能。本文旨在考察基金组织的监督职能如何随着时间而演变，分析基金组织的监督政策与实践针对世界经济的变化和国际社会的压力而做出的调整，以及在此过程中所体现出的一些基本特点和趋势。
　　
　　一、基金组织的监督职能
　　
　　基金组织的监督(Surveillance)涉及对各国、各地区和全球经济的监控，以评估有关政策是否既符合各国自身利益，又符合国际社会的利益。在监督过程中，基金组织指出经济稳定可能面临的风险，并就所需政策调整提供咨询，从而帮助国际货币体系履行其促进货币合作和金融稳定的根本功能，促进贸易的扩张和平衡增长，以此促进可持续的经济增长心]。基金组织通过双边监督、多边监督和地区监督履行监督职能。
　　1　双边监督
　　双边监督也叫国别监督。当一国加入基金组织时，按照《基金组织协定》第四条，该成员国须承诺奉行促进经济有序增长和物价稳定的经济和金融政策，避免通过操纵汇率取得不公平的竞争优势。该成员国还须承诺向基金组织提供准确及时的本国经济数据。《基金组织协定》第四条授权基金组织监督各成员国履行这些义务的情况，为此需对各成员国的经济政策进行持续监督。除位于华盛顿的基金组织总部与成员国当局保持联系外，基金组织还委派工作人员代表团访问各成员国，通常是每年一次，这被称作第四条磋商(Article IVConsultations)。基金组织工作人员代表团收集成员国的经济和金融数据，并与成员国政府和中央银行官员讨论自上次磋商以来的各项经济发展，该国实行的汇率、货币、财政、金融和结构性政策。代表团还经常与其他团体，例如立法机构、商界代表、劳工联盟和学术界举行会谈。回到总部后，工作人员小组向执董会提交一份关于其调查结果和政策建议的报告供审议和讨论，随后执董会的观点将被转达给该国当局。经该成员国同意，根据基金组织的透明度政策，基金组织将在其网站上公布第四条磋商报告全文和概述执董会讨论情况的“公共信息通告”(PINs)。
　　2　多边监督
　　多边监督也叫全球监督。鉴于成员国的经济和金融体系与世界经济和金融市场之间的联系，基金组织对世界经济和金融市场的各种发展及前景进行监测，识别那些可能有损其稳定的脆弱性，以帮助确保国际货币和金融体系的平稳运作。多边监督的主要工具是每半年发表一期经过执董会审查的出版物：《世界经济展望》(WEO)和《全球金融稳定报告》(GFSR)。《世界经济展望》展示工作人员对全球经济前景的分析及不同国家应采取的适当政策的建议，而《全球金融稳定报告》则侧重国际金融市场的各种发展及面临的风险。
　　3　地区监督
　　除双边监督和多边监督外，基金组织还检查那些根据地区安排实行的政策，例如欧元区、东加勒比货币联盟、中非货币与经济联盟和西非经济与货币联盟实行的政策。另外，基金组织目前还关注某些地区的国家(如中美洲、非洲撒哈拉以南地区或太平洋岛国)共同关心的问题。通过讨论工作人员就这些专题编写的报告，不仅能审议在地区层面上制定的政策，而且能对地区内各国的情况和政策进行比较分析，并对金融冲击在地区内的传播进行分析。在过去几年里，基金组织还开始在一年两期的《地区经济展望》报告中公布其地区监督的主要结果。
　　
　　二、基金组织监督职能的历史发展
　　
　　基金组织的监督职能不是一成不变的，其范围、程序、方式、重点都随着全球经济的发展和国际形势的变化而进行不断的调整。
　　1　布雷顿森林体系下的监督实践：对外汇管制的双边监督
　　二战刚结束时，基金组织的主要任务除了维护布雷顿森林体系下的汇率安排平价制外，还鼓励成员国实现经常账户可兑换性。《基金组织协定》第八条要求成员国最终取消不利于世界贸易发展的外汇管制，实现经常账户的可兑换性。对于尚不能接受第八条义务的成员，则采用第十四条的过渡办法。第十四条授权成员国维持一定程度的外汇管制，条件是他们必须定期与基金组织就继续保留这种管制而进行磋商。因此，基金组织可根据《协定》第十四条检查各成员国的经济状况。这是基金组织最早的监督实践。
