精准扶贫中驻村帮扶干部管理研究

　目

　录

　中 文 摘 要 ......................................................................................................................... I

　ABSTRACT ...................................................................................................................... III

　引

　言 .................................................................................................................................. 1

　第一章

　驻村帮扶干部管理概述 .................................................................................... 14

　1.1 概念界定 .............................................................................................................. 14

　1.1.1 精准扶贫 ................................................................................................... 14

　1.1.2 驻村帮扶干部 ........................................................................................... 14

　1.1.3 驻村帮扶干部管理 ................................................................................... 15

　1.2 相关理论 .............................................................................................................. 18

　1.2.1 能力贫困理论 ........................................................................................... 18

　1.2.2 网格化治理理论 ....................................................................................... 18

　1.3 精准扶贫中加强驻村帮扶干部管理的紧迫性 .................................................. 19

　1.3.1 打通政策措施到村到户精准滴灌重要管道的现实需要 ....................... 19

　1.3.2 多样化帮扶措施满足多方位需求的内在要求 ....................................... 19

　1.3.3 满足贫困农村治理效率提升的现实需要 ............................................... 20

　1.3.4 打造紧密联系贫困对象沟通渠道的现实要求 ....................................... 21

　第二章

　和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理的现状 ................................................ 23

　2.1 和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理概述 ...................................................... 23

　2.1.1 和顺县基本情况 ....................................................................................... 23

　2.1.2 和顺县精准扶贫概述 ............................................................................... 24

　2.1.3 和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理概况 ........................................... 28

　2.2 和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理的主要举措 .......................................... 30

　2.2.1 加强选派管理 ........................................................................................... 30

　2.2.2 完善驻村管理制度 ................................................................................... 31

　2.2.3 强化考核激励 ........................................................................................... 38

　2.2.4 落实驻村保障 ........................................................................................... 40

　2.3 和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理的成效 .................................................. 41

　2.3.1 进一步强化了驻村帮扶干部的精细化管理 ........................................... 41

　2.3.2 进一步提高了脱贫攻坚的精准性科学性实效性 ................................... 41

　2.3.3 进一步提升了乡村治理效能 ................................................................... 42

　第三章

　和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理存在的问题

　 及原因 ...................... 44

　3.1 和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理存在的问题 .......................................... 44

　3.1.1 存在选人不优、派人不硬的现象 ........................................................... 44

　3.1.2 存在“多头管理”的现象 ....................................................................... 44

　3.1.3 存在驻村帮扶干部“异化”的现象 ....................................................... 45

　3.2 和顺县精准扶贫中帮扶干部管理存在问题的原因 .......................................... 46

　3.2.1 管理机制不健全 ....................................................................................... 46

　3.2.2 帮扶功利化 ............................................................................................... 46

　3.2.3 压力型体制下的强制加码施压 ............................................................... 47

　3.2.4 基层党组织软弱涣散 ............................................................................... 48

　第四章

　精准扶贫中完善驻村帮扶干部管理的对策 .................................................... 50

　4.1 压实各级责任 ...................................................................................................... 50

　4.1.1 压实各级干部驻村帮扶工作领导小组和办公室责任 ........................... 50

　4.1.2 压实地方党委政府责任 ........................................................................... 50

　4.1.3 压实单位包村帮扶责任 ........................................................................... 51

　4.1.4 强化属地管理 ........................................................................................... 53

　4.2 加强队伍管理 ...................................................................................................... 54

　4.2.1 加大“派”的力度 ................................................................................... 54

　4.2.2 严格“管”的措施 ................................................................................... 54

　4.2.3 激发“干”的感情 ................................................................................... 56

　4.3 加强督查考核 ...................................................................................................... 57

　4.3.1 明确考核内容 ........................................................................................... 58

　4.3.2 明晰考核步骤 ........................................................................................... 59

　4.3.3 运用考核结果 ........................................................................................... 60

　结

　语 ................................................................................................................................ 61

　参 考 文 献 ...................................................................................................................... 63

