制度建设的重要意义 制度建设：认识和实践的几个误区

　　人们对制度和制度建设的认识和实践，仍然存在一些误区，有必要加以澄清。 　　 　　制度要素要有机连接 　　 　　制度的作用，在于为人们的行为提供规范。因此，制度首先是一系列规定､要求，以及若干规定和要求组合而成的条例。建立制度的过程，首先是一项项规定､一条条要求和一个个条例出台的过程。这可以看作是构成制度的基本要素。没有构成制度的要素，制度也就无从谈起。
　　但是，制度的要素和制度本身又不是一回事。制度是要素之间的有机连接。要素之间有机连接形成的风格､系统，才叫制度。一堆汽车零部件集中在一起，并不能叫汽车，只有当这些零部件之间按照规律相互有机连接､有机啮合起来，构成动力系统､传动系统､行驶系统时，我们才可以把它叫做汽车。所以可以说，有机连接是制度的灵魂。
　　没有连接的制度是死的制度，是没有灵魂的制度，是不能运行的制度。不遵循组织运作的规律，即使把各个要素连接起来了，其目标和实际作用也往往适得其反。
　　
　　制度要素建设
　　要向制度体系建设发展
　　
　　由于误以为制度要素建设就是制度建设，把制度要素建设看作制度建设的全部，满足于出台各种各样的规定､要求､条例，却缺乏系统思维，以至规定､要求､条例之间不但不相衔接，还经常相互矛盾，相互抵消。有的地方动不动就声称自己有了“长效机制”，实际上稍加观察就能发现，那里并无任何机制可言，只不过是提出了一些长期性的要求，并用文字形式把它们规定下来而已。
　　制度建设不能缺少制度要素建设的环节，但是，如果制度建设停留在要素建设上，制度建设就会浮在表面，无法深入。导致的一个结果就是形式主义。可以看到，这些年来，党的政治生活中的“数字化”风气兴盛得很。停留和满足于要素建设，恐怕就是其中原因之一。你来一个“七个推进”，我就来一个“八个带动”。领导干部乐此不疲，广大群众和党员却冷眼旁观，缺乏参与的积极性。到后来的结果可能是，“推进”没有效果，“带动”一纸空文，只是实实在在地降低了党在广大群众和党员中的形象。这种风气，必须彻底扭转。办法之一，就是把大家的精力引导到制度体系建设上，以制度体系建设的实际成效，而不是以数字，来评判领导干部在党的建设改革创新方面的作为。
　　
　　制度体系建设不够
　　导致潜规则盛行
　　
　　什么叫做潜规则?潜规则就是理论上与整个系统的目标和价值取向相背离，实际上却有利益作支撑，对人们的行为方式有强大导向作用的规则。
　　潜规则运行对我们党内生活有着十分消极的影响。在现实生活中，这种潜规则是大量存在的。例如，在使用干部的权力掌握在党的一把手手里，而一把手的权力又很难受到有效监督和约束的情况下，跑官要官就成了挡也挡不住的风气，使跑官要官成为一种带有一定普遍性的现象。在这种情况下，“不许跑官要官”实际上是一项无法实现的要求，主动“跑”､“要”才是真正起作用的潜规则。又如，当我们把GDP作为领导干部个人升迁的重要指标时，不科学的发展就成了一种普遍的现象。而当GDP进一步被抽象成几个简单的数字时，在数字上做文章､甚至虚报掺假等现象也就不可避免地出现了，“干部出数字､数字出干部”就成了人们信奉的潜规则。再如，当我们把降低上访率作为对地方党组织和政府进行考核的重要指标时，上访这条渠道就开始变形，出现了压访､截访这些怪现象。
　　
　　既得利益
　　正成为影响制度建设的因素
　　
　　执行部门确实需要有一定的自由裁量权，才能保证权力运行有足够的灵活性。但问题在于，这些权力必须受到足够的约束。受高度集权的苏联模式的影响，我们过去体制中一直存在实权部门自由裁量权过大､而这些过大的权力又缺乏监督的问题。一些部门既当“运动员”，又当“裁判员”，还经常自己就是“啦啦队”。在市场经济的条件下，这种情况很容易导致公共利益部门化的现象，滋生出既得利益来。应当承认，和国家行政机关相比，党内情况要好得多。不能说我们党内已经出现了既得利益集团，但是，同样不能不看到，制度建设进程中出现的问题或多或少地意味着，既得利益对党的制度建设发挥着一定的影响。我们必须对既得利益集团的形成保持足够的警觉。
　　(据《理论动态》)

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