中国能源政策的成效与挑战

　　「编者按」对于中国社会的可持续发展而言，妥善解决能源问题有着举足轻重的地位。中国应该实施何种能源战略与政策？中国未来的能源发展之路会遇到何种挑战？中国各行业在各自的发展中又应采取何种做法？带着这些问题，《中国研究》栏目挑选了如下两篇国外学者的相关文章译介给读者，希望对我们思考和解决上述问题有所启发和借鉴。

　　英国邓迪大学能源、石油与矿产法规研究中心主任菲利普·安德鲁斯-斯皮德（PhilipAndrews-Speed ）出版了《中华人民共和国的能源政策与管理》（Energy Policy and Regulationin the People ‘s Republic of China ，The Hague ：Kluwer Law International，2004）一书，主要介绍了中国能源政策的形成与实施。现将第8章的内容翻译如下。

　　一、引言

　　20世纪70年代末，节约能源与提高能源效率首次成为中国能源政策中重要的一部分。政府认识到能源供给是制约经济增长的一个主要瓶颈。当时的经济结构、落后的技术和偏低的能源价格造成了能源的生产、转换与利用等方面的效率低下。能源在转换与终端使用中的低效现象遍及经济的方方面面——从电站到住房建设。在此后的20年里，尤其是20世纪80年代，中国的能源紧张状况曾大为缓解。然而，我们在研究一些资料后发现，中国能源紧张状况的缓解程度并不如一些学者所描述的那么大，不过政府所成功实施的政策还是值得大为赞赏的。

　　1997年，政府颁布了《节约能源法》。政府此举可谓是为推动全社会的节能而采取的重大举措。自那时起，已经过去快6年了。尽管能源紧张状况得以不断缓解，但这是否是政府政策带来的直接结果并不是很清楚。中国仍存在巨大的节能空间，但在连贯性政策的制定及有效推行方面却存在一些难以克服的障碍，而且当前所遇到的困难也与20年前大不相同。

　　本文是要探究中国节能政策为何于20世纪80年代与90年代早期能取得成功，而20世纪90年代末以来却又不见成效了。文中首先指出中国仍存在节能的潜力，并分析节能战略成功实施的原因。此后，本文将概述政府在厉行节能过程中所面临的现实挑战，并分析为何一段时间以来这些节能政策又举步维艰。

　　二、节能的潜力

　　目前大家普遍认可的是，中国社会经济发展中存在低效使用能源与浪费能源的几大源头，而这些源头却又为长期节能提供了巨大潜力。能源的浪费之源可以分为以下几类（尽管各类别之间会有一定的交叉）：煤炭行业、电力行业、工业的能源消耗、建筑、交通。

　　煤炭行业

　　很长时间以来，煤炭在中国的主要能源消耗中所占的比例超过70％，尽管这一比重现在已降到不足70％。因此，煤炭行业所存在的能源利用的低效问题对节能而言，其意义非同一般。每年通过加强对煤炭行业的管理就可以节省出上亿吨的煤。煤炭业的主要问题在于原煤质量低、煤炭分配的不合理、洗煤和选煤的总体水平低下。煤炭业的这些缺陷不利于相关行业及个体消费者提高燃煤的经济效率和热效率。

　　煤炭还给经济造成了长期的负担，即煤需要长途运输才能从北方的矿区被输送到东部和南部的市场。因此，必须要对交通进行大规模的投资，尤其是对铁路建设的投资，而且煤炭的运输还要源源不断地消耗运输燃料。此外，由于煤炭行业自身无法完成洗煤和选煤，进而又加剧了运输负荷。

　　在煤炭业内还有很多方面存在节能的潜力，比如可以把固体煤加工成液化煤或气化煤，采集煤床的甲烷等。

　　电力行业

　　与煤炭与石油行业相比，中国的电力行业发展较快，1980年至2001年间，发电装机容量增长了约5倍，但华东的部分地区有时仍会出现严重的电力短缺。虽然电力短缺部分源于输电、配电的能力不足，但是电力行业固有的低效率意味着现在的电厂和设备的输电损耗太大。

　　火力发电厂目前普遍存在的一个问题就是每度电的耗煤量太高，因此将来通过提高发电厂的效率亦可以节约出大量的能源。尽管有些陈旧的小规模电厂效率极低，但是相当多的一些新建的、大规模的电厂却依然存在技术和设备陈旧低效的问题。发电厂的运营维修不善和自动化水平低加剧了热能利用的低效，输电和配电过程中的突出问题则是大量的电路损失和变电厂的低效率。

