“政府关门”:危机如影随形|如影随形

　　“政府关门”是工具而非目的，共和党要下好这盘“残局”而非彻底“破局”。 　　 　　“总统也得找你们要他的钱？”上个世纪80年代，邓小平会见来访的美国国会众议院议长蒂普?奥内尔，如此问道。这段细节，后来被奥内尔议长写入了自传《一切政治都是地方》一书当中，以“彰显”美国制度所谓的“优越性”。1994年1月5日，奥内尔辞世；11个月后，金里奇领导的共和党人赢得国会众议院多数，金氏任议长；23个月之后，金里奇及其共和党人收紧“钱袋权”，不给克林顿“他的钱”，以迫使白宫同意减税计划，最终导致了联邦政府两次关门的宪政危机。如今，时隔15年，钱袋的迷思又弥漫在华府内外，奥巴马与共和党把持的众议院针对支出议题的遭遇战愈演愈烈，“政府关门”的警报再度拉响。
　　
　　难产的2011财年
　　
　　2011年3月2日凌晨，美国国会参议院迅速放行了前一天众议院通过的临时延续拨款法案，统一给予联邦政府未来两周运行的财政支持，但要以大幅度削减40亿美元的支出为条件。由于削减主要来自撤销现有的“猪肉桶”私货（猪肉桶政治，也称为政治分肥，或称为政治分赃，是议员在法案上附加对自己的支持者或亲信有利的条款，从而使他们受益的手段），迫于政治操守的压力，绝大多数参议员保持了克制。投下反对票的九位议员，也大体来自爱达荷、犹他、肯塔基等具有强烈联邦财政援助偏好的贫困州。同日，坐在华府宾夕法尼亚大街另一端的奥巴马总统已签署成案，进而将联邦政府“断粮断炊”的最后期限从3月4日“缓刑”至3月18日。
　　2011财年或将是令奥巴马政府最为尴尬的一年。2010年10月1日（2011年财年伊始），国会未能如期完成任何一个政策领域的正式拨款授权立法，不得不先后采取了四个延续决议案的方式暂且维系。事实上，根据至少近十年来的立法现实看，财年开始之前完成拨款法案者越来越少，特别是在进行大选和中期选举的年份，更是需要多个延续法案推迟审议。2003财年的拨款甚至由于2002年的中期选举拖累而产生了12个延续决议案。
　　虽然延续拨款渐成“家常便饭”，但由于去年11月中期选举中奥巴马领导的民主党铩羽而归，誓死削减预算的共和党人掌握众议院多数，府会的分立状态令2011财年的形势骤然复杂起来，火药味儿十足。第112届国会开幕不久，共和党的众议院通过了第五个延续决议案，将时限拉长到2011年9月30日，即2011财年结束之时，进而想“一揽子”地解决本财年全部的拨款支出事宜。
　　这项编号为H.1的“一号提案”虽可彻底解决2011整个财年的燃眉之急，但却“暗藏杀机”：其中部分条款大刀阔斧地从奥巴马预算的1.35万亿美元自主性支出中砍掉了将近600亿。令奥氏更为难以接受的是，这次削减本质上是对共和党传统政治立场的彻底贯彻，所削减的项目皆是与共和党理念水火不容的项目。一旦通过，维护自由选择堕胎权的联邦计划生育联合会将被停止财政支持、联邦环保局将不能对温室气体排放进行有效的监管、联邦电信交通委员会将无法履行网络中立原则，甚至连白宫目前设立的政策主管也将相应被迫大量裁员。意识形态色彩如此浓厚的提案旋即在众议院院会内引发轩然大波。经过2月18日整夜艰难的“挑灯夜辩”之后，众议院于次日凌晨以235比189通过了该拨款案。除七人缺席外， 186位民主党人全部投票反对，但仍未阻止该法案在众议院过关，并交付参议院审议。由于以微弱优势控制着参议院，民主党人明确拒绝贴有保守主义标签的拨款计划。驴象僵持不下、拨款寸步难行之际，国会两党终于达成妥协，动议通过了第六个延续决议案，将政府关门的阴霾预支到两周之后。
　　
　　会否重演关门危机？
　　
　　“我很高兴看到国会内的民主、共和两党能合作通过支出法案，以保障未来两周政府运行。但我们不能这样做事，每隔几周都要与关门的威胁如影随形是不负责任的，也将使我们的经济堕入险境。”奥巴马在积极回应两党合作、共度难关的同时，也不忘批评对手。面对3月18日的期限，芒刺在背的奥巴马很快派出在国会山上历练36载的副总统拜登展开与两党议员的沟通与游说，希望通过妥协化解危机。
　　奥氏的主动很大程度上源自民意的变化。3月初，《华盛顿邮报》和皮尤研究中心共同进行的民调结果显示，民众对“政府关门”的两党责任归咎上可谓“各打五十大板”：觉得共和党人不负责任者占36%，而认定奥巴马难脱其咎者为35%。反观在1995年、1996年的“政府关门”的危机当中，民意则更多地倒向了克林顿一边，46%的民众指责金里奇及其领导的共和党人“弄权误国”，而认为克林顿有过错者只有27%。换言之，对于如今僵局的主角而言，一旦危机升级、“政府关门”的话，谁也无法回避将背上沉重的政治包袱这一现实，得罪比例举足轻重的选民群体。特别是奥巴马一方，讨价还价的余地比15年前的克林顿要小得多。
