欧阳中球：坚持改革必须打破话语霸权

　　一、改革的新阶段

　　中国进入了快速发展期。

　　改革开放以来，中国生产发展，社会进步，人民生活水平提高，人民的财产权和人身权得到更好的尊重，政府依法行政得到不断的推进，中国已经融入了世界文明的大家庭。近年来，中国经济更是进入了新的增长期，成了世界经济的火车头之一，也成了发展中国家加快发展的榜样之一,被世人称为中国奇迹。可以说，目前的中国是历史上最好的时期，是振兴中华最有希望的时期，是走向盛世最激动人心的时期。作为执政党的中国共产党承载着中华民族千年复兴的梦想，承载着中国和平崛起的希望。

　　中国进入了矛盾多发期。

　　随着收入差距拉大，各阶层的利益越来越具有相对独立性和对抗性。薪酬矛盾、管理矛盾、收费矛盾、农产品卖难、资源短缺、下岗失业、人员分流、学生就业、军人安置等等矛盾层出不穷，加上腐败难以从根本上消除，人们常常将对现实的无奈和对体制的不满联系到一起，随时可能激化矛盾，形成对抗性冲突，产生社会动荡。

　　2005年6月26日下午，安徽池州，4名乘轿车者(其中一名为私营医院的老板)与骑自行车的学生刘亮发生争执，将刘亮殴打致伤。这本来是一件普通的民事纠纷或违法案件，然而到当天晚上，已经发展成为一起打砸抢烧的群体性事件，造成多名武警和民警受伤，4辆车被毁，派出所被砸，一超市被抢。

　　2004年10月18日下午1时许，重庆市万州区太白路中段，自称是公务员的临时工胡权宗打了“扁担”余继奎，并说出了什么事花钱可以摆平。当即引起周围群众的公愤，造成数百名不明真相的人围观，致使交通堵塞。下午6点，万州区公安局经侦支队的一辆警车在新城路被砸烂烧毁，事件转向民众骚乱。民众冲击万州区政府大楼，副区长出面讲话无济于事，失去理性的民众砸坏办公场所，烧毁公务车辆，造成重大损失。

　　这些事件都带有偶然性，但深层次的原因在于群众的不满情绪滋长和漫延，而且群众对干部的严重不胜任导致政府危机处理能力下降，这给我们敲响了警钟。这不是万州和池州特有的现象，必须引起各级干部和全社会高度重视和警觉。

　　中国进入了改革攻坚期。

　　二十多年的改革，在邓小平同志“不管白猫黑猫，捉到老鼠就是好猫”、“摸着石头过河”的思想指导下，大胆地试、大胆地闯，经济改革不断推进，取得了令人瞩目的成绩，也积累了不少急待解决的问题。有些问题牵一发而动全身，有些问题涉及一些核心的、敏感的政治问题，可以说，改革越推进，难度越大、风险越大，改革已经步入深水区，再“摸着石头过河”已经是很不现实了。

　　二、改革的新困惑

　　一是农村税费改革一波三折。试点最早在安徽省，试点时一片叫好，但在全国推开以后并不行。为什么？从开始试点到现在15年了！税费改革把人平负担变成田平负担，可是有谁想过，在收入多元化的情况下，农民负担平均化本身是不科学的。

　　有人说：“税费改革前农民支撑了地方县乡村尤其是乡村两级的运转。之前每一项收费和集资，其中有许多部分就是为了给乡镇干部发工资的。税费改革后乡村失去了财力保障，为了节约支出就必须撤销乡镇，将村合并为3000—4000人的规模。”可是，乡镇撤销以后，农村的社会秩序由谁保障？农村的公共服务由谁提供？农村的公益设施由谁维护？农村的乡村债务如何化解？农村的村民自治谁来组织？农民的民主需求如何满足？再者，撤销乡镇后，多余的乡镇干部如何安置？有个经验材料说，并村以后，过去的“四无”村变成了现在的有固定的办公地点、有固定的接待时间、有固定办事人员、有固定联系电话的“四有”村。问题就是，这种“四有”并不是村民需要的！并村之前，村干部和村民相互熟悉，相互往来，村干部是半脱产，在家里接待、到现场办公，方便实用。村并大之后，除了使村级机构官僚化之外，除了便于落实上级安排的一些形式主义的任务以外，看不出什么对农民有益的变化。

