从债务上限危机看美国两党政治的“失能”|美国债务上限

　　2011年8月5日，美国信用评级机构标准普尔公司宣布将美国长期主权信用评级由自1941年以来一直维持不变的最高级AAA级下调一级至AA+级，且评级展望为负面。标普就此决定解释称，美国联邦政府在提高债务上限问题上陷入的政治僵局表明“美国决策与政治体制的有效性、稳定性和可预见性都在降低”。换言之，美国主权信用评级之所以被下调，并不是因为对美国还债实力的质疑，而是对美国还债意愿与能力的质疑。对于债务上限危机造成的这种结局，美国耶鲁大学政治学教授雅各布•哈克等学者直言，“美国面临的不仅是一场债务危机，也是一场民主危机”，连奥巴马也公开承认美国缺少“AAA级的政治体制”，甚至有大约47%的美国民众认为自己的国家正走在错误的道路上。虽然说美国民主体制陷入危机不免有些夸张和情绪化，但美国两党政治的“失能”的确已成事实：国会“极化”日趋严重，无休止的党派纷争“劫持”了国家的长远利益，“不妥协”的少数议员肆意违背大多数民众的意愿，府会之间的宪政性平衡受到破坏，使政府难以做出“好的决策”并予以有力实施。在很大程度上，美国两党政治的失能反映出当前世界上不少国家存在的一大共性难题，即政治失能、经济无解、社会分立与民众极端化之间的恶性循环。
　　
　　从“金融自杀”到“缓慢衰落”
　　根据8月2日奥巴马正式签署的这项法案，美国将在未来10年分两阶段削减共计2.1万亿美元的公共支出，同时提高相应数额的债务上限；近期首先削减9170亿美元，并成立由两党各6名议员组成的“超级委员会”，就如何削减至少1.2万亿美元在2011年11月23日之前提出方案，如果无法提出方案或国会未能在12月23日前表决通过该方案，相应数额的公共支出削减将自动启动。无疑，两党最终达成的这一协议使美国不致陷入灾难性的主权债务违约境况，也是美国政府在解决长期债务和预算赤字问题方面迈出的重要一步。然而，正如美国政治分析人士雅各布•韦斯伯格所言，这份协议“预示着短期内经济苦难仍将继续，而长期内国家将走向衰落。就好比，美国在最后一刻放弃了金融自杀，但只是因为想选择一种更缓慢且更令人痛苦的自我毁灭”。
　　首先，之所以说这是一次“金融自杀”，是因为提高债务上限本来并不是一个大问题，这实际上是一场“华盛顿强加给美国的危机”，美国长期债务问题更不会因此协议得到有效解决。自1960年以来，美国国会已78次提高债务上限，其中49次是在共和党总统任期内，29次是在民主党总统任期内。但此次关于债务上限问题的“折腾”却将给美国带来实实在在的负面影响。一方面，美国国债的融资成本将有所上升，根据美国国会预算办公室（CBO）的估测，如美国国债利率上升1%，美国政府的预算赤字就会在未来10年增加1.3万亿美元。这意味着依照协议进行的减赤努力基本上是白费工夫。另一方面，美国的公共支出在未来10年仍将大幅增长，这份减赤协议对于美国实现长期财政平衡是远远不够的。2008年，美国国债占GDP的比例为70%，而到了2011年8月这一指标已升至94%，国际货币基金组织预计2011年末该比例将达到99.5%。根据美国众议院预算委员会的测算，未来10年美国联邦政府支出将达到43.3万亿美元，财政收入为35.5万亿美元，到2021年政府赤字将大幅增加7.8万亿美元。特别是，随着婴儿潮一代正在变老（从2008年到2050年，美国65岁以上人口预计将增加121%），养老、医疗方面的“应得权益”支出势必给美国政府带来极为沉重的财政负担。
　　其次，公共支出的削减势将“拖累”美国经济的复苏，当前美国政府刺激经济增长的“政策手段”十分有限，大多数经济学者对美国经济的短期和中期前景持消极看法。2011年7月，经美国国家统计部门修正后的前三年经济数据显示，2010年美国经济实际增长仅为1.6%，2011年上半年的增长仅为0.8%。在经济增长达不到3%的情况下，美国9%以上的高失业率基本无法得到明显改善。曾准确预言2008年金融危机的著名经济学家、纽约大学教授努里埃尔•鲁比尼认为，这场债务上限危机只是两党“政治上的作秀”，无益于现实经济的增长，美国的经济增长率在未来两年仍将在2%以下徘徊。而美联储发布的研究报告显示，美国经济陷入“二次衰退”的机率至少有30%。在这种情况下，美联储8月9日决定将实际上的零利率（0―0.25%）至少维持至2013年中期，且其很可能启动第三轮量化宽松（QE3）。但在许多经济学者看来，OE3“只会是杯水车薪且为时已晚”，因为2010年总规模为6000亿美元的第二轮量化宽松政策仅能刺激美国经济在一个季度内增长3%。前奥巴马首席经济顾问、哈佛大学教授劳伦斯•萨默斯颇为悲观地指出，美国经济正陷入“失去的10年”之中，大有“日本化”的趋势。
