对于如何突破信访困境新思考_多中心治理理论

　关于如何突破信访困境的新思考_多中心治理理论

　论文导读:：信访现状及综述。尤其可以应用到解决我国目前所面临的信访困境上。以社会上的“第三方”现象为实践支持。笔者认为以多中心治理理论为框架。论文关键词：信访，困境，第三方，多中心治理理论

　一、信访现状及综述 随着我国经济状况的飞速发展，民众的生活水平也跟着提高了，民众的利益越趋于多元化，利益是人类生活中的重要社会现象，是社会发展的基础和动力，在―个多元利益相互冲突的现代社会，不同社会群体的利益往往是不―致的，甚至有不同程度的利益矛盾和利益冲突，民众有不同的利益诉求，自然就会把他们所关切的利益表达出来，所谓利益表达，美国政治学者阿尔蒙德曾做过这样的描述“当某个集团或个人提出一项政治要求时，政治过程就开始了。这种提出政治要求的过程称为利益表达。”[①] 也就是说，相关的利益表达主体向有关的各级政府机关的机构或人员表达其诉求的过程，这种利益表达在我国通常就表现为我们所说的信访。

　2005 年 5 月 1 日起实施的《中华人民共和国信访条例》里规定，行政信访是指公民一方向政府及其工作部门反映情况、提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动，其实质是公民批评建议权的一种表现，该条例的实施也有好几个念头了，应该说，对促进我国信访制度的法制化有重大作用，令人遗憾的是多中心治理理论，

　这些条例、规章到了基层就举步维艰，难以产生实质性的效果，真实效果往往是不尽如人意。

　现实中的情况是，民众信访无门、信访无效、信访无果，这些年来，随着民 众诉诸信访以寻求纠纷的解决的情况越演越烈，各种官方的截访、缠访、甚至非法限制上访者的人身自由的情况层出不穷，社会各界对这问题也给予了广泛的关注，信访制度的改革问题也因而成为人们热议的话题之一，学术界对信访问题主要有以下几种观点：

　于建嵘等人认为。应让信访还原民意表达的本来定位。不再承担司法和行政的救济功能。最终取消信访论文下载。[②] 姜明安等主张，要以法治精神来改造信访制度，建议首先整合过于分散的信访机构，建立统一的计算机联网系统，形成大信访格局。[③] 杜钢建、康晓光等人主张强化信访的功能，在信访制度内解决信访反映的问题，以达到削平信访洪峰的效果。[④] 以上这些学者的观点，应当指出，从他们各自的角度来看，是有其合理性的，他们致力于该问题研究的努力是值得肯定的，然而他们只是进行了一些规范的研究，具体到实践上效果如何，我们还很难说，像于建嵘先生等建议还原信访，使之回归为民意表达的本来定位，这是可取的，关键是，我们尚未形成民选民意代表的这么一个体制，如果民众可以选自己的民意代表的话，信访确实是多此一举，但在我国现行的体制下恐怕信访这一民众表达其关切的重要途径还是有很大的必要继续存在下去，目下要是取消信访后果将是相当严重的。

　姜明安等提出的建议在较发达的城市地区有一定的可行性，城市里市民的总体素质较好，各种公共设施较齐全，尤其是城市市民能够方便地使用互联网，而在广大农村地区，情况却截然相反，村民的素质普遍不高，也很难享受到互联网所到来的便利，就算能接触到，大部分村民都不会使用，因此，整合分散的信访机构，使之形成统一的计算机联网系统的实际价值是不高的。

　杜钢建等建议强化信访的功能，以此来达到在信访体制内解决信访反映的问题多中心治理理论，殊不知，目前我国所面临的信访困境正是由于目前体制内的种种原因导致的，就说个信访机构内部的组织压力问题就足以说明强化信访功能不靠谱，政府的各个部门在面对上访者时，可以通力合作，但是，当涉及到各部门的利益分配时，各部门就会分别自利，较少或者没有信访案件的部门很自然地会利用信访案件给较多信访案件的部门施加压力，期望在资源分配、业绩考核、能力考核、晋升等多方面争取有利地位，也就是说，信访机构内部其实是存在组织内部竞争压力的，并不是说强化就可以强化的。

　综上所述，现存的关于信访方面的研究都未能建立切实可行的理论框架及模型，笔者认为以多中心治理理论为框架，以社会上的“第三方”现象为实践支持，构建一种全新的、独立的、自主的、完善的第三方纠纷调解机构是解决当前我国所面临的信访困境的重要可行方案之一。

