法治与国家治理机制改革探析

　法治与国家治理机制改革探析

　摘 摘 ：

　要：国家治理机制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。法治化是国家治理机制改革的方向和目标，法治建设是推进国家治理机制改革的关键和基石。然而，推进国家治理机制改革面临着体制、观念等方面的困境，必须在完善国家法律体系，提高法律制度执行力和监督力等方面下功夫。

　关键词：法治；国家治理机制；改革

　一、引言 党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，是继工业现代化、农业现代化、国防现代化和科学技术现代化之后的“第五个现代化”， [1] 是中国共产党站在新的历史起点上的又一理论创新，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定了重要理论基石。因此有关“国家治理现代化”的研究已成为学术界的一大热点。

　“国家治理包括三大要素：治理主体、治理机制和治理技术。” [2]可见国家治理机制直接关系着国家治理体系的完善和治理能力的提升，因此国家治理机制的有效改革是推进“第五个现代化”的题中应有之义。然而现有研究还更多地集中于对“治理”这一概念本身的解读和阐释，集中在宏观上国家治理现代化与民主化、市场化以

　及法治化等关系的探讨，而鲜有从国家治理机制的角度进行研究。此外，随着中国现代化进程的不断推进，社会各方面矛盾与冲突也日益凸显。而传统的国家治理机制往往通过自上而下地政治动员，不可避免地带有“运动式”“人治”色彩，容易造成官僚主义、社会不公等问题，与依法治国背道而驰，因而必须与时俱进、及时改革。党的十八届四中全会提出“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家”为国家治理机制改革明确了方向指南。因此本文从法治角度出发，在阐释国家治理机制内涵及改革必然性的基础上，探讨法治建设在国家治理机制改革中的定位，并明确指出国家治理机制改革就是要推动传统“运动式”的治理机制向法治化的国家治理机制转变，即实现国家治理机制法治化。并通过解剖国家治理机制改革所面临的困境，来进一步探索推进国家治理机制改革的战略路径。

　二、

　国家治理机制及其改革的逻辑必然性

　（一）国家治理机制内涵

　十八届三中全会以来，“国家治理”成为学界不断研讨的话题。谈起“治理”，很多人不自觉地将其与西方话语下的“治理”概念相等同，并将重点放在“治理”与“管理”的区别解释上。孰不知，中国话语下的“治理”绝不同于西方理论界流传的“治理”概念。简单来讲，西方治理理论属于“社会中心主义”的范式，强调通过强化市场与社会，特别是公民社会的作用，来限制国家公权的发挥。这种“社会中心论”的治理难免导致社会治理活动的碎片化。相比

　之下，我国“国家治理”的作用空间是发生在“国家”层面，其治理主体是党领导之下的握有公共权力的国家机关。习近平总书记明确提出“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党的领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[1] 。因此在我国，所谓国家治理机制，简言之，就是党领导人民为了实现国家安全、社会稳定以及人民利益等目标而对公共事务进行管理、提供服务的组织、程序、方式、方法等的总称。

　[3] 在我国几千年的历史发展中，运动式或运动化的国家治理机制绵延盛行，呈现出中国政治的特色。这一传统的国家治理机制，是由掌握权力或具有个人魅力的政治主体，对本阶级、集团或群众进行自上而下的政治动员而得以启动和运行。它具有十个方面特征：“治理主体的权威性；治理客体的特定性；治理方式的运动性；治理时间的短期性；治理目标的预定性；治理结果的反弹性；治理手段的强制性；治理成本的虚高性；治理效率的高效性；治理过程的模式性”。

　[4] 可见，传统的国家治理机制具有很浓的“运动式”、“人治”色彩，与推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标背道而驰，必须进行有效改革。

　（二）国家治理机制改革的逻辑必然性

　推进国家治理机制改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。国家治理机制作为国家治理的元素之一，直接关系着国家治理的成效与质量，直接影响着国家治理体系和治理能力现代化。具体而言，国家治理机制是国家治理体系在具体落实中不可或缺的部分，它影响着国家治理体系的具体操作和实践成效；并且国家治理机制也是国家治理能力孕育和增强的基础环节，没有科学、有效的治理机制，国家治理能力无法提升，更谈不上实现治理能力现代化。

