从安全管理到风险治理——党课讲稿（28页）

　 从安全管理到风险治理 （党课讲稿）

　前

　言

　今天和大家一起讨论一个，在中国城市化的建设的过程中，如何实现安全发展？我今天报告的题目是从安全管理到风险治理，这是我们国家城市安全发展中的一个重大的战略性的转变。我们知道从十八大以来，总书记在谈到国家的工作和城市的发展的时候，常常使用治理的理念，我们说管理和治理是有很大区别的。一般而言管理是指对现状的控制，一般不要求发生重大转变，而治理这完全不同，治理强调的是一种扬弃，需要改变、需要前进、需要发展。所以我们说城市的从安全管理到风险治理，是一个治理思想上的重大转变。围绕这样一个题目，我想从以下三个方面和大家做一介绍。

　第 一 个，我们要充分认识到城市的安全和城市的发展是两件大事，为什么我们要强调城市的发展和安全是两件大事，我们大家都知道，在四中全会上，总书记讲了一句非常精辟的话，他说我们要抓好发展和安全两件大事，实际上在城市的发展过程中，同时也是要贯彻思想，抓好发展与安全两件大事。而且总书记在多次的讲话里都提到，要把安全和发展纳入我们国家社会主义建设国家治理体系和治理规划的总体的目标之中。所以从发展阶段

　上来看，我们现在提出的关于城市的安全发展，尤其是关于安全生产工作和应急管理的理念，就是按照抓好两件大事这样的思路来展开的。我们为什么要强调在当前形势下要抓好发展和安全两件大事，因为大量的事实告诉我们，如果我们在发展过程中只强调发展，忽略了安全，我们的发展是不全面的，而且中途会遇到挫折和困难。

　所以我们都要特别强调安全是我们城市发展哪个整个经济社会发展的一个重要的标志。我们说发展是硬道理，但是我们仅仅强调发展，忽略了安全，硬道理就是不全面的，我们通过很多经验和事故教训证明，如果我们一味仅仅强调发展而忽略了安全，我们就会遇到挫折，就会有经验教训。我们看到屏幕上第一幅照片是发生在 200015 年 8 月 12 号天津滨海新区发生的 812 大大爆炸的照片，另一幅照片，是在 2019 年在江苏盐城响水是一个危险化学品工厂发生大爆炸的照片，我们大家依稀可能还记得，最近几年在发生一些重大事故的地点和 10 年前 20 年前有很大区别。

　我们觉得在文化大革命结束一直到十八大以前，中国的安全生产事故主要发生在煤矿和一些危险化学品企业，可是到了近10年以来，我们有注意到一些重大和特别重大的生产安全事故，却往往发生在一些经济发达地区。比如说在上海、北京、天津、青岛、深圳这样的一线城市，而且是属于事故网友发生在这些地区或城市的经济开发区里面。我们想想 812、1213，包括 321，这

　些事故不都是发生在经济开发区里面吗？我们说一线城市它的管理水平应该是全国最好的，而且经济开发区核心技术区域，它代表了先进的生产力。

　可是为什么这些年这些城市这些地方重大和特别重大事故却频繁发生？我们应该反省的是在高速经济发展过程中，如果忽略了安全，会带来什么样的后果？所以我们说一个地区一个城市它的发展水平如何，我们不仅仅要看它的 GDP，也就是说不仅仅看它的经济总量，还要看它的社会文明进步程度。其中社会文明的进步程度的一个重要标志，就是你的安全水平和你应急管理的能力。总书记在十九大报告中曾经指出，我们的发展要给人民幸福感、获得感和安全感。

　如果我们只强调发展，只强调城市规模的扩张和一些基础设施的建设，而又忽略了安全，就背离了这样的一个方针。所以我们要实刻强调，安全关系到广大人民群众生命财产的大事，我们看到这幅是发生在 2013 年，青岛的 1122 输油管线泄漏后导致的特大爆炸事故。另一张照片，他是反映在 2015 年在深圳光明新区渣土受纳场堆积体滑坡造成的一个重大的伤亡事故的照片。我们知道无论是青岛还是深圳，都是我们国家经济发展和改革开放的排头兵。尤其是深圳市，他从一个几百人的小渔村，发展为一个世界级的城市。我们看到的城这个城市是它雄伟的建筑，是他高速的经济发展的素质。可是这些年他却连续的发生了一些重大和特别重大的事故。所以我们说按照总书记强调的思想，要抓好

　发展和安全两件大事，是任何一件事情都不能荒废都不能偏颇的。它提醒我们在城市的高速发展过程中，要特别注意它的安全问题，因为安全关系到广大人民群众的根本利益，关系到一个城市的长远发展，关系到我们政府的公信力。

　第二节安全生产与应急管理的前沿科学问题

　我们刚才讲到在中国的城市化的发展过程中出现了一些问题，这些问题的本质原因，主要是由于我们对发展过程中的安全重视不足。另一方面我们对于如何做好安全工作，在理念上、思想上、方法上还存在很大差距。我们知道这些年尤其是十八大以来，以同志为核心的党中央，对安全生产工作和应急管理工作，尤其是对城市的发展，安全发展都作出了一系列重要指示。尤其是在 2019 年，总书记对于安全发展和风险治理发表了多次重要讲话，比如说 2019 年 1 月 21 号的关于坚持底线思维，提高忧患意识，防范化解重大风险的重要讲话。其后在四中全会上，总书记对公共安全乃至应急管理又作出重要讲话。在 2019 年中共中央第 19 次政治局的集体学习上，总书记对于如何加强我国应急管理体系的建设，再次发表重要讲话。我们注意到在这些讲话里，总书记提到了一些关于安全和应急管理的一些新思想、新理念和新方法，这些新的思想，对于提高我们对城市安全发展的认识，对于我们防范化解重大安全风险具有很重要的指导意义。我们整理了一下最近几年总书记在讲话或是在中央文件中提到的一些新思想、新理念，了解这些思想，对我们推进我们的城市安全发