　　通过利用热电联产（co-generation ）、小型水电厂、地方太阳能与风力发电等形式的分布式能源（distributed energy）也可以节约大量能源。20世纪80年代末，政府正式出台一些优惠政策以促进热电联产。到了2000年，中国发电装机容量的15％属分布式能源，其中最主要的形式就是热电厂。但是，由于税收激励的取消以及电力行业政策与监管制度的模棱两可，这种增长势头停了下来。

　　工业的能源消耗

　　尽管中国的经济结构正在不断发生变化，但是工业占国内生产总值（GDP ）的比重仍然高达40％，因为服务业部门的增长是以牺牲农业为代价的。在工业部门，重工业产值占该部门总产值的50％。事实上，中国能源需求的70％来自工业，因此，在所有的能源终端使用者中，工业部门的节能潜力最大。

　　尚待改进的关键行业包括冶金业、建材业、石化及化工业等。乡镇企业的能源浪费相当严重，这些企业在20世纪80年代与90年代初推动了中国的经济增长与转型。中国重工业所使用的过时的熔炉与窑也是耗能高的原因所在。与发电厂的问题相似的是，重工业也存在管理不善的问题，如自动化水平低、大量废弃的热能、不恰当的工艺等等。

　　建筑

　　和工业部门一样，服务业部门与家庭也同样存在设备效率低下的问题。在国内的很多地方，电器、取暖与制冷系统、照明都相当落后与低效——尽管有些地方已有了显著改进。由供暖就可以节约出大量能源——约占建筑节能总量的70％。

　　中国北方地区每年都要经历漫长的严冬。工厂、办公室与住宅每天都需要一定时间的供暖。中国南方地区的冬季并不是太冷，但是环境温度在10℃以下，这些地区新近富裕起来的居民希望能给办公室及住所供暖。有鉴于此，在中国这个人口众多的大国，建筑的高效供暖意义重大。高效供暖涉及建筑设计与建材的材质，同时还涉及供暖系统的设计与管理。

　　交通

　　中国对石油的消耗速度没有电那么快，1980—2002年间，石油的消耗增加不到3倍。但是石油需求的持续上升与国内较低的石油产量使得中国在国际石油市场上的地位发生了巨大变化：由20世纪80年代的石油出口国转变为现在的石油进口国——国内石油需求的30％不得不依赖进口。道路交通和国内工业的发展是造成石油需求不断增加的重要因素。

　　在交通部门同样可以节省出大量能源，如提高交通工具的燃油效率、改善公共交通的数量和质量以及统一交通规划。尽管节约出的能源对整个国家的能源消耗而言不过是杯水车薪，但是燃料的节约可以减少石油的进口。

　　三、政策举措及其成效

　　在过去20年里，中国的能源紧张状况得到了大规模的持续缓解。这种能源缓解程度和其他一些国家大体相当，如美国。这一成就在很大程度上应归结于政府所采取的一系列促进节能与提高能源利用率的举措。这些举措有指令性的和导向性的。指令性措施有：指定每个能源使用者的配额，规定装置的耗能标准，淘汰陈旧设备。长期存在的中央计划经济措施对节能起到了积极作用。

　　此外，国家还采取了导向性措施，如提供信息、培训和示范。这些措施通过遍布国内的新机构而得以实施，如能源服务公司、能源管理中心与节能中心。为这些机构提供支持的是一些实体单位，如北京能源效率中心与能源效率技术投资公司。政府的三个高层委员会——国家计委、国家经贸委以及国家科委也负责制定和实施相关的节能政策。此外，政府还针对所有能源使用者分门别类地制定了节能方案，从大型企业、发电站到节能照明与节能冰箱。

　　财税激励的节能效果比指令性措施和导向性措施要差一些，过去采取的财税激励措施主要有两种。首先，政府在20世纪80年代给企业提供了一系列的税收补贴以激励企业对节能进行投资，但是1994年税制的简化取消了其中的大部分优惠。其次，在过去的20年间很多能源的实际价格上涨了，煤炭的国内市场价格自20世纪80年代中期开始逐步放开。鉴于1998年出现了煤炭的供给过剩，政府制定了煤炭的最低价格以挽救大型国有煤矿。原油及石油产品的价格比以往更接近国际市场价格，尽管它们依然是由中央和地方政府确定。试图通过征收销售税而提高汽油与柴油的终端使用价格已遇到政治上的阻力，而且至今尚未获得批准。电价在20世纪90年代曾大幅上扬，但是自90年代末取消违规征税与平抑需求后又急剧下跌。