　推进国家治理机制改革是全面推进依法治国的必然要求。党的十八届四中全会强调全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。依法治国要求法治成为治国理政的基本方式。而我国传统的国家治理机制寄托于清官明君的作用，强调政治主体通过手中握有的政治权力等资源越过或叫停常规程序，对本集团或社会成员进行大张旗鼓地自上而下地动员，因而具有很强的随意性和非制度化特点，与法治精神背道而驰，与法治原则格格不入，并严重削弱宪法和法律制度的权威。因此全面推进依法治国，实现国家各项工作的法治化，就必然要求改革过去“运动式”的国家治理机制。

　推进国家治理机制改革有其很强的现实针对性，“问题倒逼改革”。改革开放 30 多年以来，中国所获成就举世瞩目，社会结构也发生了深刻变迁，包括社会公平正义问题、公共权力的滥用等一系列矛盾

　和问题日益凸显，对国家治理机制的有效性、可持续性等方面要求提高。而传统的“运动式”治理机制具有浓厚的人治色彩，其权力运行缺少法律的制约，因而容易造成权力寻租、官僚主义等；并且传统治理机制下的治理过程似于疾风骤雨，大多治标不治本，为了效率而牺牲了社会公正，造成社会不和谐因素增加。所以只有及时改革国家治理机制，才能适应我国现代化建设的需要。

　三、法治在国家治理机制改革中的定位

　十八届四中全会明确提出，“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，习总书记着重指出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式。” [5] 可见，法治对于推进国家治理机制改革具有重要意义，具体体现在：

　（一）法治为国家治理机制改革明确了方向和目标

　法治是现代国家治理的鲜明特点和基本方式，因而也是改革传统国家治理机制的目标指向。现代国家治理与传统国家治理的区别在于：现代国家治理是运用法治方式来规范和约束社会行为，协调各方利益关系，化解社会矛盾与冲突，促进社会公平正义，进而促进社会和谐发展。而传统的国家治理则是靠权、术、势，带有专断性、随意性、多变性等特征，与现代法治精神格格不入。如孔子主张“今弃是度也，而为刑鼎，民在鼎矣，何以尊贵。贵何业之守？贵贱无

　序，何以为国？”[2] 习近平强调“各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治，不断提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。” [6] 可见，推进国家治理机制改革的目标和方向就是要推动传统国家治理机制向现代法治化的治理机制转变，即实现国家治理机制法治化。法治化程度也成为国家治理机制改革成败的重要衡量标准。

　（二）法治建设是推进国家治理机制改革的核心和关键

　推进国家治理机制向法治化方向改革，其核心就是进行法治建设。法治是治国理政的基本方式，意味着包括国家治理主体在内的一切活动和行为都要在宪法和法律范围内进行。实现国家治理机制的法治化，就是运用法治思维和法治方式，在法治轨道上实现国家治理过程和活动的制度化、规范化和程序化。运用法治思维，就是改变过去的人治思维、强权思维以及特权思维，做到一切于法有据、依法而为；运用法治方式就是要改变权力压服方式，并以法律为标准裁量人们的行为得失，按照法律程序和运用法律手段来解决社会矛盾。若无法治建设，改革国家治理机制将成为一纸空文。十八大报告在坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革中指出，“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”[3] 因此法治

　在我国国家治理机制改革中处于核心地位，法治建设也是国家治理机制改革能否成功的关键所在。

　（三）法治建设是推进国家治理机制改革的重要基石

　法治化是国家治理机制改革的目标指向，而实现这一目标的基础工程在于法治建设。习近平多次指出：坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治中国、法治政府、法治社会一体建设。[7]这就为推进国家治理机制改革指明了战略突破口。法治是现代社会中规范和制约社会主体行为、协调各方利益关系的核心力量。它自身所具有的长效性、确定性等特点，能够增强人们对治理行为以及治理体系的认同和信任。正如如英国著名行政法家威廉·韦德所强调的，法治的具体含义包括：（1）政府形式权力的所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据；（2）政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事。

　[4] 所以转变传统观念、培养法治思维、运用法治方式、提高法治能力、创造法治环境等各方面的法治建设是推进国家治理机制改革的战略举措和重要基石。

　四、推进国家治理机制改革的困境分析 改革开放以来，我国在政治体制改革方面取得不少进步，这无疑为推进国家治理机制改革奠定了良好基础。但我们必须还看到，实现国家治理机制转型并非朝夕之事，不可能一蹴而就。从法治的