　致

　谢 ................................................................................................................................ 66

　个人简况及联系方式 ........................................................................................................ 67

　承

　诺

　书 ........................................................................................................................ 68

　学位论文使用授权声明 .................................................................................................... 69

　Contents Chinese abstract .................................................................................................................. I Abstract ............................................................................................................................. III Introduction ........................................................................................................................ 1 Chapter I Village to help cadres management overview ............................................... 14 1.1 Concept Definition ............................................................................................... 14 1.1.1 Accurate Poverty Alleviation ..................................................................... 14 1.1.2 Supporting Cadres in Villages ................................................................... 14 1.1.3 Management of Supporting Cadres in Villages ......................................... 15 1.2 Relevant Theories ................................................................................................. 18 1.2.1 Competence Poverty Theory ..................................................................... 18 1.2.2 Grid Governance Theory ........................................................................... 18 1.3 Urgency of Strengthening the Management of Cadres Supporting Resident Villages in Precision Poverty Alleviation ................................................................... 19 1.3.1 Realistic Need to Open up Important Pipelines for Accurate Drip Irrigation from Policies and Measures to Villages and Households ................................... 19 1.3.2 Diversified Assistance Measures Meet Internal Requirements of Multi-faceted Needs ........................................................................................... 19 1.3.3 Meeting the Practical Needs of Improving Governance Efficiency in Poor Rural Areas ......................................................................................................... 20 1.3.4 Realistic Requirements for Building Communication Channels Closely Connecting Poor People ..................................................................................... 21 Chapter II About the current situation of the management of resident cadres in heshun county"s precision poverty alleviation program ............................................... 23 2.1 Overview of Management of Resident Cadres in Accurate Poverty Alleviation in heshun county ............................................................................................................. 23 2.1.1 Basic Information of heshun county ......................................................... 23 2.1.2 Overview of Accurate Poverty Alleviation in heshun county ................... 24 2.1.3 Overview of Management of Resident Cadres in Precision Poverty Alleviation in heshun county .............................................................................. 28 2.2 Major Measures for Cadre Management in Resident Villages in Precision Poverty

　Alleviation in heshun county ...................................................................................... 30 2.2.1 Strengthening Selection Management ....................................................... 30 2.2.2 Improve the Resident Village Management System ................................. 31 2.2.3 Strengthening Assessment Incentive ......................................................... 38 2.2.4 Implementation of Resident Security ........................................................ 40 2.3 Effectiveness of Management of Cadres Helping Villages in Precision Poverty Alleviation in heshun county ...................................................................................... 41 2.3.1 Further strengthened the fine management of helping cadres in villages . 41 2.3.2 To further improve the accuracy, scientificity and effectiveness of the poverty eradication campaign ............................................................................. 41 2.3.3 Further Improving the Efficiency of Rural Governance ........................... 42 Chapter III About the problems and reasons in the management of resident cadres in heshun county"s precision poverty alleviation ............................................................... 44 3.1 Problems Existing in the Management of Resident Cadres in Accurate Poverty Alleviation in heshun county ...................................................................................... 44 3.1.1 There is a phenomenon that the candidates are not excellent and the personnel are not hard to send ............................................................................ 44 3.1.2 The phenomenon of "multi-head management" exists .............................. 44 3.1.3 There is a phenomenon of "alienation" in helping cadres in villages ....... 45 3.2 Reasons for Problems in Cadre Assistance Management in Precision Poverty Alleviation in heshun county ...................................................................................... 46 3.2.1 Unsound management mechanism ............................................................ 46 3.2.2 Utilitarianism of Aid .................................................................................. 46 3.2.3 Forced overweight under the pressure system........................................... 47 3.2.4 Grassroots party organizations are weak and lax ...................................... 48 Chapter IV Measures to Improve the Management of Cadres in Resident Villages in Precision Poverty Alleviation ........................................................................................... 50 4.1 Compaction responsibilities at all levels .............................................................. 50 4.1.1 Compacting the Responsibilities of Leading Groups and Offices of Cadres at All Levels in Village Assistance ..................................................................... 50 4.1.2 Compacting Local Party Committee and Government Responsibilities ... 50

