发展公共图书馆事业的政府制度供给责任|公共图书馆工作制度

　　[摘要]公共图书馆制度供给是政府为保障公民文化权利的实现、公共图书馆事业的健康发展而提供的正式制度安排，其属于社会制度安排意义上的制度供给。源于公民文化权利的需要与公共图书馆的特性，政府理应成为图书馆的主要制度供给主体，其对发展公共图书馆事业负有着不可推卸的责任。目前我国公共图书馆事业建设存在着较为严重的制度供给缺位的现象，因此政府必须积极履行制度供给的责任。
　　[关键词]制度供给　公共图书馆事业　政府责任
　　[分类号]G259.2
　　
　　公共图书馆公共产品与德优产品的属性，决定了公共图书馆制度只能由政府来提供，政府是公共图书馆事业的核心责任主体。政府在明确其发展公共图书馆事业的责任后，有义务推动公共图书馆事业的积极发展，将发展公共图书馆事业的责任落到实处。这种落实体现在制度保障方面上，最为重要的就是为公共图书馆事业的发展提供制度供给，将它纳入到制度化、法律化、规范化发展的轨道上来。所以说，政府及时作出必要的制度供给已经成为发展图书馆事业的体制保障。
　　
　　1　制度供给与公共图书馆制度供给
　　
　　1.1　制度供给概述
　　制度供给是现代政府最重要的职能。公共服务理论表明政府不仅是掌舵人，更应该是公共服务与产品的提供者、生产者与安排者。当前，公共服务改革的核心思想之一是政府应该把政策制定(掌舵)同服务提供(划桨)分开。政府的核心职能不是直接生产与提供公共产品与服务，而是提供维护性公共服务，制度供给是其中最为重要的服务。作为公共利益的代表者，政府首先应该定位为序化统治的机构而存在。作为秩序化代表的政府，必须为公民和社会提供一个有序的社会环境，这种环境只有通过政府为社会制定一个人人必须遵守的制度框架或者制度体系才能够创设，这种制度框架与体系的生产与供应就是制度供给。也就是说，有序的社会、经济环境完全依赖政府制定良好的制度。我国的政治体系、经济体制改革，使社会经济迅速发展，人民生活水平提高并逐步走向共同富裕，证明制度供给是最重要的服务。所以，有专家提出：“我们有理由提出政府的主要功能就是制度供给、制度实施、制度裁定以及适时的制度创新。一句话，政府功能必须以制度方式向社会提供，并且政府本身也必须按照制度行事。”
　　基于以上理由，政府必须根据人类最基本、最具有普适性的价值观，如公正、自由、平等、和平等向社会生产与供应制度，并根据社会环境与人民群众需求的变化不断地推动制度创新。制度供给的内容非常多，如宪政制度、法律制度、政治制度、财产权制度、财政制度、市场经济制度、社会保障制度都是其有机组成部分。
　　
　　1.2　公共图书馆制度供给的内涵
　　政府在知识领域的主要责任就是提供给公共图书馆公共产品与服务，公共图书馆制度供给就是公共产品的特殊形式。笔者认为，所谓公共图书馆制度供给是指国家为了保障公共图书馆事业而制定的一系列政策、法规、规章、规划，现实生活中的公共图书馆制度供给经常以生产与供应图书馆法、文化政策、发展规划等形式出现。
　　
　　2　公共图书馆事业的制度需要与供给
　　
　　2.1
　　内涵界定
　　众所周知，某一种制度的出现与供给，必定源于人们对该制度的需求。对文化的需求，是人类普遍且永恒的需求，一旦政府将其视为人类的普遍、合法需求，就将其以文化权利的形式予以确认。因此，满足公民文化权利的需要是民主国家及其政府理应承担的义不容辞的责任，而满足公民文化权利需要的方式很多，其中设立图书馆就是世界各国的普遍选择与做法之一。所以，图书馆制度已成为世界各国为了满足公民的文化权利而选择的一种“必置制”。公民的文化需求促成了图书馆这样一种制度安排的产生。