　展，我觉得有很重要的参考意义。

　就像总书记在 1 月 21 号讲话里讲到的，既要警惕黑天鹅事件，他要讲到说又要防范灰犀牛事件。无论是黑天鹅事件还是灰犀牛事件，对我们来说都有重要的警戒意义。总书记在这些年的讲话里曾经反复提到的社会风险、风险社会这样的理念，我们知道关于风险社会和社会风险的理念，是最近一些年我们对安全和风险一个非常重要的认识。比如说德国的乌尔里希，他曾经判断，他说随着我们全球化的不断的推进，随着我们现代化水平的提高，我们遇到的风险越来越复杂，越来越难以预料，越来越难以应对。所以他说把现代的社会叫风险社会。

　系统安全我们讲了很多年，但是我们对系统安全它的实际执行力和可操作性是有很大的疑惑的。这主要是因为我们对系统安全的认识还不够深入。另一个我们还没有找到如何推行系统安全具体的方法。近 10 年来在系统安全方面取得了很大的进展。系统安全的概念的框架基本形成，而且提出了一些行之有效的方法。在这里面有两位科学家的贡献是非常突出的，一位是位美国工程院的院士，他叫南希莱文胜，他这些年基于系统论和系统工程的思想，对于基于系统思维如何做好安全工作，发表了很多着作和论文。其中他的观点核心表现在他认为安全是系统属性，一个城市一个地方，无论是安全或者危险，都是系统的涌现性。他认为重大事故灾难频繁发生，它暴露的问题恰恰是系统脆弱性，他把这称作是结构性缺陷，我们习惯的把它叫做结构性风险。在系统

　安全里面，另一个比较著名的科学家是艾里克森先生，他曾经是波音公司的安全总监，他的主要贡献在于用系统论和系统工程的思想，解决一个复杂开放巨系统和一些大的工程项目的工作中，如何搞好风险治理，这些思想反映了近 10 多年以来，我们在安全和应急管理领域重大的理论和思想上的所取得的成绩。

　我们说近 10 多年来，在安全和应急管理领域，尤其是在城市的安全发展这个方向上，一个非常重要的进展，就是要采用风险治理的思想。我们过去讲到城市的安全工作，我们曾讲安全管理，可是现代对于城市安全的思想强调的是风险治理。我们知道风险治理才从根本上解决这个城市发生事故灾难的危险源，危险，对风险实行有效的风险管控。在风险治理的理论中有一个重要的概念，就叫灰犀牛斯理论或者叫灰犀牛事件。灰犀牛事件它强调三个最基本的要素，第 1 个灰犀牛事件往往是大概率的，它是完全可以被预测的。而且如果我们事先采取有效的措施，灰犀牛事件所导致的事故灾难是可以预防的。所以说这三个基本概念就是大概率可预测、可以预防，但是如遇防不利，可导致重大事故灾难的事件。我们这些年无论是在矿山，是在危险化与生产，在交通很多领域发生了一些事故，我们对这些事故进行认真的分析的时候，我们就发现它是具有规律性的。有人在讲到事故灾难的时候，常常说这些事故具有偶然性，难道还有什么规律可言吗？羽。基本的科学观告诉我们，如果一个同类事件它是反复出现的，这本身就是一种规律。基本的科学观还告诉我们，如果一个问题的

　存在，他不是个别的，也不是局部的，而是全局性的，是普遍存在的，我们就认为是在系统上出了问题，我们把它也叫作系统性风险。那么中国城市安全发展工作的问题，表现在在系统上、结构上出现了一些问题。这些年发生的一些重大的生产安全事故和事故灾难，几乎都是灰犀牛事件。天津 812，江苏盐城响水的 321，其实都是灰犀牛事件。灰犀牛事件这个理论是一个美国的科学家，他叫马歇尔沃克，他在一本书里面提出了思想。这本书是灰犀牛基于不确定性的危机应对。灰犀牛这个概念它有一个故事，有一次一个考察团到非洲去考察，当时他们来到非洲的野生动物园，当游览车刚刚开进动员的时候，大家突然发现在距离游览车大约有两三千米远的地方，看见了一群灰犀牛在非洲大草原上悠闲的散步，大家马上把车停下来，走出游览车，驻足观看，大家感到很兴奋，为什么呢？我们知道灰犀牛是个频临灭绝的动物，平时很难见到。实际上在中国中国大陆的。南方曾经也生存着大量的灰犀牛，后来人类的普杀使它灭绝了。非洲大草原上的犀牛是硕果仅存的了，所以大家纷纷的拿出相机、手机拍照留念，这个时候他们突然发现有一只灰犀牛脱离了群体，像游览车的方向狂奔而来，这个时候大家就更加兴奋了，因为犀牛越跑越近，看得更加清楚，有人甚至以会灰犀牛为背景，拍照留念。可是这只灰犀牛越跑越近，当它们距离游览车只有百八十米的时候，有人感到了一丝不安，可是他看个前后左右没人，有反应，也就和大家一样，再注意的观察，这是灰犀牛的动态。