　4.1.3 Responsibility of Compacting Unit for Village Support 51 Strengthening territorial management........................................................................................ 51 4.1.4 Strengthening territorial management ....................................................... 53 4.2 Strengthening Team Management ........................................................................ 54 4.2.1 Intensify "Pie" ........................................................................................... 54 4.2.2 Strict "control" measures ........................................................................... 54 4.2.3 Stimulate "Dry" Feelings ........................................................................... 56 4.3 Strengthen Supervision and Assessment .............................................................. 57 4.3.1 Clear assessment content ........................................................................... 58 4.3.2 Clarify Examination Steps ......................................................................... 59 4.3.3 Application of Assessment Results ............................................................ 60 Conclusion ......................................................................................................................... 61 References ......................................................................................................................... 63 Acknowledgment .............................................................................................................. 66 Personal Profile ................................................................................................................. 67 Letter of Commitment ..................................................................................................... 68 Statement on Authorization ............................................................................................. 69

　I 中 文 摘 要

　消除贫困、改善民生、实现共同富裕是社会主义的本质要求。所谓“精准扶贫”与“粗放扶贫”形成对比，根据不同的区域贫困环境、不同状况的贫困户，使用有效的、科学的方法对贫困对象实施精准的识别、帮扶、管理。习近平总书记指出，“致富不致富，关键看干部”。2012 年始，国务院扶贫办提出将帮扶干部作为“六个精准”的重要措施之一，但由于对帮扶干部缺少行之有效的管理方法，目前存在很多“扶富不扶贫”、扶贫资源分配和使用不均衡、越扶越贫、“脱靶”等现象不同程度存在，所以加强帮扶干部管理有利于中央的各项扶贫政策精准落实到户、提高贫困群众满意度、提升脱贫成效等。为了实现 2020 年全面消除贫困的目标，全国人民一起进入小康社会这一必须要完成的“军令状”，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》进一步明确了帮扶干部中最具有力量的与贫困群众同吃同住同劳动、与贫困群众联系最紧密的驻村帮扶干部模式。加强驻村帮扶干部管理，有利于帮扶政策措施到村到户，实施“精准滴灌”的重要管道；有利于打通宏观与微观扶贫紧密结合的有效通道，实现多样化帮扶满足多维度需求，提升贫困农村治理效能。因此，研究精准扶贫中驻村帮扶干部管理具有极其重要的现实意义。

　和顺县是国家扶贫开发工作重点县，其驻村帮扶干部管理具代表性。本文以和顺县为典型案例，采用实地观察法、问卷调查法、访谈调查法、文献调查法等重新审视和顺县的情况，运用实证研究方法着重分析其精准扶贫中驻村帮扶干部管理现状、存在问题及其原因，本文主要运用四个章节进行详细探讨：

　第一章是驻村干部帮扶管理概述。主要对驻村干部帮扶管理的核心概念进行了界定，廓清了相关理论内涵，并分析了加强精准扶贫中驻村干部帮扶管理的必要性。

　第二章主要阐述和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理的现状。梳理和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理的现状，进行分析基本状况、基本措施和帮扶取得管理成效。

　第三章着重分析和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理中存在的问题与原因。基于梳理与分析，认为其存在选人不优、派人不硬的现象，认为存在驻村帮扶干部“多头管理”，驻村帮扶干部“异化”，驻村帮扶干部日常监管有盲点，驻村帮扶干部工作积极性不高等问题，进而厘清存在问题的原因：一是管理机制不健全；二是动员式帮扶功利化；三是压力型体制下的强制加码施压；四是基层党组织软弱涣散。

　第四章基于上述研究并结合本人工作实际提出了相关针对性建议。一是压实各

　II 级责任，明确各级责任是什么；二是加强队伍管理；三是加强督查考核，明确考核内容和步骤，进一步强化结果运用；四是强化问责处理，对不按照制度办事的帮扶干部启动问责程序。

