潘屹：慈善组织和政府，谁做了谁的事情

　　2006年15日至17日，中华慈善文化（无锡）论坛暨首届市长慈善论坛上，非政府组织、慈善机构、学者和18个城市的市长就中华慈善问题作了讨论，来自民间NGO的负责人和学者形成同盟，与代表政府的市长们“对垒”，激烈交锋。民间组织质疑政府角色错位，而这些地方行政一把手们则认为眼下中国发展慈善事业，政府直接的行政干预必不可少。

　　对此，英国剑桥大学博士潘屹女士撰文谈了自己的看法。

　　政府、非政府组织都可以有慈善精神，而慈善事业只是私人或社会团体的救助活动

　　首先，我想需要澄清概念问题，需要划清慈善精神与慈善事业的界限。对慈善的解释，有人说，慈为父母对子女的爱，善为人与人之间的关爱。还有人认为，怀有仁爱之心谓之慈，广泛济困之举谓之善。中国文化有“仁者爱人”之说，西方文化有博爱之意，这都具有慈善的含义。所以，慈善就是讲仁爱与博爱。对一些关于慈善观点的阐述，比如慈善是私人自发的思想、是自愿选择的一种生活方式，我以为是片面的。因为慈善思想远远比这开阔，并没有私人的局限。比如中国古文化讲“仁政”，就是政府的文化。西方认为，西方现代的福利思想也是基于基督教文化的发扬，所以，毋庸置疑，慈善精神是一种爱的呼唤和善意的关怀，成为了一种社会价值，不是任何一个部门或者个人的专利。如果是一个以为人民服务为宗旨的政府，特别是要建立一个和谐的社会的背景下，提倡以慈善精神为工作的宗旨是不足为奇的。就慈善精神的含义说，并不是只有非政府组织才可以谈慈善，政府也可以谈慈善。比如，中国政府管理下的一些社会福利工作，比如社会保障事业、社会救助事业和社会服务事业都具有慈善思想的含义。就像西方指西方社会福利事业基于基督教的传统一样。

　　确实，在中国，政府已经涉入慈善事业。首先，我以为，市场经济以后，中国的当代慈善事业，就是由政府启动、倡导和推广的。中国最初的慈善总会是民政部门等官方部门学习国外的经验，融合了中国的传统哲学思想及西方的宗教博爱文化，开创了慈善事业的先河。这就是说，如果一个政府是关爱人民的，或者说有慈善思想的，它应该促进慈善事业。

　　中共十六届四中全会指出：要健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系，明确把慈善纳入了社会保障体系。很显然，慈善事业是一个独立的部门。那么，这里的慈善事业具体指什么？在我国，具体的慈善事业特别指，私人或社会团体基于慈善、同情、救助等观念，为灾民、贫民及其他生活困难者举办的施舍，救助活动。所以，慈善事业，是专指私人或社会团体的救助活动。它区别于政府部门负责的社会福利事业。

　　慈善事业和政府部门的社会救助、社会福利和社会保险分开了，那么政府对慈善事业要做什么？或者说它是否对慈善事业有责任？它和慈善事业是什么关系？我以为，在具体的社会服务方面，政府要做的是首先，建立相关的政策法规，完善管理体制。而这些，不仅仅是常规下国家在社会政策中的作用，也正是目前中国慈善事业发展的急需。没有政策，就等于没有规章，比如如何筹款和善款使用管理的透明度问题。其次，法规也将会明确政府和慈善团体的相互作用。他们应该处于相互辅助、相互支持与相互监督的关系。再次，法规应该明确政府应该给私人或社会团体充分的活动空间。所以，当法规已经建立，当政府把慈善组织推进了正轨，就应该让个体的慈善组织自由发展。不再干涉单一慈善组织的内部管理。而且，制度要随着时代的发展而更新，这些工作的改进都是政府的责任。

　　于是，可以说，有广义的慈善和狭义的慈善之分。慈善精神为广义的慈善，慈善事业为狭义的慈善。在中国，当人们谈论慈善时，多指狭义的慈善，即社团部门的慈善事业。

　　慈善事业是社会福利的一部分

　　在无锡的中华慈善文化论坛上，一些学者提出，中国的社会保障包括了慈善事业，这表明国家或者政府涉足了慈善事业，挤压了民间团体的空间。这里，我也愿意试图澄清社会福利事业和慈善事业的概念关系。

　　首先，关于社会福利和社会保障的概念，我国政府制定的概念和西方社会科学界的定义稍有不同。在中国，社会保障几乎等同于西方社会福利的概念。在西方学术界，社会福利是一个大概念，它包括：社会保障（我们称社会保险），社会服务，社会救助和其他如教育、住房等社会政策的领域。在蒂特马斯的社会福利概念里，包括了国家（政府）还有许多其它的来充国家的资源供给，如劳工市场，个人，自愿组织等几部分。蒂特姆斯还把社会福利另外分为：金融福利（税收支出），就业福利（劳动保险）以及政府的和法规的福利。无论如何，社会福利都包括了政府、公司、志愿组织及个人的福利资源。

　　但是，在这里我们暂且把社会福利与社会保障作为囊括其他福利的大的等同概念，那么，我们可以认为，无论哪一个概念，都可以囊括慈善事业。如上解释，社会福利包括了社团或个人的一部分，在西方，包括教会和志愿组织，在中国包括慈善组织。所以，本人认为，慈善事业应该是社会福利的一部分，就像我们讨论福利的多元化包括国家、市场、社会和个人的资源一样。慈善事业可以独立于政府存在，但慈善事业和社会福利是不可以分开的。当一些学者批评把慈善事业划入社会保障是强势的政府时，是错误地理解了社会福利（西方）或者社会保障（中国）的概念，他们把社会保障或者社会福利等同于政府。