　　1958年至1961年间，大多数欧洲工业化国家实现了货币可兑换性，也就是说接受了《基金组织协定》第八条的义务，因而不再需要与基金组织举行定期磋商。然而，美国不希望基金组织就此失去提供欧洲经济信息和分析的能力。而欧洲也希望基金组织继续检查美国和加拿大的经济状况。于是它们在一致同意基金组织对所有成员引入自愿磋商，并于1961年首先开始了与英国的磋商。自愿磋商涉及各国的总体经济状况，磋商的范围比外汇管制所牵涉的问题要广泛得多。但自愿磋商并没有正式的法律地位，它在布雷顿森林平价体系下的意义也有限。因为在可调整的固定汇率制度下，成员国真正重要的问题在于是否需要调整汇率。对于固定汇率的维持以及在不得不对汇率进行调整时与基金组织进行的磋商，都属于强制性义务，不会在自愿磋商中讨论。
　　布雷顿森林体系下的基金组织也存在多边监督实践，因为当某个成员国发生“根本性国际收支不平衡”时，基金组织需要决定由哪个国家进行双边汇率调整。不过，除了对国际流动性需要的评估以外，基金组织在1960年代的工作几乎完全是基于国别分析”j。
　　2　固定汇率制崩溃后监督职能的正式引入：对汇率政策的监督
　　1971年8月美国停止了美元与黄金的兑换，从而瓦解了布雷顿森林平价体系。然而新的国际货币体系框架直到1976年才由国际货币基金组织筹建的“临时委员会”在牙买加建立。新的体系接受了浮动汇率，并赋予国际货币基金组织“防止汇率过度波动”的重要作用。于1976年4月经理事会表决通过并于1978年4月生效的《基金组织协定》第二次修正案中的第四条规定：“基金组织内组织应当对成员国的汇率政策实施严格的监督，并采用特定的原则来指导所有成员的汇率政策。”1977年4月，基金组织执行董事会通过了《汇率政策监督决定》，要求成员国避免出于特定目的(特别是为了取得对其他成员国不公平的竞争优势)而操纵汇率。
　　可见，将监督作为基金组织受权范围的明确组成部分，是基金组织职能适应后布雷顿森林货币秩序而进行调整的产物。由于固定汇率制崩溃，成员国汇率水平的决定进入了国内政 策的领域，国际货币体系由规则转向自主，基金组织的责任从汇率规则的守护者角色转变为成员国汇率政策的监督者。监督的引入是在缺少强制性规则的货币体系中确保国际社会继续遵守汇率纪律的一种尝试，旨在提供一个政策对话、劝说、施加压力的工具，促使各国的经济政策既符合自身利益，又有助于国际稳定和繁荣。
　　3　墨西哥金融危机后：提高透明度的努力
　　二十世纪九十年代，基金组织的监督工作没有能够对欧洲(1992)和墨西哥(1994―95)发生的危机或者危机对系统的潜在影响做出预先警告。特别是墨西哥遭受的严重金融困境，暴露出基金组织监督工作的重大缺陷。G7于1995年6月在哈利法克斯举行峰会后发布公报，强调有效监督的基础是获得及时和广泛的信息，要求基金组织制订具体的程序来改善成员的透明度标准，并要求基金组织自身在评估过程和政策建议方面更加开放和透明。
　　1996年4月，执董会正式建立了“数据公布特殊标准”(SDDS)，适用于那些已经进入或正在寻求进入国际资本市场的国家(包括多数工业化国家和一些新兴市场国家)，接受国承诺在数据范围、频率和及时性方面达到国际普遍接受的标准，并就数据编制和数据诠释提供信息，在基金组织的数据公布标准布告栏(DSBB)上公布。1997年12月，执董会又建立了“数据公布通用系统”(GDDS)，适用于那些尚不能达到SDDS要求、需要进一步发展数据系统的成员国，以协助这些成员国改进统计体系。这些数据公布标准的制定和实施，将向公众提供关于成员国的可靠、及时、全面的统计数据，协助市场参与者在充分了解情况后作出投资决定，减少出现可能会引发危机的冲击。
　　此外，执董会还在1997年初决定每次结束与成员国的第四条磋商之后发布信息通告，以提高基金组织工作的透明度。
　　4　亚洲金融危机后：各项标准和准则的制定与评估