　本文借鉴吸收了国内和国外的干部帮扶管理理论成果，以和顺县驻村帮扶干部管理为典型案例，对我国精准扶贫中加强驻村帮扶干部管理理论与实践有一定的促进作用和借鉴价值。

　关键词：精准扶贫；驻村帮扶干部管理；治理能力现代化

　III ABSTRACT

　Eliminating poverty, enhancing people"s livelihood and achieving common prosperity are the important requirements of socialism.The so-called targeted poverty alleviation is in contrast with extensive poverty alleviation. According to the poor households in different poverty environments and conditions in different regions, effective scientific methods are used to carry out accurate identification, assistance and management of poverty objects. Since 2012, the poverty relief office of the state council has proposed to help cadres as one of the six important accurate measures. However, due to the lack of effective management methods for helping cadres, there are many phenomena such as helping the rich not to help the poor in the distribution of resources and unbalanced use of resources, helping the poor to miss the target and so on.Therefore, strengthening the assistance and management of cadres is conducive to the accurate implementation of the central government"s poverty alleviation policies to improve the satisfaction of the poor people and improve the effectiveness of poverty alleviation. The central committee of the communist party of China about win battle poverty under the State Council decided to further clarify the help the cadres in the most has the strength and poor masses with eat to live the most closely associated with labor and poor masses residency support cadre mode will strengthen residency support cadre management will to support policies and measures to the village to the door, the implementation of the importance of precise drip irrigation pipe; It is beneficial to get through the effective channel that combines macroscopical and microcosmic poverty alleviation closely,Important pipes for precise drip irrigation; Therefore, it is of great practical significance to study the management of targeted poverty alleviation cadres in the villages. Heshun county is the national key poverty alleviation and development work, the residency support cadre management representative will taking heshun county as a typical case, USES the fact-finding investigation questionnaire interviews and literature method, etc to re-examine heshun,

　IV using empirical research method emphatically analyzes its precision in the poverty alleviation residency support will cadre management present situation existence question and its reason, in this paper, we use four chapters to discuss in detail. The first chapter is the village cadres help management overview. This paper mainly defines the core concept of the assistance management of resident village cadres, clarifies the relevant theoretical connotation, and analyzes the necessity of strengthening the assistance management of resident village cadres in targeted poverty alleviation.

　The second chapter mainly expounds the current situation of the management of targeted poverty alleviation cadres in villages in He shun county. To sort out the current situation of the management of targeted poverty alleviation cadres in villages in He shun county, and to analyze the basic situation, basic measures and management results of assistance.

　The third chapter mainly analyzes the problems and causes in the management of targeted poverty alleviation cadres in villages in He shun county. Based on combing and analysis that the existence of the candidates is not optimal, the phenomenon of people not hard, think there residency support cadre "bulls management" will residency support cadre "alienation" will residency support cadres daily regulation will have a blind spot, residency support cadre work enthusiasm is not high, will further clarify the cause of the problem: one is the management mechanism is not sound; The second is the mobilization of utilitarian help; Third, the pressure system under the pressure of mandatory pressure; Fourth, grassroots party organizations are weak and lax. The fourth chapter based on the above research and combined with my actual work put forward relevant targeted Suggestions. First, compaction of all levels of responsibility, clear levels of responsibility is what; Second, strengthen team management; Third, strengthen supervision and assessment, clear assessment content and steps, further strengthen the use of results; Fourth, we will strengthen accountability, and launch accountability

　V procedures for assisting cadres who do not follow the system.

　This paper draws on the theoretical achievements of cadre assistance management at home and abroad, and takes the management of cadre assistance in the villages of heshun county as a typical case, which has certain promotion and reference value for strengthening the management theory and practice of cadre assistance in the targeted poverty alleviation in China.

