防范化解政府债务风险_防范地方融资债务财政风险

　　借鉴国际经验，允许地方政府发行更容易监管、更为规范的地方政府债券，将隐性债务显性化，是化解财政风险和金融风险的必然选择。 　　 　　虽然《预算法》中规定地方政府没有发行财政债券的权力，但是由于体制转轨和历史原因，我国地方政府实际已经背上了巨大的被动负债，如养老金缺口、粮食企业亏损挂账等。近年来地方政府利用融资平台融资，很大程度上又形成了地方政府的主动性负债。从本质上讲，这些负债是地方政府财政的或有和隐性负债，这种情况已经进一步加剧了地方政府的财政债务风险。由于我国政治体制和财政管理体制特点，没有建立地方政府财政破产制度，当下级政府财政债务风险积聚到一定程度，必将沿着层级链条不断向上传导，中央政府将承担最终的“兜底”风险。
　　为了防范地方政府融资平台导致的财政债务风险，在借鉴国际经验教训的基础上，结合中国国情，需要在公共设施和公共工程的政府投融资体制的建立和管理上进行制度创新。
　　第一，建立融资平台准设制度，严格控制地方政府融资平台的设立。各省（自治区、直辖市）和地级市，可以且只可以组建一家国有独资公司作为基础设施建设的融资平台。融资平台根据地方政府的授权，代表地方政府对基础设施领域中的国家出资企业履行出资人职责。这样可以明确融资平台的法律地位，避免“一政多投”现象。
　　第二，允许并规范地方政府发债。借鉴国际经验，允许地方政府发行更容易监管、更为规范的地方政府债券，将隐性债务显性化，是化解财政风险和金融风险的必然选择。允许地方政府发行债券，是实行分税分级财政体制国家的普遍做法。英国、美国、德国和日本等国家，地方政府债在其财政收入及债券市场体系中都占有重要地位。
　　从长期来看，地方政府在经济基础、财政状况、金融生态环境、偿债能力、政策扶持力度和发展潜力、基础设施等方面存在很大差异，这些决定了地方政府债的融资成本，包括信用利差以及流动性利差。在发展地方政府债券的起步阶段，一定要完善地方政府债券风险管理机制，从发行定价、交易、偿还和监管各环节进行严格规定，包括举债权的控制与发债规模的确定、市场准入的限制、投资项目管理与评估，法律的完善等。 
　　发行市政债券投资城市基础设施建设是发达国家的通行做法。目前，我国已基本具备发行市政债券的资金条件和市场条件。对地方政府来说，市政债券提供了一个非常灵活的金融管理工具，降低了融资成本；对银行来说，市政债券可以和其他类型的债券共同创造一个效率更高的投融资体系，在目前银行贷款占支配地位的金融体系下分散金融风险；对投资者而言，提供了一个好的投资工具。
　　第三，改革地方财政预算会计方法，编制政府资产负债表。这是财政对地方融资平台进行监管的重要手段，是一种防范财政风险、具有长效机制的制度化安排。地方政府通过投融资平台进行融资时,应当要求地方政府的债务规模必须与其资产和财力相匹配。将政府融资平台的资产负债表纳入政府的统一管理, 编制政府的资产负债表来综合反映、评估其运行情况，对政府所掌握的资产和负债信息作最充分的披露。从政府应债能力、融资平台偿债支出与财政支出的承受范围来具体衡量、评判各级地方财政融资平台形成债务的支付能力，以便对融资平台的融资规模形成约束。
　　第四，加快修改《预算法》。对《预算法》修改已经形成共识，但是由于需要修改的内容较多，问题比较复杂，所以修改进程比较缓慢。建议可以先进行原则规定，并相应有制度约束条件，允许地方政府进行试点。比如在允许地方政府发债原则下，要求地方政府编制政府资产负债表，建立对地方政府融资平台的制度、法规、监管等地方政府管理制度体系，使融资业务的开展有法可依、有章可循。在基本具备上述条件的地方政府中，可以先进行试点。

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