　　1998年初，执董会考察了正在发展的亚洲金融危机，以理解它的根源和后果以及基金组织为何未能预测到它们。基金组织工作人员提供了一份关于基金组织在监督方面缺陷的分析报告，并提供了据此调整监督职能的建议。该报告认为，墨西哥金融危机显示，缺乏透明度是最关键的因素，而亚洲金融危机则着重表明了需要在国家层次上追求关于健全政策和良好经济行为的国际标准。报告建议在多个领域制定标准以协助监督的实施，基金组织应在促进和监督这些标准的实施方面起领导作用，作为其监督职责的延伸。
　　1999年，基金组织和世界银行联合发起了标准与准则倡议，呼吁制定和实施国际公认的最佳做法标准和准则，以增强国家宏观经济稳定性和国际金融稳定性。基金组织和世行决定按照三大领域(即政府透明开展业务和进行决策、金融部门标准以及公司内外诚信标准)的国际良好做法标准，评估成员国的政策，并发表《标准与准则遵守情况报告》(ROSCs)。报告将评估该国在12个领域中的任一领域遵守标准与准则的情况，这12个领域是：会计；审计；反洗钱和打击为恐怖主义融资；银行监管；公司治理；数据公布；财政透明度；破产和债权人权利；保险监管；货币和金融政策透明度；支付体系；证券监管。基金组织执董会认为，健全政策的标准和良好经济行为的准则将在成员国中培育更好的经济表现(尤其在那些经济制度不健全而具有系统性影响的经济体中)，帮助它们防御危机，从而有助于全球金融稳定。各国对标准和准则的采用将是自愿的，但却将受到国际社会的舆论压力、公众监督、可能还有市场纪律产生的激励。
　　1998年4月，基金组织执董会制定了《财政透明度良好做法准则》，1999年制定了《货币和金融政策透明度方面的良好行为准则》。基金组织还与世界银行在1999年联合发起了金融部门评估项目，在成员国自愿参加的基础上，全面评估成员国的金融体系。鉴于经济环境不断演变和对经济分析需求的不断变化，基金组织还通过与各成员国以及相关国际组织的密切合作，修订某些国际标准，为评估工作提供支持。
　　不过，尽管在标准的制定和评估方面取得了不少进展，但在执董会会议上时常发生的激烈辩论反映了发展中国家和新兴市场国家的警觉和不满。来自发展中国家选区的董事们认为发展中国家在标准和准则的制定中的参与度太有限，担心这些规范将被非对称地执行且包含着损害发展中国家利益的新义务。他们还认为标准和准则所覆盖的领域太广泛，不应当延伸到基金组织责任的核心领域之外，并且不应当被过早地整合到第四条款下的磋商过程中，同时对标准和准则的遵守也不应当被纳入到贷款项目的条件性中。
　　5　应对全球经济失衡：引入多边磋商程序和外部稳定原则
　　进入21世纪以来，世界经济中的一个重要问题是全球经济失衡，它指的是美国国际收支经常账户赤字日益庞大，而日本、产油国和包括中国在内亚洲新兴经济体对美国持有大量贸易盈余。以美国为首的发达国家认为亚洲诸国货币汇率低估甚至汇率操纵是造成全球经济失衡的重要原因，因此在不同场合要求亚洲诸国调整汇率政策，并致力于推动基金组织在汇率监督方面的改革。
　　2005年9月，基金组织总裁罗德里戈-拉托提出了《关于基金组织中期战略的报告》，将基金组织监督的现代化改革作为中期战略的核心内容。拉托2006年4月提交的《关于实施基金组织中期战略的报告》中，建议引入多边磋商程序以提高监督的效率，并要求审议《1977年关于汇率政策监督的决议》，把关于监督最佳实践的共同看法具体化，为基金组织提供更可操作的、更实用的和更透明的方法来满足成员的需要。
　　2006年6月5日，基金组织启动首次多边磋商，为五个参与方(中国、欧元区、日本、沙特阿拉伯和美国)提供了一个论坛，供其探讨如何在维持全球强劲增长的同时减少全球经济失衡现象。2007年4月，首次多边磋商的参与者向IMFC提交了一份联合文件，一致认为减少全球经济失衡是一项多边挑战和共同的责任，并拟定了与该目标相一致的政策计划。执董会认为，多边磋商是加强和深化基金组织多边监督的有用工具，使基金组织能够与具有系统重要性的成员国共同处理有关问题。多边磋商将为分析和寻求共识提供重要手段，使基金组织及其成员国能够采取有效行动，克服那些影响成员国和全球金融体系的脆弱性问题。
