防止保障性住房市场化:保障性住房

　　 　　对于保障性住房的市场交易，不论其转让理由，都应予以禁止，而不能仅从设置5年过渡期、补缴地价款等方面进行限制，因为一旦通过市场转让，经适房将不再是经适房，其性质由福利产品变为纯私人财产，结果是化公为私，无法再由政府重新分配。
　　
　　近期实施的《北京市限价商品住房管理办法(试行)》规定，“限价房5年内不得转让”。与此相类似，去年9月底发布的《北京市经济适用住房管理办法(试行)》规定“购买经济适用房不满5年的，不得上市交易，确需转让的，可向购买人户口所在区县住房保障管理部门申请回购；满5年的，出售时应交纳土地收益等价款，并由政府优先回购”。
　　从上述政策条文的字里行间不难读出，“仅供自住、限制交易”是北京保障性住房政策目前的取向。但是经过全面分析，就会发现仅仅是“限制交易”对于保证保障性住房的功能发挥是远远不够的。保障性住房定位于社会保障功能，禁止进入产权市场进行市场化交易，才应该是它存在的本来形式。
　　
　　理想与现实模式
　　
　　当一个市民暂时无力支付由市场确定的商品房价格，为了避免他露宿街头，政府应提供保障性住房供其申请居住，这是政府为克服“市场失灵”和实现“居者有其屋”基本目标而采取的公共福利行为。既然是公共福利，那么首要考虑因素自然是公共利益，而不是私人产权，因此，置业需求不应该由保障性住房来满足，并且私人的置业需求也不应该向公共财政索取保障。简单地说，在保障居住与长久置业这两类需求构成的天平两端，保障性住房自然要倾向于前者。
　　如果一个市民通过奋斗逐步改善自身经济条件，具备了购买商品房能力并有置业需求的话，此时政府应离场，由市场满足其置业需求，保障性住房由政府收回并继续提供给其他无力购房者居住，从而形成一个“政府保障低收入者居住需求，市场满足中高收入者置业愿望，社会鼓励个人奋斗实现阶层跃迁”的良性循环。在这个循环中，保障性住房的产权始终属于公共权力的代表机构，不能以市场化的方式转让交易。如此，充分体现出保障居住的初设功能，也可称之为保障性住房供应的“理想模式”。
　　上述理想模式的好处显而易见。由于保障性住房不涉及产权交易，政府与市场在住房问题上的职能边界十分清晰：政府负责保障性住房的供应与分配，市场负责商品房的供给与买卖，各负其责、各行其道，腐败将大大减少。然而，理想模式在现实中却遇到了障碍。
　　最大的障碍是：在房价高涨的今天，很大一部分中等收入群体的置业需求怎样满足?在一个追求和谐的社会中，显然不能因为某个群体经济收入不够高(尤其是该群体人数众多)而被剥夺了置业需求。为了“尊重传统”，理想模式下完全廉租化的保障性住房被分出带有产权的经适房和限价房(这两类保障性住房是否应合二为一有待讨论)，以满足民众的置业需求。对此，可以称其为“现实模式”。
　　表面上，现实模式既保障了短期居住需求，又满足了长久置业需要，是对理想模式的一种修正。但是，经过多年实践，现实模式在实际操作中引发了很多问题。
　　最大的问题是，由于经适房和限价房的产权可以转让，政府除了负责供应，还要负责从众多申请者中挑选销售对象，而这原本属于市场功能。这种职能边界不清的结果就是，在经适房分配过程中存在大量权钱交易等腐败行为。其常见表现包括：经适房小区里停放着为数不少的奔驰、宝马等高档轿车；经适房审批表、售房号被公开叫卖；此外还有一种比奔驰宝马(它们的主人毕竟还在自住)更可怕的表现是，大量投机性资金通过种种不正当渠道买进，再通过出租、转让等手段攫取暴利。这种炒作经适房行为比炒作商品房行为的危害更大，社会影响也更加负面。虽然政策规定5年内不得转让，5年后有条件地转让，但由于转让成本不够高，炒房客在巨大的利益驱使下仍在频繁炒作。总之。现实模式的运行结果是：真正需要的人往往无法获得保障性住房，与此同时商品房价格一路高涨。
　　
　　未来导向的扭转
　　
　　理想模式无法满足置业需求、现实模式无法避免管理漏洞，这就是当前保障性住房面临的尴尬境地。如今，北京限价房即将开卖，保障性住房是重走现实模式的老路，还是要探索一种新的“未来模式”?探索无疑是必要的。虽然还需经过实践的不断检验，但经过前述分析，未来的整体政策应该向实现保障性住房保障功能的方向扭转。