　Key words: Targeted poverty alleviation; Assisting cadres in village management; Modernization of governance capacity

　引

　言

　1 引

　言 研究背景与研究意义 1.研究背景 “精准扶贫”这一词汇最早由习近平总书记提出。2013 年 11 月，在湖南湘西考察时，与当地村名干部座谈，作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫 ”的重要指示。2014 年 1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出“要消除贫困，改善民生，走出一条中国特色扶贫开发道路，最终实现共同富裕”。进一步将“精准扶贫”思想落地，详细规划了其工作模式的顶层设计。2 个月后，全国“两会”期间，习近平参加贵州代表团审议时提出“干部要看真贫、扶真贫、真扶贫，使贫困地区群众不断得到实惠。”，进一步阐释了“精准扶贫”理念。2015 年 1 月，习近平考察云南时强调，各级党委和政府必须增强紧迫感和主动性，在扶贫攻坚上进一步理清思路、强化责任，采取力度更大、针对性更强、作用更直接、效果更可持续的措施，特别要在精准扶贫、精准脱贫上下更大功夫。由此，“精准扶贫”一词成为当下媒体及社会各界探讨的关键词。同年 11 月 27 日，在全面建成小康社会进入决胜阶段、脱贫攻坚进入冲刺阶段之际，党中央在北京召开了中央工作会议，充分体现了对扶贫开发工作的高度重视。会上，习近平总书记从战略和全局高度，深刻阐述了推进脱贫攻坚的重大意义，对当前和今后一个时期脱贫攻坚任务作出部署，明确了新时期扶贫开发工作的大政方针、目标任务、总体要求。要解决好“扶持谁”、“谁来扶”、“怎么扶”的三大问题，确保到 2020 年农村贫困人口实现脱贫，就要认真学习贯彻习近平总书记重要讲话精神，使扶贫开发工作站在高处，想在远处，干在实处 。

　2019年12月10日至12日中央经济工作会议强调，明年要坚决打好三大攻坚战。对于脱贫攻坚战，会议强调，要确保脱贫攻坚任务如期全面完成，集中兵力打好深度贫困歼灭战。我国要在 2020 年将全部贫困县、贫困人口完成脱贫摘帽，让区域性贫困不在出现，到目前为止还有将近一年的时间来兑现，这是中央作出的庄严承诺，打赢深度贫困地区脱贫攻坚战是全面建成小康社会的前提。虽然是“硬仗中的硬仗”，但也是“必须完成的任务” 2020 年 3 月 6 日，在决战决胜脱贫攻坚座谈会上，习近平总书记深刻分析脱贫攻坚面临的形势，就确保高质量完成脱贫攻坚目标任务作出重大部署，号召全国全社会的人民，以坚定必胜的信心可持续助推脱贫攻坚更大决心、更强力度推进脱贫

　精准扶贫中驻村帮扶干部管理研究——以和顺县为例

　2 攻坚，以夺取最后的胜利，攻坚克难，不获全胜决不收兵。

　2020 年脱贫攻坚任务完成后，中国有近一亿的贫困人口脱离贫困，实现小康，率先完成联合国 2030 年制定的减贫目标。联合国秘书长古特雷斯指出，精准扶贫是一项伟大政策，是实现 2030 年可持续发展议程、帮助贫困人口脱贫这一宏伟目标的唯一方法。国际社会各界对中国的脱贫治贫政策充分肯定，中国的经验值得全球国家借鉴，通过“一带一路”共建合作中，许多发展中国家表示愿意同中方加强合作，共同实现全面脱贫。

　2.研究意义 驻村帮扶干部在整个脱贫攻坚领域有着不可替代的作用，本文着重探析在扶贫领域如何管理驻村帮扶干部。从全国来看，全国各地纷纷出台政策，从各级机关、高校、事业单位及国有企业选派干部到贫困地区驻村开展帮扶。同时，干部驻村帮扶从长期看是中国共产党群众路线的重要实践形式，在精准扶贫工作中干部帮扶不仅仅延续了群众路线，还成为一种贫困治理的新模式和新机制。