　　政府的干预并不仅仅局限在城市范围。虽然1980年至1990年间农村家庭人均能源消耗量随着生活水平的提高而上升，但统计数据表明，1990年至1995年该数据又出现了略微下降。更为显著的变化是，农村从过去以柴禾和稻草为燃料转而使用商业性能源，如煤和电。农村的能源战略之一就是要推广使用高效生物炉。

　　尽管20世纪80年代能源紧张状况的缓解可以在很大程度上归功于政府的节能政策，但是不甚清楚的是近年来的节能政策是否也如此成功。针对联合国开发计划署（UNDP）所列举出的有巨大节能空间的行业（煤、电力、工业、建筑和运输），中国政府也明确赞同。但问题是政府能否制定出适当的措施与制度来达到这些节能的目标。

　　四、未来的挑战

　　在中国由计划经济向“社会主义市场经济”逐渐过渡的进程中，计划经济体制下的一些制度与政策工具渐渐失效。尽管市场机制已渐渐渗入中国的经济领域，但是政府机构在很多方面都未能调整结构与转变职能以适应新环境，而且一些经济主体也没有市场意识。因此，市场手段在节能方面所实际达到的成效比预期的要低。

　　政府意识到要推动节能就必须有新的举措，因此在1997年颁布了《节约能源法》，该法涉及方方面面的问题，如能源效率、再生能源、新型能源、节能与环保同步、研究与开发、教育与信息发布。2001—2005年的“十五”计划再次确认了上述目标。政府近年来的一些具体举措有：成立能源管理中心、制定绿色照明与绿色冰箱纲要、逐步规范设备的能耗标准、使用能源效率标识以及制定地方建筑法规等。

　　尽管有了上述举措，但政府如果想要使节能达到本文开头所提到的水平的话，那么还应在以下几个方面大力改进：制度结构、法律与监管框架、经济措施和能力不足。

　　制度结构现行的政府结构及一些部门的行为妨碍了连贯性节能政策的制定与实施。同时，政出多门与各部门间缺少协调也阻碍了各级政府节能政策的制定以及节能技术的研发与商业化。例如，20世纪90年代在节能政策的制定和实施方面，国家计委、国家经贸委、财政部和国家科委都扮演着重要的角色，而其他一些单位，如国家能源公司、国家环保局以及一些科研机构，也纷纷参与其中。

　　目前在节能方面的一个主要制度缺陷就是，缺少一个能源部或地位相当的专门的能源机构。只有建立了此类机构，才能将节能提高到与能源生产同等重要的地位上来——如官方能源政策所言。实际上，政府在能源生产方面的投资远远超出了为节能所做出的投资。甚至在20世纪80年代时值节能有重大起色之时，为节能而花费的资金也仅占能源部门总投资额的6％。

　　此外，不但中央一级各部门间缺少协调，中央以下各级政府也是如此。各级政府间的利益冲突则进一步加剧了彼此间的协调失灵。地方政府极力追求短期经济效益并各自为政，这与中央政府的长期战略是冲突的。在乡村一级这类问题尤为突出。

　　在省级和省级以下各个地方，有必要确立新的制度框架以便找出适于当地环境的节能技术与方法，这其中应有政府机构、研究中心、企业及其他团体的参与。只有在各个机构和团体的共同参与下，才有可能制定出强有力的节能战略，如“社区节能管理”，而分布式能源的发展则将成为节能战略中不可分割的一部分。

　　法律与监管框架

　　与制度问题密切相关的是法律与监管框架。政府试图借《节约能源法》而再次大力推行节能，但是在过去的五年里该法案的实施却进展缓慢。中央一级的监管实施细则尚待出台，而地方上出台的监管条例（如山东、上海、浙江等地实施的监管）又含糊不清。

　　鉴于能源与污染的紧密关系，有人认为加强对环境的有效监管可以推进节能政策的落实。对污染制造者的惩罚可以在诸多方面推动节能。然而，中国的环境监管也同样问题重重。(点击此处阅读下一页)

　　这一弱点与利益的冲突阻碍了对环境污染行为的有效惩罚与征税。

　　就分布式能源而言，电力部门的所有监管与政策框架都是模棱两可的，以至于极少有私人投资者敢于在没有政府支持的情况下对新型发电厂进行投资。部门内在合同方面缺少稳定性这一点进一步加剧了这一点弱点。事实上，有关节能的私人投资制度全都亟待改进。

　　经济措施

　　目前大家广泛认可的一点是，中国相对较低的能源价格使能源使用者鲜有节能的动力。有争议的是，有人提出消费者不仅要支付能源的全部直接成本，还要支付与环境破坏和能源供给安全相关的其他外部成本。仅对能源实施完全成本定价是不够的，还应该采取一些积极的举措，如税收补贴、贷款和各类补助等以鼓励能源使用者对节能的设备与工艺进行投资。