　　第三，公共支出的削减将损及确保美国经济长期增长的“基本支柱”，或将导致美国经济的能力、活力和竞争力的下降，使美国的长远发展得不到必要的“投资”。几乎所有人都明白，当前美国经济面临的最大问题并不是债务和赤字，而是如何刺激增长和创造就业，仅仅靠“紧缩”并不能使美国经济实现全面而稳健的复苏。此番公共支出削减，将会使很多用于教育、基础设施建设、技术研发和创新、制造业工人技能培训等方面的“可自行支配支出”受到压缩，而这些领域恰恰是二战结束以来促进美国经济增长、夯实美国实力根基、确保美国超级强国地位的基本支柱。例如，“把阅读当做基础”是一个有着45年历史的公私合作项目，其宗旨是帮助低收入家庭的儿童提高阅读能力，目前有40万志愿者参与这一项目，而联邦政府每年仅需投资2500万美元，就可以使数百万的穷孩子受益。但与之类似的几十个公共教育项目都有可能在近期被中止。因此，在不少美国有识之士看来，8月达成的这份平衡预算法案实际上是一份“有损美国未来的协议”，美国知名公共知识分子、《纽约时报》专栏作家托马斯•弗里德曼更是忧心忡忡地表示，美国正在经历“缓慢的衰落”。
　　
　　“极化”难缓的两党政治
　　美国本可以采取更积极、更果断、更负责、更有效的方式解决长期债务问题，避免主权信用评级遭到下调，并保持经济增长的“基本支柱”不受损毁。2010年12月，由克林顿执政时期的白宫幕僚长厄斯金•鲍尔斯和前怀俄明州共和党参议员艾伦•辛普森担任主席的减赤联合委员会曾提出在未来10年削减4万亿美元赤字，使债务占GDP比例稳定在65%左右的方案。奥巴马与众议院议长、共和党人博纳也曾在2011年7月一度达成协议，在未来10年按照4：1的比例进行公共支出削减和增税，以实现削减4万亿美元赤字的目标。如果这两项方案中的任一项能得以执行，标普都不会调降美国的主权信用评级。但是，高度“极化”的两党政治使府会之间最终未能达成对美国最为有利的“大交易”。
　　首先，以茶党成员为代表的共和党内极端保守势力坚决不愿与民主党达成妥协，他们顽固地采取“走边缘策略”（brinkmanship）与奥巴马政府相抗衡，力图以提高债务上限为抓手，迫使后者在医保改革等政策上大步退让。在2010年的中期选举中，共和党人通过攻击奥巴马政府的经济刺激、增税和医保改革等政策，重新掌控了众议院多数席位，新当选的众议员大部分都是茶党成员。他们似乎并不关心如何实现美国经济的尽快复苏，而是死死纠结于限制政府、平衡预算和避免增税，坚信“税收对政府的作用如同威士忌对酒鬼”。茶党成员普遍认为，政府已变得“太大且太过靡费”，损害了宪法和个人自由，且“华盛顿与华尔街同床共枕，相互串通，以牺牲小人物为代价获取利益”，突出表现就是奥巴马政府拿着纳税人的钱拼命救助那些银行、保险和汽车行业巨头。“茶党女王”米歇尔•巴克曼等人甚至声称，所谓美国主权债务违约风险不过是奥巴马政府“吓唬人的伎俩”，还有议员试图提出降低债务上限的议案。诺贝尔经济学奖得主、哥伦比亚大学教授斯蒂格利茨在分析茶党等极右势力的“胜利”时指出，“当那些在与理性个体的冲突中未能占据优势的非理性人士威胁使用同归于尽的招数时，后者总是会获胜”。虽然435名众议员中不过才有87名茶党成员，但他们已经证明“在一个民主政体中，少数者能相当有效地进行统治”。
　　其次，国会山的“恶斗”并不应全部归罪于茶党，自1970年代以来，美国两党政治的“极化”现象日趋严重，国会的立法效率、督政质量和政治责任感显著下降。根据探讨美国公共政策的重要刊物《国家日志》30余年的跟踪研究，目前这届国会的“极化”程度最高，最“左”的共和党人比最“右”的民主党人还要保守，这意味着作为“两党妥协”基础的温和中间派力量基本上已经不存在了。两党在国会互不相让、互不妥协的突出表现之一就是，参议院的“阻挠议程”做法以往主要是少数派在极具冲突性的议题（如种族问题）上使用的一种非常规手段，如今却成了家常便饭。2009年，参议院共和党议员对80%的民主党议案使用了“阻挠议程”。