　驻村帮扶干部是党和政府联系贫困群众的重要桥梁。通过驻村进点与群众同吃同住同劳动，朝夕相处让干部直接联系服务群众，感受到群众的安危冷暖，把握群众的思想脉搏，把党和政府的关心和温暖送到群众手中，把群众的需求转化成政府的决策上通下达，在党和政府与人民群众之间架起暖心桥；干部帮扶作为历久弥新的农村工作手段，在精准扶贫中在广泛动员行政、社会力量、充分利用扶贫资源、激发贫困对象内生动力等方面发挥着积极的作用，因此可以称之为我国扶贫方式的制度性创举。驻村干部帮扶将“行业扶贫”与“单位包村”的优势相结合，更好的将“精确度”较低的问题进行解决，对驻村干部帮扶管理进行研究，可以丰富和拓展农村脱贫理论和农村治理理论，有利于广大帮扶干部正确认识其重要意义，找到正确的工作方法促进帮扶成效，完成精准扶贫中党和政府给予驻村帮扶干部的重大任务。

　驻村干部帮扶是推动精准扶贫精准脱贫、打赢脱贫攻坚战的重要力量。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，把脱贫攻坚作为我们党执政的重要使命，作为全面建成小康社会的突出重要性和底线目标，目前仅山西省就有 1.16 万名领导干部，带领 9410 支驻村工作队 25.6 万名党员干部，派驻 9395 名农村第一书记，对全省的 7993 个建档立卡贫困村和 119.2 万建档立卡贫困户，结对帮扶全覆盖。“两个全覆盖”，就是驻村工作队对贫困村的帮扶全覆盖，党员干部对贫困户的帮扶结对帮扶全覆盖。仅去年一年，这支力量先后帮扶产业项目 8547 个，投入产业开发资

　引

　言

　3 金 4.17 亿元，基础设施资金 3.2 亿元，资助贫困生 4 万余人，举办各类培训班 1 万余期，培训 32 万余人。事实证明，这三支队伍成为山西省打赢脱贫攻坚战的主力军和一线突击队，为去年该省实现脱贫攻坚首战首胜发挥了重要作用。

　驻村干部帮扶是脱贫攻坚成效考核的重要指标。到 2020 年全面建成小康社会是党的十八大提出的两个百年奋斗目标之一，也是我们党做出的庄严承诺。农村是全面建成小康社会最重要的战略要地，特别是贫困农村地区，不达到贫困地区的小康就不能建成全社会的小康。“小康不小康关键看老乡”，我们不能让光靠嘴皮子动一动就实现了小康社会，需要得到人民群众的满意度也需要国际社会对我国建成全面小康社会的认可度。总书记把脱贫攻坚作为“四个全面”战略布局的最大短板来认识来定位，突显了脱贫攻坚的重要性。因此把贫困的山头攻下来，把贫困的帽子摘下来，这是一场没有硝烟的战争，是一场只能赢不能输也输不起的硬仗。中央政府作为第一方明确了目标，加大了投入，谁来落实，责任主体是谁，省市县三级，作为承担主体责任的第二方，省级向中央签订了责任书，立下了军令状，特别是脱不脱贫，谁说了算，不是中央说了算，也不是省市县说了算，而是必须引进第三方评估机构，对群众满意度进行评估，由群众说了算。通过考核就是为了对照责任书逐级检查工作的进度，总结经验、查找问题、压实责任、传导压力。

　2018 年 12 月底，和顺县顺利通过了第三方的脱贫验收工作，并在当年山西省脱贫攻坚考核大排名中取得最高等次“好”；2019 年 4 月 18 日，山西省政府庄严宣布和顺县退出贫困县序列；2019 年 7 月 6 日—12 日，和顺县代表山西省顺利通过了国家第三方脱贫摘帽抽检，其中错退率、漏评率为“零”，98.86%的满意度，与国家第三方抽检小组抽检的 22 个其他省市县最高满意度 99.2%，几乎相差无几。在山西省脱贫攻坚表彰会上，和顺县扶贫领导小组被授予“山西省脱贫攻坚组织创新奖”；同时，山西省扶贫办向国务院扶贫办推荐和顺县作为“四不摘”示范县。