　　由于共和党控制的众议院在拨款事务上具有优先权，民主党控制的参议院无法另起炉灶，要想得到拨款，大家最终还都要回到“一号提案”上来。而“一号提案”已经草拟出炉，等待着参议院拨款委员会的审议与通过。换句话说，“一号提案”只有商量的份儿，适度减少些削减，但绝不会推倒重来。正是在占据主动的情况下，共和党对于奥巴马的示好，表现得极为冷静。早些时候，共和党党团领袖埃里克?坎托就曾表示将尽力避免关门危机。而与坎托相比，现任议长约翰?博纳更是驾轻就熟、不会贸然孤注一掷。博纳本人曾是金里奇的左膀右臂，亲历了1995年、1996年的府会恶斗，深知可能引发的政治风险与后果。此外，与金里奇风风火火、独断专行的性格相比，博纳则更为隐忍坚韧，更加理性。正如共和党籍资深国会众议员查理?巴斯所言，“1995年时，共和党不知道如何扮演多数党角色，但现在我们知道如何领导了”。
　　截至3月11日，国会众议院拨款委员会主席、共和党人霍尔?罗杰斯已经着手组织起草第七个延续决议案，将联邦财政的拨款期限进一步延长三周，至4月8日为止。根据目前透露的消息，该法案将进一步削减约60亿美元的联邦政府开销，但政治立场上较为缓和，可能不会涉及堕胎权等两党敏感话题。素来有“主教”之称的罗杰斯在一份声明中表示，“政府关门并非是现阶段的选项……虽说短期支出并非是政府支出的最佳方式，但我们必须在国会达成最终长期的解决办法前，为美国老百姓保留必要的项目与服务”。罗杰斯的表态，虽然与共和党内茶党议员要求终止对奥巴马医改拨款的要求相比温和了很多，但他的言辞则反映了共和党主流在向白宫施加更大的压力。
　　可以预见，共和党将采取渐进的方式，将政府关门用作一把“悬垂的利剑”，悬在奥巴马头上。一方面，不断使用延续决议案，积少成多，蚕食般地实现对财政支出的削减；另一方面，口口声声称不希望看到“政府关门”的共和党，欲将造成危机的所有责任推给奥巴马。在如此政治盘算下，“政府关门”是工具而非目的，共和党要下好这盘“残局”而非彻底“破局”。
　　
　　驴象角力的牺牲品
　　
　　4月8日的新期限对奥巴马而言，或许只是漫长煎熬的开始。马拉松式的拉锯博弈，很可能把奥巴马政府和第112届国会牢牢拴在预算议题之上，毫无推进其他事务的空暇，联邦政府也将随之跌入无休止的党争内耗之中。更为严峻的是，按照预算法的通常规定，4月份国会要完成2012财年预算决议案，5月15日众议院将开审2012财年拨款案。正所谓“一波未平，一波又起”，奥巴马2012财年预算巨额的社会福利支出又必将成为共和党抨击的主要目标。届时，府会矛盾难免雪上加霜，不但2011财年遭遇“分期付款”的窘境，2012财年也可能沦为驴象角力的牺牲品。
　　不可否认，奥巴马主政以来推行了一系列“大政府”政策，如以政府行为主导的经济刺激计划与全民医改，虽然取得了一定的经济与社会效果，但如此“花钱如流水”的变革也剧烈地撕扯着美国社会，刺激起了“茶党”等保守群体的强烈反弹。这股要求限制支出的政治风潮已从乡村城镇的小酒馆蔓延到威斯康星的州议会，进而席卷华府、占领国会山，迫使两党矛盾升级，以至于无法调和。
　　3月9日，盖勒普公布的最新民调显示，奥巴马的满意度仅为46%，回落到去年11月中期选举前后的水平。特别是今年2月份以来，奥巴马的满意度从50%一路跌至现值，足以验证其受到了“政府关门”危机的拖累。如果无法有效遏制颓势，摆脱拨款博弈中的被动局面，奥巴马很可能将步卡特之后尘，沦为“一任总统”。迫于选举压力，民主党党内已开始有人刻意与奥氏保持距离。3月8日，西弗吉尼亚的国会参议员乔?曼申在院会发言中公然批评奥巴马在支出议题上已然“领导失败”。次日，曼申又向网媒表示，“无论是哪个党的，因为是总统，我都支持，都是我的总统。”此言一出，旋即被媒体解读为是唱衰奥巴马。3月3日，1996年“政府关门”事件的始作俑者金里奇开设网站，试水2012年总统大选。可以预料，共和党主流参选人很快都将悉数上场亮相，美国政坛也将全面进入选举时间。那个时候，如果2011财年的支出难题仍悬而未决，或2012财年“战火又起”，皆可成为共和党对手攻击奥氏“不负责任财政政策”的必杀技。
　　其实，美国也正处在两难的境地，如果坚持奥氏政策、大幅支出，国家就将长期与赤字为伴，这无疑对国家的财政调控能力甚至国力产生极大的影响；如果按照共和党开出的“药方”，强力推进具有保守主义倾向的削减计划，又可能延缓美国经济的复苏，把国家推入政治恶斗当中。
　　3月11日日本地震之后，美国人惊奇地发现，共和党在众议院通过的“一号提案”中竟然削减了夏威夷海啸预警中心的开支。对此，夏威夷州的四位国会参众议员纷纷表态批评，这也算是为民主党在此盘残局中又小小扳回一城。

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