　角度来看，推进国家治理机制向法治化方向转变，还面临以下方面的障碍：

　（一）官僚体制障碍——中国官僚体制中的“向上负责制”

　马奇和奥尔森（March & Olsen）“认为政治制度具有相对的自主性和独立的作用”。[5] 国家治理机制改革属于国家政治体制改革的重要组成部分，而阻碍国家治理机制实现法治化的首要因素就是富有中国特色的官僚体制。与韦伯笔下的注重规章制度的官僚制相比，“中国官僚制度的核心是由上下级间的忠诚、信任、庇护关系交织而成的向上负责制”。这种“向上负责”的体制造就了官员的两重性：“一方面，日常工作中小心翼翼，避重就轻，规避风险；另一方面，一旦把握上司意图，则积极跟进，以求赏识”。[6] 可见，这种“向上负责制”为传统运动式的治理机制奠定了组织基础，进而造成“不怕群众不满意，就怕上级不注意”的严重投机倾向，造成唯上司马首是瞻，而将法律规章虚置一边，人治和权治的思维固化。此外，新中国成立以来所实行的又红又专的人事管理原则与“向上负责制”密不可分，它要求公务员不但要有较强的专业素质，而且要像共产党员一样忠诚于党和共产主义事业。因此这种“向上负责制”的官僚体制极大削弱了法律制度的权威，造成很多人尤其是国家公务人员不信法、不守法，严重阻碍国家治理机制的法治化改革。

　（二）制度资源障碍——国家治理体系不够完善和精细

　推进国家治理机制改革，需要建立完善的治理体系。“国家治理体系本质上就是国家制度体系。中国特色社会主义国家治理体系由一整套制度构成，包括以中国共产党党章为统领的党内法规制度体系、以党的基本路线为统领的政策制度体系、以宪法为统领的法律制度体系。”[7] 。新中国成立尤其是改革开放以来，我国党的建设和法治建设取得长足进步，但形成的国家制度体系还不完善，也不够精细，具体体现在：在社会管理领域，“立法在整个法律体系中所占比例不高，流动人口管理、特殊人群帮教、虚拟社会管控等社会法制建设明显滞后”。[8] 一些现行的法律规章内容笼统，过于原则化；法律实施细则尚不健全，法律规定与实际操作环节之间的关系不够协调，造成法律制度可操作性差，进而严重影响其执行力和实际运行效果，造成“钻空子”、“打擦边球”现象突出。推进国家治理机制向法治化方向改革的前提和基础就是具有充足的法律制度资源，否则就可能出现治理主体无规可守、随意而为。

　（三）国民观念障碍——国民法治精神和民主意识淡薄

　任何治理机制的运行，归根到底都要靠人。而人的法治意识的强弱直接影响着治理过程中法律规章等的执行效能。中国几千年的封建社会，创造了灿烂的历史成就，同时也给我们留下了沉重的历史包袱。根深蒂固的“臣民文化”使得民众对政治权威表现出天然而盲目的忠诚，造成法律信仰缺失，尤其表现在民众“官本位”、“权本位”观念强烈，而法治精神、民主权利意识等淡薄。很多人

　不知法、不懂法、不守法、不护法，当自身合法权益受到侵害时，也不用法。新中国成立尤其是改革开放以来，虽然普法教育不断进行，法治建设不断推进，但法律工具主义的文化传统影响依然较大，民众的法治观念依旧满足不了现代化建设的需要，法治精神和法治理念的弘扬可谓任重而道远。推进国家治理机制法治化改革的核心就在于依据法律规章制度等去治理社会公共事务。在一个缺少法治氛围的社会，推进国家治理机制法治化绝没有出路可言。

　五、推进国家治理机制改革的路径探析 上文分析可知，推进国家治理机制改革，实现治理机制法治化的基础工程在于法治建设。因此从该角度出发，改革国家治理机制可从以下几方面着手：

　（一）坚持和完善党的领导，坚持依法执政、依宪执政

　中国共产党是中国特色社会主义的领导核心，也是国家治理机制改革的重要推动力量。因此推进国家治理机制法治化，首先要完善党的领导方式和执政方式，充分发挥党在现代化建设中总揽全局、协调各方的领导核心作用，进一步提高科学执政、民主执政、依法执政的能力和水平。习总书记指出：“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。” [8]因此，首先要进一步树立和巩固宪法意识和宪法权威。党领导人民制定并执行宪法和法律，党自身活动也必须在宪法和法律范围内进