　灰犀牛越跑越近。当它们距离这参观团的人只有几十米远的时候，参观团的所有的人开始惊慌失措。我们知道一头灰犀牛他的体重大约有两吨左右，它全数奔跑的速度可以达到每小时 70公里，而且前边还有个尖锐的牛角，如果被他撞上了，结果是非常可怕的。大家看到狂奔而来的灰犀牛金黄时彻四散奔逃，可是已经来不及了，终于有人被犀牛撞上了。马歇尔沃克根据这样一个情景，把那些大概率可预测，但是预防不力所造成的事故灾难或者叫突发事件，它叫灰犀牛事件。

　实际上具有这样特征的风险并导致的重大突发事件是可以预测，是可以预防的。首先对这样的事件，我们要对它的危机有所认识，要看到它可能产生伤害的本质。而且对它进行有效的监测，尤其是提倡预防为主的这样的思想，事先做好预防工作，才能避免事件的发生，才能避免伤亡的后果。灰犀牛事件的这个思想，对我们安全生产和应急管理工作，具有非常重要的启示意义。我刚才讲，我们现在很多的生产安全事故，从本质上来说几乎都是灰犀牛事件。

　实际上在我们防灾减灾这些领域，包括在城市的安全发展中，遇到体世界，其实都是灰犀牛事件。我们总结起来，主要的原因是我们对灰犀牛事件发生之前的危害没有辨识，危险没有评估，对可能产生事故灾难的风险并没有采取有效的控风风险管控，所以才难以避免的造成了事故的发生。

　总书记在 1 月 21 号讲话里，曾经讲到过既要警惕黑天鹅事

　件，黑天鹅事件的理论，是一个美国科学家，他叫尼古拉斯塔勒布，他在一本书里面论述到的这本书名字就叫布拉克斯万就是黑天鹅。黑天鹅事件描述的是一些小概率无法预测，但可能造成颠覆性损害的事件。对于黑天鹅事件，由于它具有巨大的突然性和破坏性，对于这样的黑天鹅事件，最重要的是要做好准备。我们刚才讲到黑天鹅事件是无法预测的，所以你很难防止它发生。但是我们非常有必要针对各类黑天鹅事件可能造成的损害，要事先采取有效的准备措施，防止灾害的扩大，来保护人民群众的安全和健康。实际上黑天鹅事件总体上主要是发生在三个领域。第一它是发生在社会变革领域，我们知道黑天鹅事件得出现会对社会乃至体制上发生重大的冲击。我们回想起来，苏联解体和东欧的巨变，实际上那是个典型的黑天鹅事件。另一方面，大家记得在若干年前，在地中海沿岸发生的茉莉花事件，导致几个号称强大的政权在几天的时间哄然倒台，实际上那也是黑天鹅事件。黑天鹅事件，另一方面是表现在自然灾害。我们知道大地震大的飓风，实际上都是某种意义上的黑天鹅事件，比如说日本 311 大地震，中国 512 四川大地震，还有我们在 2008 年的南方冰雪灾害，都可以把它看作是黑天鹅事件。因为像地震这样的巨灾，我们事先是很难做出预测的。对他最重要的措施是要在地震发生之前做好应急准备工作。黑天鹅事件有时也发生在技术领域，我们叫技术灾难。比如说这 2010 年，在北美、墨西哥湾、bp 公司的一个深水钻井平台，它叫深水地平线，突然发生火灾爆炸，把一个号称

　最现代化的钻井平台炸成三截沉入几百米的水海底，而且造成这世界上最严重的一次原油泄漏的环境污染这样的事件，也可以把它称其为黑天鹅事件。针对黑天鹅事件，我们必须强调，我们对这样的事件我们不要妄作预测，因为这样的事件你是很难预测的，但是我们针对无论是哪一种类型的黑天鹅事件要做好准备，因为无论是什么样类型的黑天鹅事件，它造成的损害后果无非是第一人员伤亡。第二，巨大的经济损失。第三，可能产生你无法预料的社会变革等等。那么对这样一个灾难性的后果，我们事先要做好准备，提高我们的准备能力。当黑天鹅事件发生的时候，我们就能做到有备无患。

　我们知道这些年在公共安全领域和应急管理领域提出了韧性、脆弱性和反脆弱性这样一系列的概念。这些概念对于深化我们对于危机应对，尤其是强化应急准备，有很重要的启发。在这些思想其中最初提出的思想就是关于社会风险的理论。我们知道随着全球化经济的发展，和我们在信息技术、工程技术一系列重大的进步，推进了我们整个的精神文明和物质文明，但是它给我们的生活带来了一些新的风险。这些风险我们过去是从来没有遇到过的，而且这些风险所造成的灾难后果，实际上我们是很难控制的。所以从这个意义上说，我们进入了一个高风险的社会。在这样一个社会形态方面，如何来保持社会的稳定？如何来保护人民群众的生命安全和财产的安全？所以国际上这些年提出了一些新的概念。首先就是关于脆弱性的概念，很多科学家认为时间