此外，“结束辩论”做法在1919年至1960年间只使用了27次，但在2003年至2006年共和党控制参议院期间，共使用130余次“结束辩论”来打破民主党的“阻挠议程”，而从2007年到2010年，民主党则做出了257次“结束辩论”动议。不论各州人口多少，每个州都有两名参议员，如此看来，仅代表全国10%人口的参议员就可以阻挠事关全美国人的议案通过，无怪乎，美国知名时事评论家扎卡利亚质问道：“一个民主政体应当如此运行吗？”国会“极化”的后果就是“政治瘫痪”，比如，奥巴马上台以来，有上百个政府重要职位因得不到参议院的批准而空缺，甚至是处于刺激经济增长第一线的财政部也有诸多高级职位长期无人充任。正如一位美国政治学者所言，“国会不能或是不愿坚守自己的职责，转而选择挑剔‘他的’计划、‘他的’战争和‘他的’经济，同时否认国会需要对这个烂摊子负责”。
　　第三，国会的“权力重组”、预选机制的束缚、政治议题的“道德化”和媒体的“放大”效用是导致两党政治“极化”愈演愈烈的主要因素。首先，自1970年代以来的国会改革，使党团权力大大增强，本党议员的同质性进一步提升，两党之间的意识形态分歧日益扩大。其次，为从“预选”中胜出，两党的政治人物必须依靠极端化的政见迎合本党的积极分子和“基础选民”，这就导致他们需要“思想上更纯洁”，至少要做出这样的表现。在美国的政治语汇中有一种表述叫做“他被预选了”，这便体现了预选对政治人物所带来的深刻影响。第三，两党政治人物（特别是茶党成员）将日常政治议题“道德化”，要么高呼“拯救地球”的口号，要么扛出“伸张宪法”的大旗。当政治目标变得越发“道德化”时，政治妥协的空间也就自然消失了，因为所有的“反对者”都会成为所谓“不道德的人”。最后，“极化”政治成了大众传媒的“消费对象”，滔滔不绝、大言不惭受到追捧，客观、冷静、折中的看法则因为太过乏味而难以赢得媒体的欢心，“媒体需要的是打架，而非礼让”，2010年美国最高法院关于私人资本可不受限制地为政治宣传服务的判决进一步助长了这场风气。
　　应当看到，美国两党政治的高度“极化”具有深刻、复杂的经济、社会背景和外部因素。金融危机以来，美国经济长期低迷，失业率高企不下，中等收入群体仅能勉强维持生活水准，而低收入群体则因次贷泡沫崩溃背负巨额债务（住房价格比五年前下降30%），近六分之一的美国人要依靠政府的食品补贴，社会不满情绪总体呈上升态势。而美国政府出台的一系列经济刺激政策，使高收入阶层成为事实上的最大受益者。在收入最高的三成美国人中，失业率只有4%；而在收入最低的三成美国人中，失业率为16%左右。贫富差距进一步扩大，美国1%的人口目前掌握着近40%的全体国民财富。以上状况极大强化了民众的焦虑情绪和利己主义倾向，其政治立场也更趋于保守。盖洛普在2010年进行的一项调查显示，42%的美国人认为自己是“保守主义者”，只有21%的人认为自己是“自由主义者”。当然，美国社会与政治的保守化与“外部因素”也不无关系，正如美国进步中心高级研究员马特•米勒所指出的，“美国正失去至高无上的经济霸权地位，中产阶级因为印度、中国等国家的崛起而面临压力，这让美国人对无力保护他们免遭这场风暴侵袭的各路政客感到失望和愤怒”。
　　
　　“妥协已死”的政治没有赢家
　　很大程度上，民主的力量正是在于它能使不同的政治派别和利益集团通过辩论和制衡实现某种妥协，从而确保政府做出好的决策，服务于全社会的最大利益和国家的长远利益。而且，政治人物不仅要勇于承担责任，在关键时刻敢于发挥领导力，也要善于将好的政策“推销”给选民，而不是由选民来左右政策的制定。根据这种标准，无论是共和党，还是民主党，都不是这场债务上限危机的赢家。“极化”和“僵化”的党争局面减损了美国民众对政府和政治人物的信心。《纽约时报》和哥伦比亚广播公司近期进行的联合调查显示，82%的美国公众对国会的表现非常不满，这是自1977年该项调查开始进行以来得到的最高纪录。美国有线电视新闻网的调查则显示，77%的受访者认为华盛顿的公职人员在债务上限问题上的表现像是“被宠坏的孩子”。布鲁金斯学会高级研究员丹尼尔•考夫曼在对“世界经济论坛”所做的多项调查结果进行分析后指出，自2002年以来，美国商界高层对美国立法机构的信心一直在持续下降。
