信力建：人大在行政管理体制改革中应发挥关键作用

　　十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，同意把《国务院机构改革方案》提请十一届全国人大一次会议审议，这意味着新一轮行政管理体制改革将在全国范围内全面展开。我认为，基于以往行政管理体制改革的经验教训，这一改革不能任由行政权力自己主导，人大及其常委会在行政管理体制改革中的地位和作用至关重要。

　　若干年以来,行政管理体制改革一直是公众关心的热点,进展情况表现为“热了又冷，冷了又热”，改革效果不如人意。突出问题是，理当成为行政管理体制改革最主要动力源泉和受益者的社会公众很少参与，代表人民行使国家权力的人大及其常委会较少介入，行政机关自身成为这一改革的主导者和实践者。这种改革的思路往往产生于某些行政领导者的一念之中或者产生于行政领导群体的合意之中，在“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”日益突出和严重的情况下，行政主导的改革容易疏离于社会大众的意愿之外，极易脱离法律的框架，结果背离依法行政的改革方向而导致行政权力的新一轮扩张。结论是，行政管理体制改革不能由行政权力自己来主导，更不能由少数强势行政部门及其官员垄断。如果没有社会公众的广泛参与，并通过代表人民行使国家权力的人大及其常委会发挥主导作用，行政管理体制改革就不可能保持正确的方向。因此，行政管理体制改革的成功应当具备三大条件，第一是坚持党的领导，第二是让社会公众广泛参与利益博弈，充分发挥人大及其常委会的主导作用，第三才是行政部门自身的积极性。三者之中，一二两条最为重要。

　　国家权力机关应当围绕行政管理体制改革制定完善相关立法，以保证行政管理体制改革的合法性。既然依法行政要求行政机关的每一项行为须有明确的法律授权作依据，无权行使没有法律规定的任何行政行为，那么，行政管理体制上的重大改革更必须有法可依，且相关的法律必须极其明确并具有可操作性，唯有如此，才能有效地限制行政权力的自我扩张，防止行政权力的滥用。行政机关在行使权力中包括在改革中的权力运作必须符合法定程序，一旦超出了法律规定的范围，或者重大事项未经人大审议决定，也就成了假改革之名行违法之实，行使了人民并未赋予的权力，这种权力实际上是无源之水，无本之木，是违宪行为。过去许多地方的改革举措往往形成“一放就乱，各行其是”的局面，根源就在于此。

　　纵观今日中国之行政管理体制改革，我的看法是，人大及其常委会不但应当在其中发挥更多的积极性，而且应当以自身依法加强和完善人民代表大会制度的具体举措来推动行政管理体制的改革，使其保持正确的方向，将改革成果制度化和法制化。

　　根据中国各级人大机关的工作情况，目前改革可供选择的突破点较多，例如：

　　在人大决定权方面，着手财政预决算审查制度具体程序的改革，将现行的一揽子审查改为分部门和分项目的审查，将过去的形式审查改变为真正的实质审查，从而将财政预决算大权真正操之于权力机关，实现财政税收和行政收费公开性透明度原则，确保其取之于民用之于民，并可以从源头上遏制机关腐败现象的漫延。

　　在人大任免权方面，应普遍实行民主推荐差额选举制度和选举程序的完善，改革罢免权的行使。可以设计一套罢免权运作的程序，罢免议题的提出除党委以外，还应当有由人大代表、或人大常委会委员联名提出议案等方式，或者对于重大罢免议案成立专门的特别问题调查委员会，形成报告及相关材料，最后提交人大常委会讨论通过。如此，人大及其常委会将选任和罢免的主动权掌握在自己手中，才能更好地实现对政府及相关行政官员的有效制约。

　　在人大监督权方面，要强化个案监督。对于最高权力机关而言，“个案监督”必不可少，如果没有“个案监督”，人大及其常委会就容易成为表面风光的空架子。问题是，国家权力机关“个案监督”的主要方向应当是行政部门，并且一般应当是关系全局的突出问题，人民群众反映强烈的问题，例如，公款消费问题就应当是人大及其常委会“个案监督”的一大重点。围绕“个案监督”，还要重视法律规定的人大质询制度的正常运行，建立和完善相关的程序，使人民大众、人大代表和常委会委员的意见建议和要求能够及时地在权力机关会议上得到反映，由政府或相关行政部门作出解答和回应。对不能令人满意的答复，人大要明确表明态度，给予批评，限期改进，直至动用罢免权。

　　这些改革都是为着一个目标：为了更好地履行宪法规定的权力机关职能，行使好立法权、决定权、监督权、任免权，这既是中国特色的“一院制”和人民当家作主的现实要求，也是党中央多次提出和强调的“加强人民代表大会制度建设”的任务，法律上和理论上不存在要不要如此改革的争议，关键只在于如何付诸行动，落实为具体举措，不求一步到位，但求实实在在，以稳健踏实的改革举措逐步推进，使人大及其常委会在国家政治生活中真正发挥最高权力机关的作用，监督和保证行政管理体制改革保持正确的航向。

　　行政管理体制改革的目标是为了建设服务型政府，改革最深厚的基础和最大的动力不在行政部门，而源于人民群众的要求和愿望之中。在这个意义上可以说，人大及其常委会在我国行政管理体制新一轮改革中的地位和作用至关重要，各级党委加强对人大改革工作的领导至关重要，没有人大及其常委会的主导、监督、推进和规制，以及自身改革的配套，实现行政管理体制改革的完胜是不可想象的。

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