　　二是财政体制改革没有突破。农业税己经取消，但各涉农收费部门仍然存在，收费和罚款养部门的现象仍然十分严重。进城的农民工、外运的农产品仍然要遇到数不清的收费。收费部门和效益好的部门权力不断上收，公益服务部门和效益差的部门权力不断下放并准备撤销。一方面是县乡村干部工资普遍无着落，且负债十分严重；
另一方面是乱收费无处不在，跑部进钱的现象日甚一日。这就有几个问题需要提出来：一是保留这么多收费机构和人员有什么必要？收费机构保留、服务机构撤消是否有失公允？二是可否象农村费改税一样实行全面的费改税，以实现自利型政府向公益型政府的转变？三是为什么国家财政不能保证县乡村干部工资？专项经费是不是可以减少一点？吃喝费用是不是可以压缩一点？小车是不是可以档次低一点？对外援助是不是可以小气一点？如果钱还不够，工资是不是可以大家都低一点？四是国家财政的钱一级一级的上收，然后再以基础设施投入、转移支付和专项经费的名义下放，这种作法是否有必要？这途中跑冒滴漏是否太多？可否将更多的财权下放到县、乡两级并构建公开、透明、民主的理财方式？是否还可探索更优的公共财政方式？

　　三是政治体制改革方向不明。部分县级党委出台的“全委会制”实际上包括了委员制和交叉任职两个内容：一是取消常委会，全委会每月召开一两次，负责党代会闭会期间全县重大事项和干部任免等；
另一个重大调整是设计县委委员交叉任职，形成“一个核心、三个党组”的新权力格局。一篇报道评论说：政府、人大、政协“三个党组”对县委负责，重大问题及时以党组名义请示县委，在体制上保证了县委在同级各种组织和各项工作中发挥领导核心作用。毛泽东时期的党的一元化领导就是这种格局。问题是，这种党委全面取代的方式是否科学合理？是否是唯一选项？委员会的票决制是否能够杜绝腐败？

　　四是企业改革显失公正。粮食企业和棉麻企业、银行企业亏损挂帐，让所有垄断企业意识到亏损是国家的，亏几千万是亏，亏几个亿也是亏，多亏多捞，多亏升官。挂帐之后，不出几年工夫，几百人的企业又再亏损几千万。于是不得不改制，用变卖国有资产的钱把企业职工身份买断。职工身份变了，但企业产权仍然未变，大量的国有资产仍然无偿地让这些已经置换身份的人掌管，当然会再亏。几年之后，恐怕免不了再次改制。这些垄断企业给国家带来的是巨额亏损，给农民带来的是什么呢？记得前些年，农民因不满粮站在粮食收购中压级压价并打白条，便把粮食运到外地，粮食局和工商局就以无证贩粮的名义强制收购并高额罚款。农民不满棉麻公司垄断经营,将棉花运到外地去卖，棉麻公司便会同公安机关或公商部门将棉花无偿没收。这些情况至少说明，在大多数情况下，棉花收购和粮食收购是有利可图的，真不知他们的巨额亏损何来？因为资产是国家的，而国家这个概念太空，没有谁对国家负责；
职工是企业的主人，但职工又决定不了企业的人事和经营决策。在企业改革中，我们看得最多的就是，一些人当了几年公有企业的厂长经理，在企业改制中摇身一变就成了企业产权所有者。还有一些厂长经理，搞垮一个厂又调到另一个厂，而且垮一次厂升一次官。这些年企业管理层空手套白狼的事太多了，使一些比较正派的公有企业的老总们也生出异心,千方百计把一些效益好的企业也迅速搞垮了。怪不得公有企业一批一批垮掉，怪不得民众心态不平衡,贫富对立情绪与日俱增。

　　五是行政区划改革本末倒置。一些人提出“缩省、撤市（市不管县）、并县（并小县）”的改革思路，这种在行政区划上打主意，却没有从整个政府职能、国家权力构架，各级之间的权、责、利关系，党权和政权、官权和民权、中央权和地方权，立法、行政和司法权力的划分和相互制约方面去考虑。如果对省级减权同样可以起到划少省级行政区域类似的作用的话，在行政区域上变来变去还有必要吗？这些都是值得研究的。笔者个人以为，规范权力、明确权力边界是“本”，调整行政区划是“末”。