　　有制度需求，就必须有制度供给。制度需求与制度供给之间形成的动态平衡空间称为制度市场。制度市场与商品市场一样，其发育和发展也存在着需求主体和供给主体之间的相互适应过程。制度市场的需求主体由制度的消费者(需求者)群体构成，制度市场的主要供给主体则是国家及其各级政府部门。对公共图书馆事业来说，宏观制度的供给主体是国家及其各级政府，中观制度的供给主体一般是图书馆行业组织(如图书馆协会／学会)，而微观制度的供给主体则是各类图书馆自身。就一般情形而言，图书馆中观制度和微观制度的供给，均要依据宏观制度的要求和安排，也就是说，图书馆中观制度和微观制度安排要受国家和政府层面上宏观制度安排的约束。国家层面上的宏观图书馆制度，其最高的原则性规定是宪法中所明确的公民应享有的文化权利方面的规定，其最高层次的专门法律制度安排就是图书馆法的制定，因此法律保障就成为政府制度供给的核心所在。
　　
　　2.2　政府提供公共图书馆制度供给的意义
　　2.2.1保障意义：提供良好的秩序环境图书馆事业作为公益性文化事业，其发展必须得到公共权力的保障，尤其要得到政府公共财政的支持，而这种保障与支持必须法律化、制度化、规范化――要有明确、成文的法律规定，促使政府部门依法行使管理图书馆事业的权力，从而确保图书馆事业发展获得可预期的长效政策支持和资金保障。图书馆治理的法治化，是图书馆健康、可持续发展的根本保障。因此，良好的制度供给可以为公共图书馆事业的发展、公民文化权利的实现创设一个良好的秩序环境，使社会公平正义切实得到维护和实现。
　　2.2.2规范意义：确定行为的界限　确定界限是制度供给最为基本的功能。政府通过制度供给，告诉上述对象能和可以去做什么，不能和禁止做什么。这种界限既包括权利与义务的界定，也包括活动空间与范围的确定。所以诺思说：“制度是社会游戏规则，是人们创造的、用以限制人们相互交流行为的框架”。
　　政府制度供给规范的对象主要有4类行为：政府的行为、图书馆及其工作人员的行为、相关社会组织或个人对图书馆的行为和图书馆利用者的行为。其中，最重要的是对前两类行为的规范。
　　政府制度供给规范政府的行为，主要表现为：以法律等形式出现的制度供给具有强制性，以法律的、行政的、纪律的力量促使政府及相关部门人员依法办事，不折不扣地落实公共图书馆制度供给的规定，否则将要受到制度的限制与约束。有形的或无形的制度供给如同一条条边界，划定了政府的活动空间。
　　政府制度供给规范图书馆职业集团及其工作人员的行为，主要表现为：图书馆及其工作人员必须按照既定的制度行事，否则越界行为理应受到制度的纠正，严重的还会受到法律的惩处、权威部门的处罚。
　　
　　3　政府制度供给现状分析
　　
　　长期以来，我国公共图书馆制度供给与需求严重失衡，有效制度供给严重不足，远远不能够满足广大人民群众日益增长的文化需求与公共图书馆事业可持续发展的需要，成为制约公共图书馆事业发展的瓶颈。
　　制度供给失衡主要表现为一个制度或一些制度供给不及时、不完善，这种现象被称为制度缺位或缺失。 目前我国公共图书馆制度供给缺位主要类型为：①配套制度的缺失；②核心制度的缺失。一般配套制度的缺失可能会导致公共图书馆制度效率的损失，但是不会导致制度供给失灵，只是与应该达到的效率有一定的差距。而核心制度的缺失就有可能跌入制度陷阱，即如果核心制度供给短缺，不管安排多少其他制度都会影响预期效果，也就是制度供给的边际效益下降。改革开放以来，政府对困扰公共图书馆事业发展的诸多问题，如资源共享、管理体制、馆藏建设、治理模式等，出台了不少制度安排，但是效果并不太理想。公共图书馆边际效益不断递减，公共图书馆事业发展长期徘徊不前，有的地方甚至出现了倒退，而公民的基本文化权益难以得到有效的保护，成了难以治愈的顽症。究其原因，笔者认为是由于核心制度缺失而使公共图书馆制度供给跌入了陷阱。要从根本上解决公共图书馆事业发展问题，跳出公共图书馆事业制度供给陷阱，就必须解决核心制度缺失问题。
