政务中台数字政府建设中作用初探

　通过对数字政府发展的回顾，研究数字政府的特征，结合 IT 技术的发展，说明政务中台的建设是数字政府构建的重要技术支撑。结合上海市"一网通办"的建设历程，介绍了政务中台中业务、数据、应用 3 个方面的建设情况，并对今后的发展方向做了总结性的说明。

　 01 数字政府的发展历程

　 20 世纪 90 年代，英文文献中已经出现"电子政务（ElectronicGovernment）"和"数字政府（DigitalGovernment）"的概念，均是当时西方政府与 IT 企业合作的各种创新的概括。1998 年，在《21 世纪的数字政府》一文中，"数字政府"被定义为政府利用 IT 技术尤其是互联网改善为公众提供的信息服务。自 2005 年达雷尔·韦斯特出版《数字政府：技术与公共领域绩效》（DigitalGovernment：TechnologyandPublicSectorPerformance）以来，"数字政府"的概念开始进入大众的视线。随着近些年 IT 技术的发展，在移动互联网、云计算、大数据等先进技术的支撑下，数字化对社会和政务服务的冲击不断加深，业务流程再造、在线电子政务、移动办事等应用场景越来越丰富，数字政府的内涵也不断丰富。当前，数字政府是指依托互联网技术，以数据为中心，线上线下融合的政府行政和服务的新模式。数字政府有以下 4 个特征：

　 （1）政府即平台。通过与公众、非政府组织和企业共同创造、共同设计和共同交付的创新方式，政府从公共服务的提供者变成改善公共服务生态系统的管理者。

　 （2）创新公共价值。数字政府超越微观层面以技术为中心的行政效率和服务能力等内部政府效益，更具有远见和洞察力，更注重政府治理体系和治理能力数字化转型中社会和公共效益的提升。

　 （3）用户驱动的服务设计。政府服务的重点从满足政府和政策需要向回应公众需求转变，通过服务设计和交付过程改变需求的方向，将满足用户需求作为工作重点，并以这种方式设计服务，为用户提供实际所需。

　 （4）数据治理与协同。强化数据资源统筹规划、分类管理、整合共享，实现公共数据资源一体化管理，为各级政府及其部门开展大数据分析应用提供数据支撑。

　随着大数据及人工智能时代的到来，数据已成为各种社会应用的核心，也是政府治理变革的基础，数字政府必然需要在技术上以数据为核心。传统政府主要是从供给侧角度，向大众（个人、法人）提供服务，而数字政府则是从需求侧，即从行政相对人的角度，通过数据分析了解大众的需求，为每个人提供个性化、精准化、主动化的服务。因此数字政府是数据驱动的新型政府形态，以政务数据的整合和共享为基础，以大众的需求为主导进行政府管理升级和变革。

　构建数据驱动的数字政府，包括数字政府的核心、数字政府的基础、数字政府的价值、数字政府的关键和数字政府的实现 5 个模块。数字政府的核心是开放与参与，通过数据发布与开放、隐私保护与安全，让公众参与到数字服务设计、政策制定的过程中，参与到数字服务的满意度调查过程中。数字政府的基础是通过数据资源规划和共享，构建协同文化，实现数据驱动下的治理与协同。通过统一数字身份认证和用户驱动的服务设计构建灵活、主动与定制化的数字化交付服务，实现以数据为核心的服务与创新，这是数字政府的价值所在。数字政府的关键是决策与支撑。利用数据科学决策预测政策需求和对未来做出规划，是数字政府应对危机、解决核心问题的目标。数字政府的实现是能力与评价，通过数字能力与技能的培养提升公共部门的数字素养，完成公共部门的数字化转型，通过数字技术的投入开发创新应用，不断完善数字文化建设，并对数字政府发展进行评价，促进数字政府能力的提升。

　 02 以数据驱动的数字政府技术架构

　 在传统的政务服务领域，信息化建设初期一直是围绕办公自动化来进行的，并没有完整的顶层设计。此外，政务服务具有专业性强、流程环节多、处理情形复杂等特点，多以条线方式进行信息化建设，如税务系统、公安系统等，在一定程度上造成了严重的"数据孤岛"情况。同时，各政务服务部门间的信息化水平也存在极大的差异。

　 原有政务业务相对固定、变化的频率低、周期相对比较长的情况也制约了技术架构的变革。随着政府体制机制改革的深化与加速，特别是在"互联网+政务服务"领域，上级要求和业务需求变化的频率进一步加快，为适应数字政府的发展要求，需对数字政府的技术架构进行变革，建立敏捷迭代、弹性扩展、适应数据开放及共享的新一代技术架构体系，通过共用一些能力，来快速响应各种变化的要求。