　告诉我们，我们发生的一些事故灾难，之所以造成了严重的损伤后果，其本质上不是由于灾难所释放的原墙有多大，而在于我们对这样的一些灾难，我们事先没有做好准备，表现出系统的脆弱性，也叫结构性风险矣。所以从这个意义上说，系统脆弱性是导致事故灾难造成重大损失的最本质原因。为了克服我们的脆弱性，最近几年一些科学家提出了反脆弱性的概念，反脆弱的思想是基于系统安全的思想和关于不确定性中的波动性的危机，如何应对这样的思想？关于反脆弱性，强调我们针对我们社会中存在的主要的缺陷和薄弱环节，事先采取有效的准备措施，才能防止事故灾难的发生。即使事故灾难发生了，我们可以避免造成重大的伤亡后果。关于反脆弱性，有一个很明显的例子，关于计划免疫的有效的实施，我们知道造成麻子的这种疾病叫天花，天花病毒具有巨大的杀伤力，它造成的死亡率可以高达 70%左右。即使你侥幸的活了下来，天花造成的瘢痕在体内造成了很多的遗留下的瘢痕，比如在脸上就表现为麻子的这种特征。现在为什么我们见不到这样的人？为什么听不到关于天花病的消息呢？因为这种病在几十年前由于计划免疫的推行，它被彻底的根绝了。

　天花病毒之所以具有这样强大的杀伤力，主要是体内没有相应的抗体，不具备这样的抗体，我们可以称作对天花、病毒人体表现出来的脆弱性。后来人类发现，只要在事先给人体内注射进减毒的天花病毒疫苗，刺激体内产生大量的抗天花病毒的抗体。当人类再次感染天花的时候，体内会产生大量的抗体，在第一时

　间杀灭所有侵入人体的天花病毒，是人类免受了天花这样疾病的栽，这是个典型的反脆弱性的例子。在我们的城市安全发展，在我们的安全生产和应急管理过程中，我们要针对我们在发展和治理过程中表现出的脆弱性，包括我们的事故隐患，包括我们存在的问题，是先采取有效的预防措施和应对措施，这样我们就能防范和化解重大事故灾难的发生。

　即使我们发生了一些突发事件，由于我们事先有所准备，我们也能有效的应对。第 3 个很重要的概念就是韧性，韧性本身它是个物理学概念，有人把它翻作弹性，英文叫瑞森思。我们举个例子，把一个弹簧放在桌子上，我们用手用力往下一压，弹簧就设短了，就变形了。当你手一抬起来，弹簧又迅速的弹回恢复原状，这种性质叫锐 silence。我们用最深类似来形容，在应急管理乃至公共安全过程中，提高我们应对各类灾害和事故的能力。当灾害来临的时候，由于我们事先做好了准备，具有这样的韧性，我们所以可以去发生一些结构性的改变，形式上的变化，但是我们不至于造成重大的伤害。当灾难过后，我们要能够迅速的恢复，我们把这种特性叫韧性。韧性的概念。这些年在全世界广泛的流行，并且变为一些国家在公共安全和应急管理领域里一些重要的政策。比如说无论是英国、美国日本都在强调要把自己的国家建立成一个韧性的国家，要求我们的城市要变成韧性城市，甚至提出要建立韧性的社区，韧性的家庭。其目标就是当事故灾难来临的时候，无论是黑天鹅事件还是灰犀牛事件，都能够有效的应对，

　不至于造成大量的伤亡后果，而且在灾难过后，一个地区、一个城市又能迅速的恢复，所以我们说在城市的发展过程中，我们要努力把我们的城市县城一个具有韧性的城市，这是城市防灾减灾一个非常重要的发展目标。

　城市化过程中是否能实行安全发展，对于整个国家的经济社会发展具有重大的战略性意义。所以党中央国务院重视高度重视城市的安全发展问题。在中共中央的 32 号文件里面，和总书记的一系列重要讲话里面多次强调，要在我国推进城市安全发展的示范城市这样的计划，城市安全发展又能够得到贯彻执行，我觉得很重要的就是在思想上、方法上和理念上得到进一步的提升。

　第三节安全是系统属性，事故归因于系统脆弱性

　为了进一步的落实好城市安全发展这样的思想，我有些建议提出来供大家参考。第 1 条建议我们在城市的发展过程中，要注意抓好发展和安全两件大事。要特别提倡城市发展过程中，要坚定不移的贯彻实行系统安全这样的重要的思想。我们知道现代系统安全倡导的是安全是系统的属性，在发展过程中出现的一些事故灾难，我们大也把它归因于系统的脆弱性。所以一个城市在发展过程中，它是一种安全的状态，还是一种风险的状态，都是城市的系统的属性。我们强调安全是系统属性，不是个别的属性。要强调在城市的发展的过程中，我们不仅仅要注意建设规划、经济发展、基本工程设施等等方面，还要在这些城市发展的重大的举措过程中，要特别强调安全，要把安全工作融入整个城市的发

　展规划之中。只有这样，让安全和发展是同步发展的，这样才能保证在城市发展的过程中具有安全的属性。我们过去谈到事故灾难的时候，基本的致因理论往往是脱离了系统这样的概念。我们讲到的一些比如说四不练模型、因果关系模型等等，他对一个局部的个别的事故灾难的字音分析是有效性的，但已在一个城市的发展过程中，如何避免事故灾难的发生，应该采用一些系统安全的思想、理论和方法，我们知道，当在城市的发展过程中出现了一些重大事故灾难，比如说像天津 812、像响水 321，像上海踩踏事件和深圳的光明新区渣土受纳场堆积的滑坡这样的事故灾难，当这样事故灾难发生的时候，我们更多的是应该从整体上的经济、社会、文化、技术，包括整体的生产力水平，这样的背景下来分析来认识事故的系统上的原因。我们要认识到系统的运行是如何导致事故灾难发生的，我们不能简单的把这些事故灾难简单的仅仅归结于哪个人？哪个部门和哪件事的责任上，如果我们在城市的发展过程中，尤其这城市的风险治理的过程中，我们只强调个别因素，对系统中发生风险的认识那是远远不够的。而且你只强调个别原因，对系统中的风险，对系统中产生的 4 个灾难，会使我们对事故灾难的致因产生偏离，本质上的偏离，我们更多的应该从系统上的缺失，我们叫结构上的缺陷。认识到产生事故灾难原因，我们在整个城市的发展过程中，在一个大的系统里关注安全问题，从制度从发展等方面来解决我们可能遇到的风险，这样我们才可能避免重大事故灾难的发生，或者是当事故灾难发