　　公共图书馆制度供给跌入陷阱的主要原因就是核心制度的缺失或者不完善，从而导致其他配套制度的安排难以发挥作用。这种核心制度是相对而言的，如对公共图书馆制度而言，就是公共图书馆专门法与相关法。目前我国公共图书馆制度供给两种类型的缺失现象同时存在，就核心制度缺失而言，最为突出的表现就是国家图书馆法制建设明显滞后，立法数量偏少，立法层次偏低，立法缺位。从我国图书馆专门法制的建设情况来看，到目前为止，只有少数地方制订了地方图书馆条例，即《广州市图书馆条例》、《深圳经济特区公共图书馆管理条例》、《湖北省公共图书馆条例》和《北京市图书馆条例》；在国家法律层面上，统慑全国图书馆事业的国家立法――中华人民共和国图书馆法却千呼万唤不出来，图书馆相关的行政、财政、环保、建筑等法律也未出台。核心制度供给的缺位导致外围制度供给丧失了应有的作用，制度供给的边际效益下降。就配套制度缺失而言，外围配套制度供给也存在着较为严重的供给不足。如去年，我国《公共图书馆权利宣言》姗姗来迟，约束图书馆工作人员的自律性规范还在酝酿之中。一些相关的配套制度，如政策、规定还不成熟。
　　公共图书馆制度供给缺位，使得公共图书馆离“依法治馆”的基本方略和要求还有一定的距离，离依法有效地、公平地、稳定地促进和调控图书馆事业和改革开放要求，存在着相当大的差距。如果政府制度供给不健全或缺位，政府及其公务员就有可能以“法无规定便是自由”为由无意或拒绝为图书馆发展提供政府支持，或者随意利用手中的“自由裁量权”，随意处置甚至取消对图书馆的支持。政府制度供给不健全，就意味着政府对待图书馆的态度和行为无制度与规范保障，就意味着图书馆有可能失去政府的常规性支持。如果不改变政府制度供给缺位的现状，我国图书馆事业将不可能形成长足发展的长效机制。
　　
　　4　完善政府制度供给的责任探讨
　　
　　目前，公共图书馆制度供给尤其是法律制度供给在中国发展滞后且始终是争议较大的一个领域。学术界急需研究西方国家图书馆制度供给理论与实践的经验教训，从中汲取有利于我国图书馆制度供给研究的养分。同时，要进一步加强图书馆法律的制定工作，加快公共图书馆立法进程，有步骤地构建中国特色的图书馆法律体系，逐步实现政府对公共图书馆事业的管理，由政策与行政命令为主转向以法律手段为主、法律手段与其他手段相结合的新型管理模式。所有这些都要求我们对公共图书馆制度供给过程中政府的角色与作用领域作出重新认识与界定。
　　
　　4.1　政府在制度供给过程中角色及作用领域的重新界定
　　在公共图书馆制度供给与创新的过程中，制度供给主体经历了一系列的变化，即从单一的政府，到政府主导，再到多元主体的制度供给体系。在这个过程中，政府的地位和作用也发生了相应的变化，政府不再成为公共图书馆制度供给的唯一责任主体，而成为多元体系中的宏观供给主体。但这种变化并不意味着政府作用不再重要，相反，无论是需求诱致性制度变迁、还是强制性制度变迁都无法离开政府的支持与推动，政府在公共图书馆制度供给中仍然发挥着举足轻重的作用。更为具体地讲，政府在公共图书馆制度供给过程的功能与角色就是作为宏观制度供给主体服务于微观制度创新主体(市场)，进一步促进整体性制度供给能力的提升。作为宏观制度创新主体，政府在推动公共图书馆事业发展的制度供给进程中，其作用主要表现在以下方面：①为图书馆工作人员与职业集团提供外在制度环境的支持和约束，确立秩序以规范工作人员和职业集团制度创新的方向与范围；②制度变迁中工作人员和职业集团群体无法将外部性内在化时，政府可主导制度变迁克服搭便车问题；③制度变迁面临巨大的政治压力和交易、组织成本时，政府将及时予以介入。