　这些成绩的取得与和顺县驻村帮扶干部统一管理是密不可分的，并且其积分制管理办法等在山西全省、榆次全市进行了推广。所以本文以和顺县为典型案例，基于和顺县精准扶贫中驻村帮扶干部管理现状的分析，探讨存在的问题和原因，吸取教训、扬长避短、借鉴经验，提出提升驻村帮扶干部管理的相应举措，以期为中国减贫方案和减贫成就贡献进一步的力量。

　国内外相关文献综述 1.国外相关文献综述

　精准扶贫中驻村帮扶干部管理研究——以和顺县为例

　4 （1）关于贫困定义 国外在面对各自程度的贫困问题时需要考虑到政策制度、经济发展、文化水平等因素。首先需要对贫困的定义作出详细的解释，以反映出研究者对贫困定义关注的角度个性问题。

　随着扶贫活动的不断发展，贫困定义会随着研究者的认识程度而不断开展。在美国，贫困定义最早是在 60 年代由 0rshansky 在研究贫困思想时得出的，她提出了一个重要的标准—“贫困线”，就是将购买食物的费用的 3 倍设定为贫困线，如果某家庭的收入低于 3 倍的数额，则认定为贫困者。家庭的规模大小、人员数量、城市或者农村户口以及房主的性别都是影响贫困线的主要原因。在美国官方机构对一些消费指数做出了轻微调整之后将 0rshansky 的贫困定义在 1969 年收集采纳，笔者认为 0rshansky 的贫困定义主要针对贫困者最低生活标准来制定。

　到了 90 年代，家庭实际收入及贫困户的偏好没有包含在贫困定义中而受到经济学家的广泛批评，在经济增长与不平等不充分的矛盾持续恶化中揭示了问题的严重性。部分学者由此开始注意，需要依靠贫困者自身的能力才可以提高脱贫功效。Hanveman 和 Bershadker 在这个时期提出了净收入能力贫困( Netearnings Capacity Poverty 简称 NEC)的概念。在他们看来，成年人依靠自身的体力及智力仍不能获得与其相等或者高于贫困线的收入，则为 NEC。这种新型概念反映出政策取向消除了对贫困者的就业限制，让贫困者能够通过培训等方式提高净收入能力。而不是通过单纯的发放救助物资维持贫困生存，要使得贫困者摆脱贫困，调动脱贫积极性，需要授人以“渔”。

　阿玛蒂亚·森 ① （1998 年度诺贝尔经济学奖获得者）同样有此相似的观点。他认为有两个因素应包含在贫困定义中，一个为“识别贫困方法”，一个为“贫困特征”，将此二者构成“贫困总印象”，即“识别( identification)”和“特征( characteristic)”。I 和 C 分别代表一个方面，另外 H 为贫困线以下的人口比例，I 为绝对收入的贫困比率阿玛蒂亚·森提出可以引用“基尼系数 G”来填充因为缺少收入分配问题而造成的困扰。由此提出一个公式 P=H{I+(1-I)G}(阿玛蒂亚·森，2001)，P 为更精确的衡量贫困的指数，较为精确地把握了贫困的内涵，P 随 G 的增加而增大反映了分配的不平等程度，当 G 为 0 时，此时 P=H。森认为，贫困的真正含义是贫困人口缺乏创造收入的能力和机会。其中贫困的原因是他们获取收入的能力受到剥夺（capability deprivation）以及机会的丧失；低收入是导致贫困人口获取收入能力丧失的一个重要