　生的时候，由于我们事先采取了有效的应急准备措施，而不至于造成严重的伤亡后果。所以我们说我们以为仅仅依靠责任追究，仅仅依靠乘法就可以解决在城市发展过程中的风险治理和应急管理问题我们是做不到的。而且我们过分强调责任追究，那样就会使惩罚成为安全的敌人。它不利于城市整个的发展过程。我们知道如果我们仅仅依靠责任追究，来解决整个城市安全发展中的问题，会造成一些重要的缺陷，甚至产生负面的反应。比如说仅仅依靠责任追究来解决安全和应急管理中存在的问题，就会使从在这个领域里承担重要职务重要的工作的同志们，把自己的工作岗位看成是一个高风险的岗位，这不利于这些干部和职工勇于担当，勇于承担责任。另一方面，我们把所有在城市发展过程中遇到的一些事故、灾难都称为责任事故，那么这样就会在公众和媒体中产生一些错误的认识。长此以往，会产生一个很我们无法避免的副作用，政府的公信力会下降。所以我们强调在城市的安全发展过程中，我们要全面的系统的开展安全管理，不能仅仅依靠个别人，个别部门来解决系统中的安全问题。

　三、城市安全发展的几点建议

　第一节现代安全管理的核心是风险治理

　在城市安全发展这样一个重要的命题上，我觉得我们必须要强调，我们要实行从传统的安全管理，像现代的风险治理这样一个理念上的重大转变。我们在讲座之前就讲到管理和治理有很大的区别，我们现在倡导的是在事故灾难之前，我们对危害进行识

　别，对危险进行评估，对我们识别和评估的威胁、危害和危险，采取有效的风险控制计划，这样才能真正的保证一个城市的安全。

　按照风险治理的思想，我们对一个城市一个地方的安全本质的认识和传统认知是有很大区别的。传统的认识认为一个城市安不安全，关键就是看你有没有出现事故，你没有出事故的时候，我们说这个城市是安全的，当你出了事故之后，我们要说惩治是不安全的，可是严按照现代风险治理的思想，判断一个城市是否安全，关键是看你在城市发展过程中有没有危害，有没有危险？你对存在的危害和危险，是否执行了有效的风险控制计划。所以从这个意义上来说，一个城市是不是安全，我们关键看他有没有风险。

　所以我们说安全是风险的隶属度，所以我们说在城市的发展过程中，我们要核心的思想，要按照风险治理的思想做好危害识别、危险评估和制定全面系统的风险治理计划。谈到危险或者是风险的评估。我们过去长期的采用一个评价方法，叫 R 等于 LC我们大家有人把它习惯称为风险评估矩阵，这个方法是在 60 年代的时候，在美国军队的一个安全标准中提出来的。这个标准产生于 1962 年，它的标准名称是 MALSTDA882，在风险评估标准里提出了 R 等于 LC 的评估，矩阵就是说事故灾难的危险，相当于事故灾难发生的概率和危害程度之间的乘积。

　我们知道这样一个评估标准，它是有很大的局限性，他对一个具体的作业地点和一条简单的生存生产线，这样一个标准它是

　有效的。但是它对于一个复杂的、立体的，甚至分句分布非常广泛的大的系统，评估标准是极其有限的。所以从本世纪以来，国际上一致认识到，对于重大事故灾难的风险的评估，是很难采用R 等于 LC 这样的评估标准的。比如在 2015 年世界防灾减灾减少灾害风险的仙台大会上，提出了一个全新的重大事故灾难的风险评估的理论和方法。

　具体的说事故灾难的风险相当于危害的暴露程度和管理上脆弱性之间的函数，这样的一个描述，它揭示了一个事故灾难的本质，其中包括脆弱性，就是一个重大的事故灾难，不完全取决于灾难的原墙有多大，不完全决定于灾难能量的释放，还取决于我们人类自身的防范和应对能力。所以在城市的发展过程中，我们要想避免一些事故灾难对城市发展造成的重大影响，必须要克服自己的脆弱性，采用反脆弱性的科学措施，来提高城市应对各类灾难的韧性。

　我们知道当前在社会风险这样的理论下面，在一个城市的发展过程中会出现非线性交互和多元耦合的现象，那么这种现象是极易的导致无法预测的灾难的发生的。所以风险治理的思想就是在事故灾难发生之前，针对可预期的风险，采取有效的风险治理措施，这样才能避免事故灾难的发生，或者即使发生了事故灾难。由于我们事先采取有效的风险治理措施，也可以避免产生严重的伤亡和损失。我们在谈到事故灾难的时候，过去我们有一个传统的理论，就是事故灾难的发生往往是若干个独立事件同时发生，