　 中台当前被视为一种新的架构方式，整合并封装了各种服务和资源。可以通过减层而不是加层的方式重构组织的业务及数据模型，融合基础设施资源平台，提供计算、模型、算法、搜索等技术能力，支撑业务逻辑。同时提供业务流程梳理，整合、抽取、重用业务服务，通过服务编排敏捷支撑组织的业务研发和运营。

　 从计算机科学的发展历史来看，中台并非横空出世的全新技术。20 世纪 60 年代，IBM 主机系统中已经有以 CICS为代表的中间服务事务处理层，由此慢慢演变发展成 20 世纪最后 20 年很红火的中间件基础软件市场。随着互联网的发展，信息系统架构突破了单一企业、组织及地域的限制，应用同步和数据交换需要适应云计算及大数据的发展，这点显得尤为重要。在此背景之下，从共用的中间件的整合出发，以能力共享为基石的中台概念最早于网站架构、金融系统中应运而生。2008 年，阿里巴巴创新提出"DT"的概念，强调数据分析和应用领域的整合复用及共享，大力推广数据中台的应用，以解决数据化运营问题，进而高效地实现数据赋能，在国内各界引领了新一轮的信息平台架构变革。

　 中台的出现将前台与后台的能力进行适配。将后台资源集成开放以响应用户的需求，将前台应用中的稳定通用业务能力逐步下沉至中台，提高前台的用户响应能力；又可以将后台系统中需要频繁变化或是需要被前台直接使用的业

　务能力抽取到中台实现，为前台提供更强大的能力支撑。同时，基于中台服务架构，利用服务的可重用性，将技术与业务相分离，使政府部门信息化相关人员更关注于业务本身的流程和逻辑，而不必被层出不穷的新技术所绑架，这更有利于业务的创新。

　 在企业中，构建中台的目的是整合企业内的软硬件资源，支撑企业业务应用的敏捷开发和运营。我们做虚拟化、资源池、IaaS 等其实也都是为了整合资源，更方便地服务于企业业务应用。但这仅是基础设施资源的整合，数据、技术组件、中间件平台等还是分散独立的单体。整合、集成是构建中台的直接简单的方式，但最优的方式是重构中后台的数据和服务以及支撑数据和服务的平台。

　 在政务领域，平台化是数字化领域的必然发展趋势。数字政府要通过平台化建设实现政府组织的数字化转型，促进政府治理能力现代化。根据 Gartner 发布的 2019 年数字政府技术成熟度曲线，政务领域的技术发展已经从单一技术点的应用，向整合化、平台化演变。数字政府技术平台的关注度和热度持续增加，有望在 2~5 年达到期望的顶峰。随着我国"互联网+电子政务"战略的实施，在逐渐完善顶层设计的基础之上，政务中台的应用广度将不断扩展。

　 03 海 上海" 一网通办" 政务中台建设实践

　 20 世纪 90 年代中期以来，上海市委、市政府高度重视发挥信息化在推进改革开放、经济建设和社会发展中的引擎作用，提出了全面实施城市信息化的基本战略。实施电子政务是信息化发展的客观要求，不仅对政府部门的自身建设具有重大意义，而且对整个经济和社会的发展都将产生重大影响。

　 自 2015 年国务院办公厅电子政务办公室委托中央党校（国家行政学院）电子政务研究中心开展网上政务服务调查评估以来，网上政务服务在过去几年取得了飞速发展。上海"一网通办"已经成为全国创新的标杆，提升了政务服务用户的"获得感"，在全国发挥了标杆引领和示范带动作用，取得了积极成效。2020 年 7 月 10 日，《2020 联合国电子政务调查报告》正式发布，上海"一网通办"经验作为经典案例被写入报告，在联合国全球城市电子政务评估排名中，上海首次进入前十，位列第九，达到了"非常高"水平。

　 自 2018 年 4 月 12 日上海市大数据中心正式揭牌以来，持续构建全市数据资源共享体系，制定数据资源归集、治理、共享、开放、应用、安全等技术标准及管理办法，实现了跨层级、跨部门、跨系统、跨业务的数据共享和交换。上海市作为全国省级层面第一个提出建设"智慧政府"目标的城市，提出建成政务"一网通办"总门户，构建全市数据资源共享体系。

　"一网通办"的建设并非只是简单的信息系统建设，而是一项政府改革，是数字政府转型的重要抓手。"一网通办"突破原有的"零敲碎打、单兵突进"的信息化建设模式，向"顶层设计、整体推进"快速转变，构建了政府数据平台强度整合、高度共享、深度应用的发展新模式。