　二、信访问题的实质――纠纷 关于信访（通常表现为上访）的原因，学者们的相关研究可谓是汗牛

　充栋，从过去的信访所反映的问题看，主要涉及揭发官员腐败、反映基层政府执政水平和执政能力、城市拆迁及经济补偿、农村土地的征用及经济补偿、执法不公等，其中认为受到不公正对待是主要原因，通常是纠纷双方中的一方的觉得纠纷没得到妥善解决，或者说其中的一方觉得有关机构未公正地解决问题，因而决定向更高层级的机构寻求帮助，此外，上访的另一大原因是城市拆迁及经济补偿、农村土地的征用及经济补偿，公民认为其正当利益受到行政主体的损害或者侵犯而觉得受到不公正对待，而该公民除了向行政主体的上级反映情况外没其他方法，因此不得不采取上访措施；其它的涉及揭发官员腐败、反映基层政府执政水平和执政能力的信访则相对较少。

　显然，民众更加关切自身的利益，当自身利益受到侵犯而自己无法应对时则采取信访，而对损害公共利益的行为（如官员腐败、基础政府执政水平、执政能力的地下等问题）则较少关注，这也从另一个侧面反映了上访者的无奈处境，底层民众的原则一般都是，只要不威胁到自身的利益，都避而远之，而侵犯到自身的利益、正义无法伸张时则不得不选择信访这条道路。

　总的来说，不管上访是由于民众之间的问题而导致的，还是由于民众与行政主体之间的问题导致的，其实质都是纠纷解决的不彻底，导致其中的一方人觉得受到不公正对待，因而要信访（上访），在笔者看来，信访问题的实质是纠纷问题，因此多中心治理理论，信访问题也就转化为纠纷问题了，解决信访问题的关键也就是解决纠纷。

　三、纠纷解决机构之新模型的提出

　事实上，大部分信访者的问题最后还是得不到解决的，而信访者由于其问题得不到相应的关注，或其认为信访（上访）后问题依然未解决，则会选择继续向上一层的领导机构展开信访，普通民众有所不知的是，当前的信访机构还只是个传递纠纷信息的中介机构，而真正解决纠纷还是要靠信访问题所涉及的组织机构。[⑤] 也就是说，信访机构其实是很少或者没有实际解决问题的权利，最多只能向有关单位反映相关情况，信访案件要最终抵达相关领导的办公桌上需要一个漫长的过程，经过漫长的过滤，真正到达领导办公桌的信访案件相当少，而能够引起领导重视的案件就少之又少，就算领导做了批示，也都是大概性的一个指导方向，信访案件最终会返还到原来的单位，就这样，信访案件有回到了起点。

　除了过程的复杂性外，相关机构所面临的多方压力也是造成信访案件难以解决的原因之一，除了上文已经提到的组织内部压力，还有上级的压力以及承担责任的压力，上级的压力是一个重要的方面。我们知道，在我国现行的体制下，上级机关基本垄断了下大部分的资源。支配着下级机关的意志和活动。下级机关如果办事不力，给上级“捅了篓子”，是要付出政治代价的。下级机关必须协调好各种关系，平衡好各项事务，以证明自己的能力和政绩论文下载。信访案件的发生，常常被看作是下级执政能力不佳的表现。为了自身的利益及政治前途，下级机关必然会竭尽所能避免信访案件，打压信访人，以减少甚至消除信访纠纷的发生。

　还有一个重要方面是相关机构有承担责任的压力。实际上，不少信访

　案件中是的确是存在违法犯罪行为的，尽管有些陈年案件已经时过境迁了，各项证据也湮灭了，但是，若是通过仔细调查的话还是很有可能翻盘的，而这些陈年旧账可能会涉及到前任相关领导，甚至是前任的前任，这无疑对事件中的责任人产生无形的压力。一旦上级机关和领导要求严肃查处和追究，许多相关的责任人可能要受到党纪国法的制裁，轻则丢官乃至身败名裂，重则身陷图圄多中心治理理论，甚至走上断头台。这样的责任和后果，无论对谁都有很大压力。

　如此种种的原因导致了相关部门在处理信访案件中的拖沓、敷衍作风，就算有些案件进行了重新办理，也往往是大同小异，大有“老子查儿子，婆婆查媳妇”的庇护心理，结果往往是不尽人意，信访机构的低效率，让越来越多的民众对政府机构失去信心，民众对各种由政府机构开展的调查结果都是持怀疑态度的，政府的信任资源正在逐渐流失，没有民众的支持与理解，政府的各项政策措施也难以实施。

　既然民众对信访机构办事效率及其公正度充满质疑，信访机构内部对于处理信访问题也压力重重，为何不寻找一条全新的纠纷解决方案呢？鉴于这种情况，笔者提出，建立一种独立于民众及政府的第三方纠纷解决机构，以此来替代信访机构，承担信访机构解决纠纷的功能，将具有很大的现实可行性，同时也具有重大的创新意义。

　四、第三方纠纷解决机构模型的两块基石 笔者关于建立独立的第三方机构来作为纠纷调节或解决机构的思路，最主要思想来源是埃莉诺.奥斯特罗姆教授的多中心治理理论，实践来源是社会上广泛存在的“第三方”现象，接下来，笔者将分别考察这

　块模型基石。

相关热词搜索：信访 困境 治理