　　2007年6月15日，执董会在经过为期一年的对《1977年关于汇率政策监督的决议》的审议之后，通过了一个新的更为全面的双边监督框架，即《2007年关于对成员国政策进行双边监督的决定》，以之取代了1977年的决议。新决定最突出的部分，是引入了外部稳定的概念，作为双边监督最重要的组织原则。“外部稳定”指不会或不太可能导致破坏性汇率变动的国际收支状况。新决定认为，最有效地实现系统性稳定的途径是，每个成员国实施能够促进本国“外部稳定”的政策。因此，基金组织在双边监督中的重点将是成员国采取的那些对目前或未来的外部稳定可能产生显著影响的政策。基于此项原则，新决定建议成员国避免采取导致外部不稳定的汇率政策，无论这些政策的目的如何。
　　需要指出，新决定是在多数发展中国家持保留或反对态度的情况下通过的。在讨论管理 层提供的草案时，执董会内部的分歧很严重。一些工业化国家成员支持改善汇率政策监督的努力，其理由是基金组织的监督工作没有实现对其成员汇率政策的有力监督这一职责。来自发展中国家和新兴市场国家的执董会成员则担心该计划将给予基金组织对他们所在国的经济政策的独立性产生新的限制，同时却没有触及事情的真正核心，即基金组织没有能力对那些不需要基金组织资源和建议的发达经济体发挥影响力。在新决定正式面世之前，尽管包括中国在内的一些发展中国家已经对其中的许多内容安排提出了十分明确的异议，但由于基金组织投票权结构的特性，新决定仍在执董会上得以顺利通过。
　　6　面临新的全球金融危机：首次发表《监督重点声明》
　　2007年8月以来的金融市场危机的严重性、爆发的速度及其蔓延和影响的普遍性使人们再次对基金组织监督的有效性产生担忧。2008年10月，执董会在结束了三年一度的对监督工作的检查后，首次发表了一份《监督重点声明》，确定了2008至2011年基金组织监督的四项经济重点和业务重点，用以促进多边协作并指导基金组织管理层和工作人员开展监督工作。四项经济重点分别为：解决金融市场危机，加强全球金融体系，根据初级商品价格的急剧变化进行调整，促使有序地减少全球经济失衡。四项业务重点分别为：风险评估，金融部门监督与实体经济和金融部门之间的联系，多边视角，分析汇率风险和外部稳定性风险。这些重点事项的确定将指导基金组织在《基金组织协定》和《2007年关于对成员国政策进行双边监督的决定》所规定的监督框架内进行工作，有助于突出监督重点，为与成员国对话奠定基础并加强问责制。
　　
　　三、基金组织监督职能发展的基本特点
　　
　　通过考察基金组织成立以来监督政策与实践的发展，特别是布雷顿森林体系固定汇率制解体后基金组织正式引入监督职能以后在监督工作方面的调整和变化，可以发现基金组织监督职能的发展呈现以下几个基本特点。
　　1　监督的范围不断扩大
　　鉴于一国汇率政策的决定及其可持续性受到国内宏观经济政策的影响，《1977年关于汇率政策监督的决议》规定基金组织“应当在对成员的总体经济形势和经济政策战略进行综合分析的框架内评估汇率政策”。然而，任何国内政策都可以被认为以某种方式影响外部状况，所以监督职能面临的一个挑战是如何划定监督的界限，即确认哪些国内政策领域会对外部状况产生主要影响，从而将这些领域置于监督的范围之中。根据《基金组织协定》第四条规定而进行的磋商通常集中于货币和财政政策。即便如此，仍然存在一种差别，即仅仅为了确定它们是否与汇率政策相一致而检查一国的宏观经济政策，还是更综合地报告这些政策的绩效。在实践中，基金组织通常采取后一种方式。随着时间的推移，监督的范围逐步扩展到结构性政策、金融部门和其它领域，范围早已远远超出对汇率的监督。《2007年关于对成员国政策进行双边监督的决定》正式引入了外部稳定原则，明确规定双边监督应当集中在评估国家政策是否促进外部稳定，这意味着需要基金组织深入考察并与成员国展开讨论的情况既包括汇率政策，也包括导致经常项目不均衡的其它各项国内政策。新决定实质上降低了基金组织发起与成员国磋商的门槛，从制度上确认了基金组织监督范围的扩大。