　　4.2　完善公共图书馆制度供给，推进公共图书馆制度供给均衡
　　4.2.1调整公共图书馆制度供给策略，创新制度变迁方式
　　从总体上看。我国公共图书馆事业发展还存在明显的缺陷一一有效制度供给不足，这直接导致了公共图书馆事业仍以较低的效率在低水平上缓慢发展。中国公共图书馆事业从传统计划经济下的垄断向市场经济下的开放转变是一个制度变迁的过程，其特征表现为国家或政府起主导作用、自上而下的强制性制度变迁，这种变迁方式与进一步提升制度供给能力有着根本性的冲突。因此，要提升制度供给能力，推动中国公共图书馆事业的发展。就必须进行制度创新，调整制度变迁方式，即由强制性制度变迁向强制性与诱致性制度变迁相结合、借鉴式制度创新与自创式制度创新相兼顾的方式转变。
　　从强制性制度变迁向强制性与诱致性制度变迁两者相结合的方式转变。历史的经验表明，传统的单一需求诱致或强制性的制度供给方式已经不能在现行的环境下实现制度供给的均衡。如果仅靠图书馆职业集团的自发推动，虽然制度安排比较贴近制度需要，但制度安排的效率较低，实施速度缓慢。目前我国公共图书馆服务体系的建设很好地见证了这一点，虽然各地图书馆自发组织、设计与实施的制度安排能够贴近实际，但由于实施成本与摩擦成本巨大，因此导致公共图书馆服务体系建设进展缓慢。而如果完全依赖政府的主导作用，虽然在一定程度上可以降低制度实施的交易成本，制度实施的速度较快。但制度安排的效果尤其是效率较低。例如，深圳与广东省所创立的“图书馆之城”与“流动图书馆”模式在政府主导下搞得轰轰烈烈，但其实际效果并不理想。综上所述，以上两种变迁方式的单独使用均存在着较大的局限性。因此，要提升制度供给能力，就必须进行制度创新，调整制度变迁方式，实现由强制性制度变迁向强制性与诱致性制度变迁相结合的方式转变。
　　实现借鉴式制度创新与自发式制度创新相兼顾。制度创新受众多因素影响，成本高昂，借鉴其他国家制度变迁的经验教训，推动本国公共图书馆制度变迁，可以大大降低制度变迁的费用，加速制度创新的进程。西方国家在推动公共图书馆事业制度变迁方面积 累了大量的经验和教训，这对我国公共图书馆进行制度选择与创新来说无疑是宝贵的财富。但是，制度创新不能完全依赖他人，还必须自力更生，制度的选择与借鉴必须立足于本国国情，不能超越国情与社会的承受能力而全盘西化，要在借鉴中实施创造性的制度创新，实现两者的兼顾。
　　4.2.2　充分认识到核心制度供给的紧迫性，加大公共图书馆立法力度我们必须深刻地认识到，由于核心制度供给短缺尤其是图书馆立法的滞后形成了严重的制度瓶颈，不仅使急需的强制性制度滞后，而且使已经出现的新制度也难以发挥应有的效率。20世纪80年代中期以来，我国公共图书馆事业发展出现徘徊局面与政府核心制度长期供给滞后有很大的关系。
　　目前而言，只有政府才能充当公共图书馆立法的核心责任主体。主要理由如下：公共图书馆立法已经进入攻坚阶段时，由于任务艰巨和阻力太大，仅依靠公共图书馆自发探索力度太小，必须要有政府的干预和指导才能突破。因此，要改变过去那种以公共图书馆为立法主体的需求诱致性制度变迁，以政府作为立法的主体。因为只有政府才有能力从整体上设计制度，突破已有的“制度锁定”，也只有政府才可能站在公众的立场平衡维护公众的知识权利和降低交易成本。
　　为促进公民文化权利的充分实现，政府不仅要提供良好的制度供给，重要的是通过制度的执行和落实来使公共图书馆制度保障从形式化的规定转化为切实履行的职责与人们实际遵守的自觉化的行为。这就需要政府提供制度执行和落实方面的服务，即制度实施保障，从而将制度供给的原则性落到实处，这将进入政府制度保障责任研究的第二个层面。
　　
　　参考文献：
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