　　中国当前的政治与经济状况也大大降低了经济措施的潜在效力。第一，中央和地方政府不愿意在总体物价低迷、城乡失业上升的时期将能源价格上涨的部分转移给企业、商业及居民。第二，很多国企无力也不想对能源的价格信号作出反应，因为企业缺少硬预算约束，而上级主管也缺少有效的激励。在这种情形中，更复杂的机制，如需求侧管理（Demand-SideManagement，DSM ）是不可能产生太大影响的。

　　尽管存在上述障碍，但通过建立能源服务公司（在中国被称为能源管理中心），还是在节能方面引入了一定的商业激励。由世界银行与欧盟和全球环境基金（Global EnvironmentalFacility）所合作建立的这些能源服务公司，其职能就是与能源使用者签订合同以实现节能的目的，并与客户分享节能效益。尽管这些试点项目的成功指日可待，但在与亏损的国企或受保护的能源使用者打交道时，这些能源服务公司同样会遭遇一些经济壁垒。

　　能力不足资金的匮乏、间断的政治承诺以及缺少合作等导致了全国在节能方面的能力不足，主要反映在以下几方面：缺少一定的研发机构与人员；
国内生产节能设备及材料的能力不足；
缺少提供技术援助和培训的熟练技工，进而导致耗能产业中缺乏具备一定技能的管理人员与技术员工；
缺少为能源使用者与决策者提供信息的能力；
缺少从能源部门收集和处理统计信息并进行能源审计的人员；
缺乏对产品进行测试、认证、标识和设定标准的能力。

　　五、结论

　　长达20年的节能政策或许可以称得上是中国能源部门最成功的政策之一。然而，有两个问题是值得深思的：为什么节能政策是成功的？为什么成功又无法持续？

　　解读昔日政策成功的关键在于了解政策的执行过程。在20世纪80年代，中国经济依然以计划经济为主导，工业产出主要来自国有部门。政府的上层机构（前面提到的三个委员会）把能源节约放在了“优先地位”，并且通过行政机关和国有企业在中央和地方推行节约优先。那时的政府结构、产业结构和经济体制非常适于推行指令性的节能措施，而各地一些平级的政府机关还采取导向性措施以支持节能。

　　节能政策的成功还可以归结于其他一些因素。20世纪80年代的能源异常短缺，因此在能源部门内部进行利益分配以支持节能也相对容易得多。同时，节能政策得到了大量的资助，而且在很多经济部门得到了严格贯彻实施。

　　20世纪90年代的中国经历了巨大的变革，从而削弱了指令性节能措施的效力。首先，许多工业生产与消费都不再受计划的约束；
其次，国有企业在经济中的作用逐渐降低；
最后，中央政府在地方政府与企业中的权威也已下降。

　　随着中国经济由计划转向市场，旧的指令性措施将变得日趋无效。1997年通过的《节约能源法》及其相应的监管措施充满着各种良好的目的，但实际上几乎没有带来什么有意义的行动。只有各级政府承诺支持节能、确立相关制度以对竞争和冲突进行协调与合作、构建严格透明的法律和监管框架、设立与不断变革的经济体制相适应的经济激励机制，才有可能在全国范围内制定并不断推行新的节能政策。

　　尽管在一个转型国家里制定适当的财政、经济和税收措施以促进节能并非易事，但是节能的真正障碍却是各级政府缺少连续性的政治承诺。“十五”计划确立了2001—2005年间单位产值能耗下降15％—17％的目标。然而，尽管已确立了节能的目标而且节能也会带来巨大收益，但政府还是继续对能源生产而非节能给予了更多的关注和提供更多的资金。问题的关键在于两个相关的制度特点：首先，没有一个专门的机构来协调能源政策的制定与落实；
其次，能源生产单位（如煤、油、气和电）在中央和地方依然享有重要的政治与经济权力。此外，一些关键的能源密集型产业（如钢铁、化工）依然由国家掌控，而且不受硬预算约束，所以较高能源价格对这些企业的能源使用战略影响不大。

　　毫无疑问，中国将大力推行节能，但是能源缓解的速度可能会低于其应有之速，除非有一个强有力的能源部或地位相当的机构能够确保节能与能源效率措施获得充足的资金支持。此外，只有不断发展国内能源市场，使能源使用者面临提高能源效率的强大经济激励，才能保持节能政策的有效性。

　　[译者：王燕燕，中央编译局]

　　来源：《国外理论动态》2005年第8期

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