　　推动基金组织监督范围扩大的因素主要有：1)过渡型经济体进行的结构性改革(例如国有企业改革和私有化)对这些国家的宏观经济产生了重大的影响，对这种效应的评估遂被纳入到基金组织的监督；2)经济学界日益形成这样一个共识，即包括失业率和经济增长率在内的一系列重要经济变量能在短期内受到需求管理政策的影响，但在长期内主要受供给因素的决定，这对基金组织监督的范围也产生了重要影响；3)二十世纪八十年代的国际债务危机和九十年代以来的几次金融危机，使基金组织的注意力开始兼顾成员国宏观经济政策的缺陷和金融部门中的结构性弱点。
　　2，监督工作重点的变化
　　过去二十多年来，跨国资本流动剧增。国家要想充分利用跨国资本流动的好处，其金融部门必须稳固且监管职能。随着世界各地的金融市场日趋一体化，加上从90年代以来的金融危机中吸取的教训，基金组织的监督工作日益重视对金融部门的监督。目前的金融危机更是表明了需要深入分析金融部门和实体经济之间的联系。
　　1999年基金组织与世行联合启动的金融部门评估项目，是为监督工作提供的一项重要投入，目的是对成员国的金融体系进行全面评估，旨在提醒各国当局其金融部门可能存在的脆弱性，并帮助它们设计能够减轻这种脆弱性的措施。该项目建立后，金融部门的监督问题受到更高重视。截至2009年4月，已有140多个国家参加了金融部门评估项目，完成了487项金融部门评估及其更新。
　　近年来，不管在双边、多边层次，还是在地区层次上，基金组织都采取措施加强了金融部门监督，例如在第四条磋商中更加重视金融部门分析和强调纳入金融部门评估项目，在《世界经济展望》的跨领域章节中更为强调宏观经济与金融之间的联系，在货币联盟下实施地区性金融部门评估项目，以及致力于开发将金融部门和资本市场分析整合到宏观经济评估中的分析工具等等。
　　3　监督的有效性受到基金组织治理模式弱点的制约
　　自墨西哥金融危机以来，国际社会对系统风险、国际政策溢出效应、经济和金融震荡的跨国传染的担忧在增加。一个受一体化市场支配、由许多处于不同的经济和制度发展水平的国家组成的世界经济，需要一个全球性的、非强制性的行为规则体系在国际层面上公布并在国家层面上得到履行。基金组织已经成为在全球传播新的规范和法则、推动它们被采用并监督各国遵守状况的主要机构，基金组织的监督职能已被看作在成员国中传播新规则并促进其实施的工具。
　　然而，90年代中期以来基金组织监督职能的发展趋势中存在一个明显的悖论：一方面各国被劝说需要接受国际合作的新规则，另一方面主要工业化国家仍掌握着基金组织的决策权，这挫伤了有效实施新规则所需要的国际合作，这导致了发展中国家的不满和担忧，即发展中国家在新规则的制定过程中的参与度太有限，同时这些规范可能会被非对称地执行且包含着损害发展中国家利益的新义务。从基金组织监督职能的发展路径来看，国际社会迄今难以就一个有效的监督体系达成一致意见，这与基金组织治理模式的缺陷有着密切的关系。最主要的问题在于，基金组织的决策机制未能体现国际政治和经济环境的快速变化，特别是未能反映成员国在全球经济中的相对分量与作用的变化。作为一个重要的全球治理机构，国际货币基金组织说服其成员国采纳明智政策的能力不仅取决于该组织对经济政策的分析质量，还取决于该组织在国际社会中的合法性。如果经济重要性日益增长的国家不能在国际货币基金组织的投票权中得到适当的体现，该组织的合法性就会受到损害，并直接影响到国际货币基金组织在监督程序下提供政策建议的有效性。
　　为了加强基金组织的合法性和有效性，基金组织于2005年提出了治理改革计划并取得了重要进展，包括启动了调整成员国在基金组织的份额分配的程序。治理改革是增强发展中国家的决策参与度从而增强全球政策合作的关键，具有更充分代表性的投票权结构将促使基金组织更有效地履行监督职能。

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