　互相累加才形成了一个事件。那么在这方面有过去有很多理论，比如说轨迹交叉理论，比如是偶然性符合理论等等。那么实际上我们一区说一个事故灾难的发生是多个独立事件同时发生，我们还不如说在一个系统中由于危害没有得到识别，危险没有得到评估，在时间的发展过程中有风险住便逐渐的逼近了事故的发生。谈到危害危险和风险治理，我们现在的问题不是对我们对风险治理一无所知，我们恰恰是知道了关于风险治理太多的似是而非的东西。所谓的风险治理主要包括三个方面，第 1 个是它的危害的识别，什么是危害呢？我们的安全生产法里把它叫做危险源，危害英文叫得斯，它强调的是一种危险物质的存在。风险治理还要特别强调危险的评估，在危险的评估或者叫风险的评估里面，我们在安全生产的法律里把它叫事故发生的隐患，所谓的危险或者风险，他使的是一种状态。这种状态主要包括三个方面，第一是环境与设备设施存在的不安全的状态。第二是我们管理上存在的一些薄弱环节，甚至制度化的一些漏洞和得不到有效的执行。第3 个是我们从事这个行业有关人员的安全素质，达不到生产经营活动和城市管理活动中的要求与风险部无法相匹配。所谓的安全素质主要包括两个方面，第一叫意识，第二叫能力意识加能力，我们就叫素质。如果在我们的生产经营活动和我们在社会管理活动中，我们在三个方面都存在问题，表现为不安全的状态，我们都叫危险或者叫风险，都对这些状态要进行有效的评估。第 3 个方面，针对我们存在的危害和危险，我们必须要制定全面的、系

　统的、有效的风险管控计划，所以一个风险治理它是包括了危害的辨识、危险的评估和风险管控这三个要素的。

　如果我们对生产经营活动或城市管理过程中存在的危害没有辨别，一些危险物质，我没有进行有效的管控，或者我们对生产经营单位和城市管理过程中存在的一些可能导致事故发生的一些危险，没有进行有效的评估，或者说我们虽然知道了有哪些危害，也了解到有什么样的危险，但并没有采取有效的风险管控计划。无论是哪种情况它的存在，我们都对它的基本判定是你是在默认和等待事故发生。

　第二节基于底线思维做好应急准备

　第 3 个方面，我们这城市的安全发展过程中，要特别注意，对中弹、事故、灾难的风险是先做好应急准备。如果我们没有做好准备，那么当灾难来临的时候，我们就难以避免的造成重大损害。所以从这个意义上说，应急准备是最应急管理工作最重要的基础工作。换句话说，现代的应急管理思想，最核心的就是要实现应急准备。我们记得总书记在纪念唐山大地震的会议上，曾经提出了一个重要的指导思想，那就是两个坚持三个转变。其中一个重要的转变就是把由原来的事故灾难发生后的应急救援工作为重点，转移到转变为事故灾难发生之前，事先做好准备的指导思想上，所以要实现由过去强调事故灾难后的应急救援，转变到事故灾难发生之前的应急准备。

　无数个事故灾难的经验都告诉我们，应急准备是决定于应急

　管理工作的成败。同时应急准备的能力如何，也决定的你应急救援中公众的生死存亡。我们在这方面有很多的经验教训。第 1 张照片反映的是 2014—15 年跨年活动期间，上海外滩陈毅广场当时的情景。据有关部门报道，当时在广场上聚集了 30 多万人，我们注意到 30 多万人拥挤成一个总体，你几乎看不到管理的迹象。我们知道当大规模群众聚聚活动的时候，我们必须采用 4 个最基本的应急准备措施和风险治理措施，才能避免事故的发生。第 1 个要严格控制活动场所的人群密度。我们知道人群密度和踩踏事件发生成正比例关系，如果不能控制人群密度，那就增加了你活动的风险。第 2 个，对场内大规模的人群聚集活动，必须采取有效的分隔，把它不能让它拥挤成一个整体失去控制，必须分割成若干个单位，分单位的进行有效的管理。第 3 个，对广场为活动的人群，无论是进入广场、走出广场和在广活动区域内的活动，我们必须对公众的流动的路线、方向和地点实行严格的管控，不能在里面随意走动，尤其是避免发生人流对冲，和避免让人群经过高风险节点，哪里是高风险的呢？下坡。上坡、急转弯、水边、桥上，在这些地点要有专人值守，控制人群经过的密度和速度，确保安全。我们知道这些年发生一系列重大的踩踏事件，都是发生在这样一些地点。第 4 个，在活动之前，我们就要启动应急预案，在活动广场的中心及其外围，布置好足够的安全保卫力量，而且要采取有效的风险准备措施，包括派在场中心和外围要配备足够的公安民警和医疗救护人员，在广场中心和外围又建立

　交通通道，能够随时启动应急响应。

　我们看看这张照片，上海外滩这种照片，我们首先看到人群的大量的拥挤、密度超高，风险自然就会难以控制。第 2 个，对现场的人群并没实行有效的分割，拥挤成一个整体，我们几乎无法控制，失去了控制。第 3 个我们也看不到在广场中心和外围事先做好了一些应急准备的情况。这个事故事后的调查也证明，对公众的运动方向没有实行严格的管控。