　 ①

　阿玛蒂亚·森. 以自由看待发展[M]. 北京:中国人民大学出版社, 2002

　引

　言

　5 因素，但并不是全部因素，疾病、人力资本不足、社会保障系统的软弱无力、社会歧视等都是造成人们收入能力丧失的不可忽视的因素。

　表 1.1 国外贫困理论的研究维度

　上述各个年代对于贫困定义的论述具有重要意义。很早以前，由于匮乏的资源以及技术的落后使得中国贫困地区依旧为传统农业为主，且贫困地区人们本身不具有对贫困落后经济的强烈改变，所以贫困状况并没有根本改善。但现在我国扶贫方式早已实现从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”的转变，一方面将传统农业作为扶贫的主要方式，另一方面要使用专门政策措施具体针对贫困人口譬如社会、政治、科教。不过这一切还是要以贫困人口摆脱贫困以及确立能力贫困观念为最终观念。

　（2）关于贫困治理样本 （一）发展中国家的减贫战略 减贫问题是一个发展中国家面临的普遍问题，即使在现有善治的社会环境里，也会充满政策模糊、挑战以及潜在的失败以及低预期的结构，甚至有时文本战略目标亦会产生逆向效应，因此，西方发展中国家将设立“善治”(good governance)议程作为重要的政策抓手，并一致认为善治对于减贫目标的实现至关重要。② (P ． 697) 其具体做法有：1．将脱贫目标重新衡量。制定令人信服以及强有力的政策理由来证明善治对于减贫的重要价值。对于很多贫穷的国家来说，善治或许是一个期许的政策，尽管现实的阻力可能会完全淹没其实现的能力，但大部分发展中国家能够将阻力转变为动力，找出重新制定减贫战略的好方法，即在充分治理条件下研究、分析和评估能力对于方案目标的重制的有效性；2．分清主次矛盾。议程在短期或中期的奏效并非很显著，将贫困地区、贫困人口与资源进行有效分类，并列出优先事项等级，节

　 ①

　Eisenberger R, Huntington R, Hutchison S, et al. Perceived organizational support. Journal of Applied Psychology, 1986(71):500-507

　②

　Alvaredo F, Gasparini L.Recent trends in inequality and poverty in developing countries［M］/ / Handbook of income distribution.Elsevier, 2015. 年代 代表人物 观点 60 年代 0rshansky ( 1969) [ ① ]

　将购买美国农业部食品计划所包含食物的费用的 3 倍设定为贫困线 90 年代 Han 和 Bershadker( 1998) 关于净收入能力贫困( 简称 NEC)的概念）

　00 年代 阿玛蒂亚·森（2001）

　P=H{I+(1-I)G} P 随着 G 的增加而增大，当分配绝对平均即所有人的收入都相等时，G 为 0，此时 P=H。

　精准扶贫中驻村帮扶干部管理研究——以和顺县为例

　6 省稀缺的资源是重要的方法；3．样本分析。历史样本分析和国家案例分析可以提供有关减少“必须完成”事项清单的见解，以此作为推行治理改革的建议顺序；① 4．汲取逻辑经验。治理议程并非万能治理工具，从“为什么、是什么以及怎么样”三个维度进行分析和经验总结，并通过经验教训厘清何种类型和条件下改革比改善机会更加有效。

　（二）发达国家的区域贫困治理 1．分析单位的合理性问题 西欧国家作为高福利地区的典型代表，区域内的贫困问题也是影响其福利国家发展的一个关键因素。从西方发达国家的实践来看，区域贫困问题的解决很难找到一类适当的社会参照群体和物理单位来定义和测量贫困的程度。西方学者和部分政府官员认为欧盟委员会在上世纪 90 年代采用的以“国家单位”对贫困的分析和判断是不严谨、不科学的方法。

　② 假设不以同样的分析单位对待在不同地区具有相同生活标准的人群，区域贫困概况可能具有欺骗性。全球发达国家区域贫困的比较，北美地区、澳大利亚地区或者说是欧洲各地区，在区域贫困治理中有多大程度上通过固定的分析单位缩小了地区之间的贫富差距呢? 从实践来看，分析单位的合理性已经上升到国家公共政策与衡量贫困区域方法的关联性问题，解决发达国家区域贫困问题中分析单位的演变过程，这...

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