　　怎样区别社会福利事业和慈善事业？慈善机构和学者指责政府过多地承担了慈善的责任，我不以为然。如果，我们审查目前大量慈善组织从事的工作，许多任务应该是属于社会福利事业中政府负责的一部分，是市场化面前政府对福利责任的退位造成的。我只想举一个例子说明，对于大量的农村儿童少年的失学问题，以前是青少年基金会在做，现在政府已经明确下文：对农村的孩子减免学杂费。实际上，对这个问题，政府的接手并没有越权，它只是在履行它应该履行但是过去相当一段时间没有很好地履行的义务。这样大面积的常规的教育问题，难道不是社会福利中政府责任的那部分吗？或者难道说，转到了政府的手上，就不是慈善事业而变成社会福利？它完全不那么简单。慈善事业在社会福利中和政府有独特的分工。

　　民间事业和政府的分工

　　慈善事业和政府的分工到底如何？是不是慈善组织去做的事情就是慈善事业，政府做的事情就是其他社会福利事业？那么，在这样的前提，慈善组织是否可以去政府所有的工作，扩大慈善事业的范围；
反过来，政府也可以覆盖社会福利的国家管理范畴，取代慈善机构？其实，政府和慈善机构有各自的作用和功能，彼此是不能取代的。

　　首先，因为慈善机构的民间性质，它的灵活性和可曲张性，它可以游动自如地从事的一些政府管不了的，不好管的事情。什么事情政府不好管？比如有的学者提出，最近有关东北的报道，政府一方面明文规定禁娼，禁止卖淫。另一方面又对这个行业的人予治疗检查，这样就落入相互矛盾的境地。这时，慈善组织出面处理这些病症更加合理。

　　其次，慈善组织解决个别的特殊的问题，政府解决普遍的问题。比如，政府提供义务教育，但是，还是有个别的学生，家里有困难，连上学的生活费都没有，而学生本人又非常优秀。这样提供单个奖学金的现象，应该是慈善机构解决。而前面所说的农村儿童入学大面积的普遍问题，应该是政府的责任。

　　还有，慈善机构在危急关头起到补充政府的应急的作用。如，当突发事件到来，政府调动各方力量时，慈善组织应当首先发挥它的作用，提供灵活而有效的救助。

　　目前，从慈善机构方面的反映是，政府过多地插手慈善组织的工作。比如，政府控制慈善机构去筹集善款，和慈善机构争夺善源。如果，中国的慈善组织的大环境已经铺就，组织机构已经发育好了，而且已经明确了政府和慈善组织的社会分工，政府此时，要退出慈善社会募捐这一块，由慈善机构运作。政府应该给慈善组织足够的活动空间，而绝不应该控制、抑制、限制慈善组织的募捐行动。而且应该进一步的，当慈善组织在协助政府做一些政府不能做的事情的时候，政府的作用应该是给予指导、扶持和监督。这样才会真正培养成就中国第三部门的社会空间。

　　和第三部门不是同义语

　　谈到第三部门，实际上，慈善组织和第三部门并不是同义语。中国历来对西方引来的学术概念有误解的偏差，就像福利国在一般人的意识里，就是北欧的代名词，就等同于政府福利和高税收一样，其实福利国只是一个名词定义国家福利的形式。有政府投入多的福利国，也由政府投入少的福利国。

　　慈善和第三部门不是划等号的。许多人认为慈善就是第三部门，其实第三部门的许多组织并非为慈善组织。第三部门指政府和市场之外的第三部门，它可以是慈善机构，也可以是其他行业协会或者民办非企业机构。这些机构可以不具备慈善的性质和慈善的功能，不承担慈善的任务

　　，但是他们和慈善机构一起构造了一个公民社会。像中国这样一个有国家集权传统的国家，国家具有较强大的政治功能和社会组织动员能力，提出构建一个公民社会的环境，不仅仅是必要的，而且是新鲜的。但是，这样的话题已经超出了社会福利和慈善的范畴。虽然社会福利领域中的公民权利理论中包括政治权利的解释，政治与社会福利有一些关联，但核心的社会权利才是福利事业的限定中考虑的。至于公民社会和权利的政治含意在中国的拓展，交给政治学家去探索。

　　无论如何，在中国的社会福利领域，不可没有慈善组织的作用。它被列入了社会保障的四部分之一，无疑是国家重视社会组织的作用，把发展社会部分提到了一个新的高度。

　　但是，社会上一些观点把社会和慈善事业混淆一起，同时把政府与社会的划分和政府与市场的划分等同。确实，政府和社会可以去划开一道线（其实，也很难明确地分割），比如，政府和民办非企业，和其他协会社会团体，各自承担不同的社会功能。但是政府不可能和社会福利事业和慈善事业分割，不仅仅政府对慈善事业有指导、扶持和监督的管理功能，更因为，社会福利事业的规划，本身就是政府社会行政管理功能的一部分。政府的福利部门就是执行社会政策，而社会政策就是处理社会问题的，它和社会的关系能像政府和经济的关系一样，完全独立和分开吗？

　　本文只是试图回答在中华慈善文化论坛上学者、慈善组织和政府各方的持有的一些质疑，企图澄清基本的概念，并且理顺相互的关系。更加深入的探讨则有待于发展。

　　（原文刊登于2007年1月16日中国社会报《主题纵深》栏目，作者授权天益发布）

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