　我们看看这种照片，是美国纽约时代广场当天晚上的情景，这个活动叫水晶球坠落。参加这个活动的据说要来自世界各地100 多万的游客，我们注意到无论是在广场中心和时代广场，它放射性的街道上也是挤满了人群。可是我们注意到这些人群被划分成若干个方阵，每个方阵里大概有 1 到 2 千人，这些方阵是周用钢铁的巨马把他围了起来，任何人不得擅自活动，而且在方阵的 4 周，我们注意到有警察在里面核糖核枪实弹的巡逻和维持治安，把几 100 多万人分割成若干个方阵，再由警察来对它进行管理，我们知道这样安全性就明显的提高了。而且美国 ERC 的警察曾经向我们介绍说，当时代广场发生跨年夜活动的时候，他们对进入广场和走出广场的人群是实行严格的管控的。而且在活动之前，他们就在广场中心及其外围布置了足够的安全保卫力量，和医疗救护人员。

　我们看到在每个方阵之间都预留了安全通道。我们看到这几条安全通道上，原来的斑马线清晰可见，救护车和警车可以在这

　里穿梭而行！当广场是任何一个部分发生意外的时候，执行任务的警察和医生可以通过这些预先预留的应急通道，在第一时间达到出事的地点。而且在活动前 8 个小时，纽约市就启动了黄色响应。在活动前 4 个小时，他们就会启动最高级别的应急预案，就是红色预警及其响应。当时纽约的警察告诉我们说，我们天上有直升飞机巡逻，地下有警车在那里穿梭而行。我和我的同事曾经问他们说这样是不是反映过当当时还并没有出现什么意外，就启动预案了，就大动干戈。这位警官对我说，100 多万人拥挤在一起，什么事情都可能发生。如果我们事先不做好准备，一旦发生意外，你根本是无法处理的。我们从纽约时代广场活动所体现出来的，这种方法主要是对事故灾难之前，针对可预期的风险做好应急准备工作。而我们当前我们的应急管理的思想，所谓的应急预案的启动，是在事故灾难发生之后，我们客观的讲，上海市人民政府应对这次事故灾难，他们反映是非常灵敏的，他们的应急救援的速度和质量几乎是无可挑剔的。可是我们的问题是如果按照应急准备的思想，我们是先对人群的密度实行控制，我们对现场的人群实行有效的分割，我们对人群流动的方向实行强制性的管理。我们在广场中心及其外围事先布置了足够的安全保卫力量，医疗救护人员和应急通道等措施。这个事故灾难还会发生吗？ 所以我们要特别强调，在城市的安全管理中，应急准备的重要性。我们知道所谓的应急准备，主要就是要形成与风险相匹配的能力。一个大的城市，尤其是在一个高速发展的城市，风险几

　乎无处不在。我们为了避免事故灾难的发生，我们要特别强调应急准备。我们知道按照传统的应急管理的思想，应急管理工作是分成 4 个阶段的御，这 4 个阶段是预防、准备、响应和恢复，这4 个阶段在全世界取得共识。无论是欧洲、美国、日本，把应急管理工作都是划分为 4 个阶段。可是从本世纪以来，现代应急管理的思想发生重大改变，现代管理、应急管理认为应急准备它不仅仅是 4 个阶段之一，更重要的应急准备已经成为整个应急管理活动全过程的支撑性行动。这就是说无论是在预防、准备、响应、恢复，任何一个阶段都要事先做好准备。我们准备的是什么呢？准备的是可一区的风险，你有什么样的可预期风险，你就要做好什么样的准备？我们准备的目标是什么？也就是形成一可预期风险相匹配的能力。应急准备最核心的目标是能力，我们城市发展速度这样快，规模扩张的这样大，如果我们不根据城市的发展，根据我们面临的可预期风险，事先做好准备，当事就很难避免事故灾难的发生，或者是当事故灾难发生的时候，由于我们准备不够，又很难有效的应对，有可能造成重大的人员伤亡和严重的财产损失。

　所以准备是应急管理工作中最重要的基础性行动，准备决定了我们应急管理的成败，准备的能力、活能力如何，决定了你应急救援过程中公众的生死存亡。我们说的应急准备，从现代意义上来说，主要是包括 6 个方面，6 个，第 1 个，一个城市一个地方应急准备，必须形成一个健全的组织体系，要有专门的组织来

　应对各类重大突发事件的和做好准备工作。第 2 个，我们要设有一个完备的预案的系统，预案要结合我们城市的可预期风险的实际，具备有效的执行力。第 3 个，我们要注意在城市中培养公众中的风险意识，提高广大公众应对事故灾难的责任感。我们知道最有效的能力，实际是在公众之中第 4 个，我们要做好应急培训和演练，如果我们仅仅有一个文字面上的预案，不做好演练和培训，预案就成一纸空文，我们应急预案可以形成一个完整的系统，包括技能的、功能的和综合性的演练，提高城市应对重大事故灾难风险的能力。第 5 个，把安全和应急管理纳入整个城市的整体规划。在重要的基础设施关键资源上，要做好应急准备工作。最后一个，要在城市内形成一个完整的应急准备体系。各个部门之间，地方和地方之间要建立友好伙伴关系。当事故灾难发生的时候，我们在第一时间迅速启动，并形成有效的统一指挥和联合响应。

　在这样一个应急准备过程，其中一个最重要的中心环节，抓好应急预案，它的编制和它的组织实施。我们过去认为所谓的应急预案是在事故灾难发生之后，他指导我们在现场如何进行抢险救援工作的方案。