　　三、改革的新难度

　　改革之难，难就难在没有谁愿意为改革承担政治经济责任。

　　县乡人员膨胀的问题久拖不决，核心的问题是改革成本不能得到解决。从近年的机构改革和人员分流中，中央各部的改革，可以把多余的人下到大中型国有企业去当老总或财务监督，也可以送他们出国留学，省市两级也可以把多余的人放到下级当负责人。县乡两级行政事业单位多余的人就没地方放了，这些行政事业单位富余的人员以前从事的是管理工作，他们分流之后，社会无法为他们提供足够的白领工作岗位，而他们来自农村的也已经失去了责任田，体力劳动的技能已经退化，也无法适应每天工作十二个钟头以上、没有节假日的打工生活。对于绝大多数县乡机关事业单位分流干部职工而言，下岗即意味着失业。因此，给这些人完善社会保障和给予适当补偿是必不可少的。要使县乡机构改革真正有成效，首先就要解决改革成本问题，可是从中央到省市，都没有一个改革方案正视这个问题，而都回避这个问题。

　　为什么会这样？因为没有谁愿意为改革承担政治经济责任！

　　改革是利益的再调整，必将会触及一些人的切身利益，利益受损的一些人采取上访、告状、甚至组织闹事都是有可能的。而在中国的官场，非法生存状态是十分普遍的，很少有人经得起严格的审查。也正因为非法生存状态很普遍，所以上级对下级的过失都是民不告、官不理，因此，没人告状就意味着是太平盛世，意味着自己官运平安；
有人告状就意味着是多事之秋，意味着自己江山不稳。对于地方主要官员而言，因改革而导致部分人将矛头对准自己是绝对得不偿失的。

　　真心推进改革的地方领导必须有三个条件：一是有改革的底气。自身过硬，包括有过硬的现在和过硬的过去，还要有过硬的根基（或者过硬的后台），不怕别人告自己。二是有改革的能力。有预测方向的能力，有把握全局的能力，有推进工作的能力，有化解矛盾的能力。三是要有改革的决心。要把全局的利益看得重，把个人的利益看得轻。但是，同时具备以上三方面条件的有几人？绝大多数官员只想当几年太平官，再换个更好的位子，把矛盾和问题让后任去解决。所以，没有几人敢于改革，敢于改革的也没有几个有好下场。这种体制的必然结果就是大家对改革尤其是政治体制改革都是“叶公好龙”，都是喊喊而己，敲敲边鼓而己。一切听上级的就成了必然选择，“在改革中上级文件规定的坚决照办，上级文件没有规定的决不越轨。”这实际上是把责任往上推，本级不愿意承担责任的表现。

　　靠学界拿出一个象样的改革方案难乎其难。

　　中国的学界一直是养尊处优的，一项重要的工作就是为领导讲话和政策作注解。领导说要法治就寻找法治的依据，领导说要德治就说非德治不可；
领导说要党政分开就说党政分开是历史的必然，领导说要党政合一就说党政合一是一种进步，可以提高工作效率。这些人拿出的研究成果，不是照搬西方的，就是把千多年前被老祖宗抛弃的东西再温习一遍。因为有些学者既不懂基层的实际情况，又不懂官场的运作规律，却又舍不得下到基层调查和向人请教，自然拿不出什么好的东西。当然，学界也有一些很不错的学者，他们深入研究，深入调查，尊重客观、尊重实际，他们也有真知灼见，但是，这样的学者往往又不是主流的，或者是主流学者却只能研究历史而不敢研究现实。也难怪，反右倾的余悸还在，一些人一言获罪，说了几句真话就被打倒，长期失去了说话的权力。再者，他们的工资，他们的职称，他们的房子，甚至他们的作品发表权都掌握在“组织”手里，他们不听话行吗？

　　改革的重任落到了最高领导层的肩上。他们没地方再推责任，但是他们也难当改革重任。我们没有理由怀疑最高领导们的聪明才智和全心全意为人民服务的诚意，可是中央得到的信息真实吗？中央制订的政策是万能钥匙吗？会适应千差万别的全国各地的情况吗？这些都值得推敲。

　　中央巡视组的一名组长说：最大的问题是听不到真话。其实，听不到真话是中国官场的通病，是高度集权的政治体制决定了的。下级都会拣上级喜欢听的说，这样，上级在下级面前听到的往往是自己的回声。上级派调研组下来，了解的也是经过包装的情况，想真正了解实情是很难的。就连上级制订政策时的征求意见稿，下级也很难有真实的意见反馈，因为绝大多数人认为，与上级意见逆向而行是不明智的，是拿自己的政治生命开玩笑。从各级推卸责任的角度来看待为什么一些方向不明的改革能够推行，就不难理解。因为这样的改革既不需要投入改革成本，又没有眼前的政治风险，同时可以表现当局的改革决心。因为这种改革不是最合理的，也不是最必需的，而只是最容易的！当难度大的改革无法推行时，它必然要寻找替代品，(点击此处阅读下一页)