　　首先。廉租房在保障性住房中的比例需要大幅提高。根据北京市公布的住房建设计划，2008年计划新建政策性住房1150万平方米，其中廉租房50万平方米，所占比例为4．35％；2009年计划新建政策性住房1230万平方米，其中廉租房、经适房、限价房、政策性租赁房(一种新型保障性住房)850万平方米(未公布各类住房具体数量)以及其他政策性住房(究竟何种性质未作说明)380万平方米。据了解，2009年廉租房仍将维持50万平方米的水平，占全年保障性住房的4．07％，比2008年略有下降，但由于多出一种政策性租赁房，虽不清楚其具体性质和数量，不过从名称上判断应该类似于廉租房，这样算下来的比例将会略有增长。但不管怎样，以廉租房在整个保障性住房中仅占5％左右的比例，与理想模式相差何止千里，更不用说其在全部住房中不到2％的比例，远不能满足迫切的基本居住需求。
　　未来模式下，亟待提高廉租房比例，虽然这一比例的恰当数字还需论证，但一个基本的判断是，从5％逐步扩大到50％之前的过程应该都是利多弊少的。其中一个引申的利多是，廉租房不涉及产权转让，很难被炒房客惦记，也就更容易租给真正需要的人。
　　此外，要降低带有产权的保障性住房在全部住房中的比例。由于“其他政策性住房”能否买卖尚不清楚，目前带有产权的保障性住房即指经适房和限价房。2008年计划新建经适房300万平方米、限价房450万平方米，占全部新建住房2750万平方米的27．3％。从“要加大力度推进政策性住房建设”等承诺推测，27．3％的比例极有可能会进一步提高。这就意味着，每1000套新房中将至少有273套是由政府、而不是由市场卖出的。在改革开放30周年的今天，还由政府来组织如此大规模的交易行为既超出了宏观调控的范畴，又模糊了好不容易才划出的政府与市场的职能边界。越界的结果是，保障性住房变相成为满足高收入人群对房产的占有欲或炒房客对暴利的投机欲，而非低收入人群迫切的居住需求。因此，未来模式下，经适房、限价房的绝对数量或许会增加，但相对于全部住房的比例应逐步下降，降至10％是一个合理的幅度。
　　同时需要禁止保障性住房除政府回购以外的转让以及其他各类非自住用途。转让分为两种，一种由政府回购，另一种通过市场交易。对于第一种转让，不论其转让原因，都应予以支持，因为回购以后还可以再分配 给其他需要者，实际上是归还公共福利；对于第二种转让，不论其转让理由，都应予以禁止，而不能仅从设置5年过渡期、补缴地价款等方面进行限制，因为一旦通过市场转让，经适房将不再是经适房，其性质由福利产品变为纯私人财产，结果是化公为私，无法再由政府重新分配。除了转让，非自住用途还包括转租、转借、出租、出借等。这些用途之所以都要禁止，亦是保障性住房本意使然，否则就会纵容“有人露宿街头的同时，有人在利用保障性住房牟一己私利”的极端不公平现象，彻底偏离了公共福利的基本出发点。
　　保障性住房结构也需要简化而非细化。目前，北京市保障性住房包括；廉租房、政策性租赁房、经适房、限价房以及所谓其他政策性住房。与前些年仅有经适房相比，保障性住房结构正呈现出细化趋势。表面上，这样做可以满足被保障人群多层次需求，使公共福利更加多元化，但其带来的负面影响也是多元的。一是政策方案的模糊空间增大。随着保障性住房分类的细化，相应政策势必随之复杂。例如：政策性租赁房与廉租房有何区别?其他政策性住房与经适房、限价房有何区别?甚至，经适房与限价房究竟有没有本质区别?上述疑问在带来政策解释权和自由裁量权增大的同时，也为寻租行为提供了天然良壤。二是政策执行的弹性空间增大。某一新型保障性住房政策在执行之初即磨合期的弹性空间较大，“钻政策空子”等问题难以避免。三是政策的制定成本和执行成本上升。由于内容模糊空间和执行弹性空间同时增大，将导致政策制定和执行成本上升。虽然这两项成本难以准确计算，但从近年有关住房保障的机构和人员编制迅速增加来看，政策复杂化所带来的社会福利远抵不上为此付出的社会成本。未来模式下，保障性住房应按照产权的有无仅分为两类，一类没有产权，可称作廉租房；另一类有产权，如称作经适房，其产权只能政府回购，不能进入市场交易。
　　以上勾勒出未来模式的轮廓，虽然是粗线条的，但其导向很明显，那就是“让政府的归政府、让市场的归市场”。至于高房价问题，政府与市场的各归其位将为其最终解决奠定基石。
　　
　　(作者供职于北京市政府办公厅，为北京大学管理学博士。)
　　
　　最大的问题是，由于经适房和限价房的产权可以转让，政府除了负责供应。还要负责从众多申请者中挑选销售对象，而这原本属于市场功能。这种职能边界不清的结果就是，在经适房分配过程中存在大量权钱交易等腐败行为。

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