　可是现代的应急预案，对这个观念已经发生重要的改变。现代的应急预案，重点是在事故灾难发生之前，我们针对可预期的风险应急预案，指导我们如何做好准备。所以从这个意义上说，一个城市抓好应急预案，是我们做好应急准备一个中心的环节。

　我们这些年编制了很多预案，可是大家都感觉到我们有些预案，他缺乏执行力，缺乏有效性。这个问题是多方面的，其中主要的一个原因是什么？就是我们在应急院的编制过程中，采用的一种编制方法叫模板制作法。

　这种应急预案的编制很难避免官僚主义和形式主义的倾向。那么现代的应急预案，它的编制的路线是针对情景任务能力的编制技术。我们在应急预案编制之前，我们首先对这个城市行业或者是社区要进行有效的风险评估，要把评估发现的最主要的风险把它描绘成事件，我们要刻画这样一个重大突发事件，它的破坏强度、波及范围和我们处理这个事件，我们的困难在哪里？有人把这个叫做情景构建。根据这样的情景，我们来进行任务设置。任务上大体应该分成三层，第 1 层任务是领导决策指挥的任务。第 2 层任务是各个职能部门和各协同单位他们承担的职责。第 3个是现场抢险队伍乃至公众们，他们应该承担什么样的任务和职责。这些任务和职责要列出清单，交给每一个承担任务的单位和团体，他们要按照任务清单的要求进行能力建设，你缺什么你就补什么。要形成任务、职责、要求的能力，这种能力在写进应急预案里，应急预案中只写你能够做到的，这样的应急预案就基本可以克服官僚主义和形制主义的迹象，使它具有很好的执行力。

　另一方面，再好的应急预案，如果不经过演练，他也是没有实际效果的。所以说在某种意义上说，应急的培训和演练甚至比应急预案都重要。我们知道应急演练的专业名词叫什么？xs。xx

　强调的是练而不是眼。当前我们在一些城市里面开展了一些应急演练工作，可是有些应急演练演的成分多，练的成分少，这样即使演练发生了，你也很难达到预期的目标。当前我们的应急演练工作主要存在两个方面的问题，第 1 个我们的演练缺乏一个比较长期周密的规划，我们的很多演练是根据当时的个别的情况，而组织的一些有有针对性的演练，但是我们需要一个长期的、系统的有考核目标的这样的演练规划。另一个就是刚才我讲到的我们一些演练，演的成分多，练的成分相对比较少。如果我们按照培训、演练这样的规划的程序，我们最终就形成了能力，这样的预期目标。所以我们在中国的城市城市化进程正在发展过程中，我们安全发展的一些重要的目标，要实现我们还面临很大的很多的挑战。其中一个挑战我们是不必回避的，就是我们的应急文化和应安全素质的提高，大家知道无论是对一个城市还是一个地区，提高你的整个的安全的能力、应急的能力，很重要的是要提高广大公众乃至基层干部这方面的能力。所以我们要加强一个城市安全文化和应急文化的建设。从某种意义上说，文化决定能力，能力决定成败。所以我们无论是在工业发展的过程中，何是在城市的建设过程中，我们要特别认识到理念、文化的重要性。所以我们在这里强调一个城市的安全发展，它特别要强调它文化的发展，其中就包括安全文化和应急文化的建设。我们知道只有公众的认识得到了普遍的提高，他们安全素质具备了与风险相匹配的能力。

　当灾害发生无论是天灾还是人祸，由于他们具备了优秀的文

　化素质，他们都能够有效的应对。所以从这个意义上说，城市的安全发展重要的基础建设，文化建设。我们在这个报告刚开始的时候，我们就介绍了，城市的安全发展有一个重要的目标，就要达到韧性的要求。我们要建设一个韧性的城市，这对于提高城市的防灾、减灾和安全能力、应急能力是至关重要的。可是大家知道，韧性他不是生来俱有的，一个城市的韧性，它必须经过有序的应急准备和一些文化建设的过程，它才能逐渐的实现。我们要达到韧性城市的目标，首先我们要树立应急准备的事项，按照应急准备的思想，我们对城市所预期的风险要进行评估，要把这些风险刻画成事件就叫情景，然后按照情风险的情景进行能力建设。这些能力我们要写进应急预案里。我们要把在应急准备中形成的能力写进应急预案里，应急预案中只写你能够做到的。一个应急预案编制好之后，我们必须要做好三件事，这也是通用的国际惯例。第一件事，应急预案编制好之后，必须进行一次以上的演练。我们大家知道，没有经过演练的应急预案是不具备法律效力的。第 2 件事情，一个应急预案在两年内必须演练一次，如果两年内还没有进行演练，应急预案实际上就已经自动作废了。第 3 个，你在应急演练过程中要特别注意发现问题，如果每次演练都是圆满成功，每次演练都是完美无缺，这样你就很难发现在你应急体系和城市安全治理过程中存在的问题，这样无助于提高你的应急准备能力。我们通过发现的问题提出评审改进意见，这样的评审给您，一方面是医院进一步修改完善，可是另一方面更重要的是

　发现我们在应急准备中存在的薄弱环节，提高我们应急准备的能力。由此，我们通过这样周而复始的 PDCA 循环，通过这样有序地科学地持续改进过程，我们就会逐渐达到一个目标，这个目标就是韧性。所以我们要建设一个安全的城市，韧性的同事，我们必须要树立风险治理的思想和应急准备的指导方针，这样我们才能真正的达到我们的目标，我们才能把我们的城市建成一个安全发展型的城市。

　谢谢大家。

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