　 "一网通办"的核心就是一个"通"字，就是需要打通政务服务从老百姓到政务部门之间多种渠道的咨询、办事、服务的路径。从技术支撑的角度来分析，政务前台与老百姓紧密相联，需要重点关注用户体验，涉及线上门户、线下综合窗口，以及各种自助终端等；政务后台则主要是整合各政府部门的审批、流转系统等，提供全面、完整的行权和服务。而在此之间，则需要融合前后台，建立以微服务为基础的服务能力政务中台，起到中枢作用，并能适应政务服务需求发展，实现快速迭代、柔性扩展。

　 "一网通办"政务中台建设一直是秉承深化政府自身改革为突破口、以人民为中心的发展思想，以优化营商环境为重要抓手和具体实践，从业务、数据、应用三个方面持续构建中台能力，逐步形成统一标准、解耦建设、相互支撑的政务中台体系。这样有利于根据顶层设计、并行实施、快速有效地推进"一网通办"能力建设，最大限度地增强老百姓的"获得感"。统一的政务中台体系主要由以下 3 个部分构成：

　 （1）业务中台。以线上线下融合协同为目标，提供对线上总门户和线下综合窗口的赋能，形成"一梁四柱"能力架构："一梁"是统一受理平台，把全市所有部门和区县的政务服务能力都集成在统一受理平台上；"四柱"包括统一身份认证、统一总客服、统一公共支付、统一物流快递。统一身份认证实现用户单点登录、全网通办；统一总客服充分利用了原有 12345 服务热线；统一公共支付集成了银联、微信、支付宝等第三方支付；统一物流快递采用 EMS、顺丰等物流体系构建闭环的政务服务。

　 （2）数据中台。数据中台通过数据归集、治理和应用，将分散、孤立的政务数据汇聚、整合成为标准统一、可共享应用的数据能力，不断促进政府能力的输出。当前在数据归集方面，已经实行全市公共数据集中统一管理，实现政府部门数据 100%归集。同时开展全生命周期数据治理，以应用促治理，形成良性循环的数据治理机制，促进了整个政府的数据治理。通过中台的能力建设，打通国家、市、区三级数据交换共享通道，促进数据整合应用，"一网通办"为上海市每个注册用户打造市民主页、为每个企业打造专属网页。后台通过整合的数据，为每个市民和企业提供个性化、精准化、智能化、主动化的服务。通过整合其在政府部门办的所有事项、享受过的所有服务为每个市民和企业建立档案数据，同时提供精准化的政策推送以及主动化的证照提醒、生日祝福等，此外也突破了一些政策化手段优化政府智能化服务，如智能客服。

　 （3）运营中台。依托"一网通办"向各区、各部门提供统一运营管控功能，便于各区各部门以内容、应用、能力三种方式接入统一的政务服务生态中。内容接入模式是各区、各部门按照应用中台内容接入标准规范进行区级、部门级事项标签标注信息、材料审查要点信息等政务服务内容接入，通过"一网通办"平台利用成熟的"问""办""推""档"能力面向用户提供个性化、精准化、主动化、智能化服务。应用接入模式主要将区级、部门级自研开发的特色属地化应用，以页面嵌入方式进行应用注册、测试、发布、上下架，接入市级平台；也可以按照应用接入标准规范以自研或

　合作的形式进行应用的集成开发，并整合入市级平台，为各区、各部门用户提供专属的服务。能力接入方式则是基于模型接口将有特色的数据模型、关系模型、算法模型、应用模型等以标准 API 接口、标准能力页面的方式进行能力的注册、发布和上下架等，利用中台基础"问""办""推""档"以及基础内容总库等能力对外提供服务支撑。

　 04 运营中台的实际应用

　 运营中台是"一网通办"政务中台的重要组成部分，是政务服务内容生产、内容运营的重要载体，在构建市、区两级以及各政务厂商形成内容、应用、服务良性生态圈的过程中起着支撑作用。运营中台的建设立足于政务领域的基础数据库，如人口库、法人库、事项库等，对各类服务人员提供后台运营管理的功能系统。在此基础之上，运营中台实现了对内容、应用、模型三大类政务场景服务能力的构建：

　 （1）内容接入服务主要基于政务知识库提供政策、问答、公共服务、政务百科、知识图谱、项目管理等各门类的内容接入标准接口，提供知识的清洗、分类功能，最终形成对"一网通办"的"问""办""推""档"四大类功能的内容支撑。

　 （2）在应用运营的能力支撑方面，利用微服务的理念，制定低耦合度的服务开发标准，并开发构建应用自注册、自部署、自发现服务管理机制，对政务事项办理过程中智能化材料预检起到支撑作用。