　行，真正做到党领导立法、保证执法和带头守法；其次，深化党和国家领导制度改革，理顺和明确党与人大、政府、政协以及各人民团体之间的关系，处理好党权、政权、民权之间的关系。此外，各级党组织和党员领导干部要充分发挥模范表率作用，带头厉行法治，不断提高运用法治思维和法治方式进行深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定的能力，不断推进国家治理活动的制度化、法治化水平。

　（二）加快立法进程，完善国家法律制度体系

　推进国家治理机制法治化，首先是要有良法可依，而良法的产生则要靠科学立法。张德江指出：“坚持把立法决策与改革决策更好结合起来，抓紧制定和修改同全面深化改革相关的法律，从法律制度上推动和落实改革举措，充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用” [9] 因此要紧跟改革步伐，加速立法进程，不断完善中国特色社会主义法律制度体系，“要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。” [10] 其次，立法质量直接影响到法律制度的具体落实，而立法质量的保证则要靠高素质的立法人才，因此要加强立法机关立法人才队伍建设。当前我国立法机关中法律专家、立法职业人才缺乏，严重影响着科学立法能力的增强。所以要创新形式和渠道，积极培养法律人才，通过组建专业化的法律人才智库等，提高理论素养和业务能力，壮大立法队伍。此外，要注

　意完善各项法律规章制度的实施细则和机制，将国家制度体系由“分子结构”精细化为“原子结构”，增强法律实际运行环节的有序性和有效性，达到关系协调、良性互动。

　（三）推进法治政府建设，增强法律制度执行力

　习近平指出：有些政策规定是约束性的，有些明确是刚性要求，却成了“稻草人”，成了摆设，这样就形成“破窗效应”。

　[11] 可见推进法治建设的一大重点和难点就是解决法律制度体系的“贯彻危机”即执行力问题。“法律的生命力在于实施。中国特色社会主义法律体系的形成，总体上解决了有法可依的问题，在这种情况下，有法必依、执法必严、违法必究的问题就显得更为突出、更加紧迫，这也是广大人民群众普遍关注，各方面反映强烈的问题”。[9] 法律制度执行力的强弱直接取决于国家组织体系以及权力运行机制的有效性。因此要深化政治体制和行政体制改革，破除中国官僚制中的“向上负责制”，推进法治政府建设，具体做法体现在：强化法律规章制度的权威，并健全公共决策和执行机制，科学设置和合理划分党政机关以及内设机构的权责，确保其按照法定权限和程序规则活动；推进大部制改革，整合执法主体，减少执法层次，推进综合执法；完善干部选用机制，将德才兼备的人才吸纳入干部队伍中，并强化公职人员的法治教育，培育其法治素质和法治思维，并提高其法治能力与水平；健全权力监督和问责制度，将权力关进制度的

　笼子；依法公开权力运行流程，将权力置于阳光下，并完善惩治和预防腐败机制，打造“廉洁政府”、“责任政府”等。

　（四）推进法治社会建设和司法体制改革，增强法律制度约束力和监督力

　法治建设的基础在于法治社会建设。公民对法律的认同和信仰是法治的力量之源。法律既是政府治理社会事务的依据，同时作为人民意志的体现，也是人民监督政府的手段。因此要加强公民教育，尤其是加强普法教育，弘扬社会主义法治精神，引导人民知法、懂法、守法、用法、护法，着力培育公民法治意识和法治信仰，进而增强社会对公权运行的监督力度。此外，司法作为维护社会公平正义的最后防线，是宪法和法律制度落实的重要环节，是实现国家治理活动法治化的重要保障。它关乎人民对法律的信心，对国家的信任，正如培根所言：“一次不公正的司法判决其恶果甚于十次犯罪，因为犯罪只是弄脏了水流，而不公正的判决却是弄脏了水源。”[10]因此要扎实推进司法体制改革，要加强领导、协力推动、务实求效，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。当前要着重祛除司法“地方化”，突出“国家性”；祛除司法“行政化”，加强“职业化”和公开化，并强化司法监督制度建设，完善对司法权力自身运行的监督机制等。

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