　　一方面，虽然8月的预算平衡协议如共和党所愿并不包括增税内容，但共和党人（特别是茶党成员）在这场债务上限危机中的“不负责、不妥协”做法使大多数美国民众对其表现持否定态度。实际上，在美国巨额债务问题上，之前的共和党政府显然难辞其咎。1980年，里根在反对高税收和大政府的民意潮流下入主白宫，虽然在他1989年卸任时税收占GDP的比例已从之前的20%降至18%，但在他任内公共支出占GDP的比例却达到22.4%，而1971年至2009年的均值为20.6%，特别是农业补贴支出增长140%。在这种低税收、高支出的情况下，美国的国家债务从1980年的7120亿美元增至1988年的20000亿美元。再就是，2001年至2008年间执政的小布什政府因发动阿富汗、伊拉克两场战争，实行大规模的减税和扩大医保等政策，不仅耗尽了克林顿时期出现的预算盈余，还使美国债务升至10.6万亿美元。由此看来，共和党在公共支出问题上对奥巴马政府的指责是极不公平的。此外，很多美国人担心，茶党日后会继续依靠“走边缘策略”或以提高债务上限进行“讹诈”来迫使民主党政府就范。茶党的作为甚至让共和党在商界的基础选民也感到不满，因为美国政府公共支出的削减会直接影响美国企业从政府采购和服务合同中获取利益。最重要的是，中间选民对共和党的支持也因茶党的过激言行而有所减弱，故而麦凯恩等共和党元老也开始公开批评茶党成员。
　　另一方面，奥巴马因在债务上限危机中“优柔寡断“和被动表现饱受批评，民主党内部分歧有所扩大，奥巴马连任压力增强。根据盖洛普的民意调查，债务上限危机之后，美国民众对奥巴马的支持率一度降至39%。美国主要媒体的评论中充斥着对奥巴马“领导力”的怀疑。在这场危机中，奥巴马显然做出了原则性让步，同意在不对富人增税的情况下大幅削减福利支出。对此，英国《金融时报》刊文评论道，“由一群没有头脑的食人族统治的国会，正对着一位懒得动弹的总统大快朵颐”。 有学者认为，奥巴马的表现很像当年的卡特，当时卡特既提出新的社会福利计划，又力图减少预算赤字、降低失业率和通胀率，但卡特却为自己意欲左右逢源的政策付出了代价，在连任竞选中败给了新自由主义政策的倡导者里根。如今，左派责骂奥巴马和华尔街走得太近，未能兑现在税法、金融管理、医疗体制、移民制度等方面的改革承诺；右派则批评奥巴马是社会主义者，甚至称其为“非法篡夺总统职位的共产主义伊斯兰法西斯分子”，奥巴马的整体处境殊为不利。当然，也可将奥巴马所作的妥协视为一种“以退为进”的策略：一方面使其政府近期不必再受债务违约风险的困扰，以便全身心投入到刺激经济增长和促进就业的工作中去；一方面利用共和党的“不负责、不妥协”表现，为自己争取中间选民的支持。此外，小布什时期出台的减税措施将于2012年到期，估计奥巴马届时将会否决任何延期减税提议，从而显示出自己强硬的一面。
　　美国两党政治的失能让很多有识之士感到忧心，但他们也普遍认为美国的民主体制有望实现“自行更新”并重新发挥积极作用。牛津大学政治学教授蒂莫西•阿什在分析美国债务上限危机中两党的表现后指出，“美国政治已经变得毫无希望，但我现在已开始满怀希望，因为改革的力量正在从愤怒和憎恶中诞生”。 2010年的调查显示，70%的登记选民认为共和党立场太过保守，76%认为民主党立场太过自由；有三分之二的美国人希望摆脱两党政治，将选票投给第三党或无党派候选人。投资银行家彼得•阿克曼等人还提出了“美国人的选举”倡议，旨在利用网络进行公开讨论、提名和表决，在2012年6月21日之前选出可信赖的中间派候选人，而这个候选人必须指定其他党派或无党派人士作为自己的竞选伙伴，以确保政府的“超党派性”。此外，不少州也已开始启动预选机制改革。
　　虽然这场债务上限危机没有赢家，但最大的输家却无疑是美国自己。“美国像是经历了一场政治上的越战”，“右翼的疯狂使美国成为一个根本不健康的国家”，其制度效能和国家信誉受到无可挽回的损害。从美国历史看，当年华盛顿、汉密尔顿等“立国之父”正是在解决了严重债务危机的基础上使美国获得真正的独立。或许今天的这场债务上限危机也能够成为美国政治自新的催化剂，因为“极化”、“失能”的政党政治不仅对美国无益，仍然蹒跚前行的世界经济也着实经不起这样的“折腾”。
　　（作者单位：北京大学国际关系学院）
　　(责任编辑：徐海娜)

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