　　寻找改革的替身。因此，我们要用务实的精神和科学的态度来重新审视近期的改革。

　　四、改革的新要求

　　确定正确的改革目标。《中国改革》杂志2005年第8期发表了魏加宁的文章“告别摸着石头过河的改革方式”，提出要确定改革目标，确定下步改革的航标灯。清华大学教授胡鞍钢提出新改革观的五个基点：树立以人为本的改革观，需要广泛参与的改革，需要基于规则的改革，需要透明的改革，需要分享式的改革。笔者认为，越是改革的深水区，越要改革方向明，越要最大限度地形成共识。

　　近些年的改革，对公权和私权如何界定，是应该加强政府权力还是应该加强民众权力？党权和政权应如何规范，是应该党政分开还是应党政合一？各级权责应如何划分，是应该进一步高度集权还是应该有计划地放权分权？如何处理民主和集中的关系，是将形式上的民主充实内容变成实质上的民主，还是取消名不符实的民主形式以党的一元化相取代？国家财政资金的投放，应该确立什么样的原则和方式？等等……如果不对这些问题进行深入的研究，若干年后，我们将会再次作出类似“中国医改并不成功”这样无奈的判断……这些涉及改革方向的重大问题，近年越来越不明确了，这就使人不得不提出更深层次的问题：为什么要改革？改革的目标是什么？应该由谁主导改革？目前的改革本身需不需要改革？

　　我们既不能害怕风险而畏首畏尾，这样将会导致问题越积越多，甚至前功尽弃；
我们也不能贸然行事，深水区摸不着石头，也可能看不清方向，弄得不好就会淹死！所以攻坚阶段的改革，要确定明确的改革方向，选择可行的改革路径，把握恰当的改革时机，采用适合的改革力度，这四个方面缺一不可。这就需要谋定而后动。

　　用民主开放的原则指导改革。

　　改革设计要公众参与。笔者的具体观点不一定是正确的，问题是，我们有些改革方案出台之前，既不调查，也不研究，同时害怕民主讨论，这样的改革能有成熟的方案吗？要想得出最优化的改革方案，就必须有全方位的论证和深入的讨论以及多角度的批评。

　　一是要防止盲目的一边倒。湖北省某领导说，乡镇没必要搞党政分开，于是大家都这么说。不赞成党政合一的文章就没有媒体敢登了。有人说是因为乡委书记和乡镇长经常有矛盾，所以实行党政一肩挑可以消除矛盾、提高效率。这有些让人不明白，为什么党政会有矛盾？就是因为党政不分，就是因为党权和政权缺乏明晰的边界！再者，提高效率，是要提高为民办事的效率，还是要提高贪污腐败的效率？失去监督的权力必然会导致腐败，这已经是被无数事实证明了的真理，在卖官书记不断出现的情况下，还偏偏要让党权政权集于一身，这不是要提高贪污腐败的效率是什么？这使我们想起文革时专案组说刘少奇是叛徒，于是七亿人民都说刘少奇是叛徒，没有人敢提出怀疑。

　　二是要防止冲动的一阵风。湖北搞乡镇党政一肩挑，全国大部分省市都推行党政一肩挑；
湖北搞合村并组，全国都搞合村并组。因为跟风不需要动脑筋，跟风不需要担政治风险——别人这么搞，我们为什么不能这么搞？但是，一边倒和一阵风，没有多角度的思考，没有多阶层的参与，没有多层面的论证，没有多种选择，不可能产生最优化的结果。

　　深化改革要立足防范和化解社会风险。

　　刘希尚在“以公共风险为导向的改革”一文中说，“改革只是手段，不能从改革本身来判断改革的正当性。用什么方式来判断改革是否出现了偏差？是否有利于防范和化解公共风险。”科学是没有禁区的。要及时预见和充分估计各种社会风险，才有可能有效化解社会风险。这就要放开社会舆论，引导政界、学界、基层和民间共同参与，形成百花齐放、百家争鸣的局面。要相信民众的辨别事非能力，也要相信党把握全局的能力，使改革的路径选择在多样化中优化。

　　徐勇认为：“民族国家的核心是主权问题，民主国家的核心是主权在民的合法性基础。对处于现代化全球浪潮中的当今中国来说，更主要的任务是建构一个民族国家与民主国家相对均衡的现代国家。民族国家的成功建立，是现代国家发展的必要前提。实现民族国家和民主国家的统一，应是共产党新时期的新任务。”