　 （3）建立开放性的模型管理架构，有效解决在政务服务中，如何针对不同的行政相对人进行精准政策推荐的问题。运营中台建立开放性的模型管理架构，一方面支持将按平台标准开发的模型集成到中台中使用；另一方面，在遵循安全管理规范的前提下，支持以 API 的方式黑盒接入第三方的算法模型，有利于在算法知识产权保护和拓展模型应用场景间达到一种平衡。

　 除提供以上 3 种核心服务能力之外，运营中台同时提供效能管理、审计管理、消息中心、基础系统管理等能力，以及各项标准规范和安全运维保障制度。总体架构如图 1 所示。

　自 2019 年以来，运营中台持续支撑以"一件事"为代表的上海市政务服务业务流程再造。以用户为中心，从需求侧出发将以往办事以职能部门审批的"一项事项"为中心，变为以企业和群众办理的"一件事"为中心，通过系统互通、数据共享、材料共用，实施以"一次告知、一表申请、一口受理、一网办理、统一发证、一体管理"为主要内容的"一件事"业务流程优化再造改革，支撑线上"一件事"网上全流程办理，线下"一件事"综合窗口最多跑一次受理的线上线下一体化"一件事"主题集成服务新模式。

　 利用运营中台主要实现构建"一件事"主题配制系统，包括配置场景引导、配置该场景为"一件事"主题、配置场景办理区划、配置场景的申报须知、配置场景的地址等。同时在运营中台中可以完成一表配制工作，支持数据模型视图开发、数据复用管理、公共字段设定、事项表单管理、字典项管理、引导规则管理、场景字段排序、场景分类管理等，如图 2 所示。

　 通过运营中台，以"统一标准、统一入口、统分结合、共建共营"为运行原则和运行模式，实现了"一件事"主题集成服务工作在全市落地应用，保证主题的业务一致性、流程一致性、体验一致性。市区两级可以批量创建群众和企业眼中的"一件事"主题集成服务、获取分发流转主题申报信息、与统一受理平台"一件事"主题受理模块进行数据交换、实现后台并行审批流程等内容和系统技术改造工作。目前已经上线运行"我要开饭店""我要办犬证"等多项"一件事"，并取得了较好的应用效果。

　 05 中台建设成效及后续发展

　"一网通办"作为上海首创的政务服务品牌，已经两次被写入国务院政府工作报告。"一网通办"总门户自 2018 年 10月 17 日正式开通以来，个人实名用户已超过 2921 万，法人用户超过 208 万，平台接入事项 2341 个，累计服务人次超过 21.87 亿，累计办件量超过 6042 万件，"全程网办"能力达到 84%，"最多跑一次"能力达到 95%。目前，上海"一网通办"已全面建成"一平台、多终端、多渠道"的服务体系，其中移动端"随申办"服务已全面覆盖本市常住人口，平均月度活跃用户数超 1000 万；2020 年创新发布的"随申码"，累计使用次数已经超 9 亿次，已经成为伴随市民工作、生活的随身服务码，在看病就医、交通出行等领域为市民提供便捷服务。

　 虽然上海"一网通办"在中台建设上取得了很大的成绩，但依然需要不断运用互联网、大数据、人工智能等技术手段加速数字政府建设，切实提升政府治理体系和治理能力现代化水平。尤其需要在以下 3 个方面深化政务中台的建设：

　 （1）拓展服务能力。根据"以用户为中心"的服务理念，拓展除审批事项以外的公共服务能力建设，夯实业务中台"一梁四柱"的能力，并依托"两页"（市民主页、企业专属网页）和"随身办"移动端，不断丰富应用场景，结合数字政府变更的需要加强服务赋能。

　 （2）提升智能化水平。基于服务模式从"通办"到"智办"的升级转变需求，研究知识图谱、NLP 自然语言、OCR 文字识别、符号规则与神经网络融合的混合人工智能算法等关键技术在政务服务领域的应用模式，开展 AI 需求数据归集，汇集基础数据；构建 AI 内容学习总库，为洞察分析提供标准学习内容支撑；基于电子政务云的能力，建设算法注册调用机制的统一服务中台，支持多种应用场景。

　 （3）强化数据质量和安全。不断深化数据全生命周期治理，加强政务中台的元数据管理能力，做到政务数据的完整性、准确性、可用性和一致性。同时利用中台的权限基础能力，不断增强分级分类管理，明确数据提供者、使用者、数据管理、数据监管单位、数据运维等责任角色，梳理安全责任边界、责任范围、具体安全职责和义务，积极构建有利于政务数据健康发展的环境。

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