　　本人理解，在经济、文化和意识形态高度全球化的今天，人民的民主要求和民权意识不断提高，依靠暴力和高度威权维系的民族国家形态是无法长久稳定的。由于地区差别、贫富差别、官员腐败、利益失衡等方面的原因，一当出现天灾人祸、经济衰退、重大突发事件、国际纷争、国内叛乱、领导层分裂等任何一种情况，都可能引发权力危机而导致国家政权体系崩溃。

　　要从加强党的执政能力、保障党的执政地位、确保国家大局稳定和国家长治久安的高度重新审视党和政权构架以及财政运行构架，站在历史的高度，立足现实，着眼未来探讨优化政权构架和财政再分配机制的有效途径。

　　要立足化解社会风险，就必须解决责权不清、人浮于事、腐败横行、分配不公、保障缺失的问题，要在公平和效率之间寻找新的平衡点，要在社会各阶层之间寻找新的利益结合点，而且随着形势的发展，这种平衡点和结合点是随时变动的，是运动中的平衡，保持了这种运动中的平衡就保持了社会和谐和防止了社会动荡，要实现这种平衡就必须形成社会各阶层畅通无阻的利益表达机制（协商对话机制）和及时有效的损益补偿机制。

　　防止庞大的既得利益集团主宰改革的话语权。

　　改革既然是利益的再调整，就应该让各利益集团都能发出自己的声音，防止既得利益阶层垄断改革的话语权。张剑荆在“改革攻坚新共识”一文中说，在转轨经济中，权力是最大的资源，同时权力还是最重要的市场主体，它深深地卷入了市场交易过程。一方面，政府权力成为各种市场主体争夺的资源，权力面临着被俘获的可能性，另一方面，在缺乏法治约束的情况下，权力寻求收益的欲望变得非常强烈，设租、寻租、权力揽买卖的现象非常普遍。而这一切，都曾经被某些人冠之以改革的名号。真正的问题并不是没有冲突，而是缺乏有效解决冲突的机制，或者说缺乏“纠错机制”。

　　应该承认，我们已经出台的改革政策，都是各利益集团妥协的产物。但由于官员阶层主导着改革，凡是触及自身特权和利益的都难以痛下决心改革，先富阶层通过争当党代表、人大代表、政协委员和在官员中寻找代理人，并利用自己的经济优势主导和影响媒体与学界的声音。也就是说，既得利益阶层掌握着强势的话语权。而往往在改革中受损的阶层又是失语的阶层，在决策层中缺乏代理人。这就事实上形成了既得利益阶层对改革话语权的垄断，使改革朝着对既得利益阶层有利的方向发展。在改革中受损的群体在无法改变既成事实的情况下，只有通过不断上访、群体性闹事和难以预测的骚乱中发泄自己的不满。因此，强势阶层对改革话语权的垄断对社会的长期稳定和持续发展是十分不利的。

　　有效的协商对话机制必须通过政治资源的优化配置来实现。张剑荆说：只有公民权力，才能迫使既得利益者改变自身贪婪的性格，与民众分享改革的成果。因此，这样的改革，就是以权力为本位的改革，以公民权利为核心价值的改革，把支持改革的力量聚集起来，共同反对被某些既得利益者劫持了的市场经济。

　　笔者认为：要形成一种社会各阶层共同参与、共同分享政治权力的格局，打破既得利益阶层对政治权力的垄断，使社会各阶层的利益需求都得到有效的表达和充分的尊重。尤其要让利益受损的阶层有充分的发表意见的机会，让他们在改革中获得相应的补偿，以保障改革的稳定和发展的可持续性。这就必须通过协商对话，切实规范党权和政权、官权和民权、中央和地方、地方各级之间、行政立法司法之间、各社会阶层之间的权力，形成清晰的权力边界，防止一种权力对另一种权力的侵害。

　　及时有效的损益补偿机制只有靠财政资源的优化配置来实现。它不可能在市场经济中自动产生，因为资本的本性是以追求利益最大化为目标，维护的是产权的利益，它的作用是提高效率。因此公平只有靠财政再分配来实现。但是，财政再分配并非自动就是公平的，“强者多得、弱者全无”是它通常的结果，何况，庞大的官吏阶层本身是一个逐利群体，它消耗和占有的资源是相当多的。要实现财政资源的公平分配，就必须加大民众对财政资金使用的知情度和决定权，构筑真正的公共财政。同时，为了减少管理成本，提高使用效率，就涉及各级之间、各部门之间、部门和民众之间财权划分和优化配置问题。

　　这些，都必须对改革进行改革。

　　作者系湖南省衡阳市、衡阳县两级人大代表，华中科技大学中国乡村治理研究中心兼职研究员

　　来源：中国选举与治理网

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