相对集中处罚权改革研究

　相对集中处罚权改革研究 党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和党的十八届四中全会做出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》都对深化行政执法体制改革提出要求，并提出推进跨部门综合执法。从 1990 年代开始的城管相对集中行政处罚权改革，是最早推进跨部门综合执法的领域。二十年来，在一片质疑声中，在缺乏顶层设计和法制保障，尤其在行政组织法律缺失的情况下，城管执法体制改革的实践一路高歌猛进，“野蛮”生长，在全国遍地开花。随着改革的深入，行政处罚权限横向上无序扩张，纵向上行政执法层级设置不合理等问题越发突出，亟待理论回应。本文将城管相对集中行政处罚权的变革作为分析样本，以行政权力横向和纵向配置及其法治保障为中心，希望为跨部门综合执法体制改革提供镜鉴。

　一、从行业执法到跨部门执法：城管职能无序扩张的现实

　 城市管理领域由行业执法体制发展到跨部门综合执法体制。随着改革的深入，传统的条块分割的行业管理与跨部门综合执法之间的矛盾愈发突出，横向上行政处罚权跨部门集中的原则不清导致城管机关权限无序扩张，居于权力链条末端的处罚权与居于前端的许可权严重脱节。

　 (一)中央层面

　 以 1996 年的《行政处罚法》为界，城管领域的跨部门集中执法改革经过两个阶段，一个是建设部主导下的城建监察制度，另一个是国务院法制办启动的城管相对集中行政处罚权改革，二者都是在城市管理领域，由一个机关行使多个机关的行政处罚权。相对集中行政处罚权的制度比城建监察制度集中的处罚权范围更宽泛，从城市建设、规划、市政、园林、市容环卫五个领域扩展到 7＋X 个领域。

　 (二)地方层面

　 在全国范围内实行城管执法体制的地区，除少数地方作了少于七方面的限制性规定，大多数作了扩张性规定。随着城管职能范围的扩大，城管行使行政处罚权的事项已经由初期的市容环境卫生扩展到旅游管理、劳动管理、民政管理，甚至计划生育卫生管理。城管执法的空间不断延伸，从马路、街道等公共空间进入小区，例如人防工程的执法很多发生在居民小区中，甚至进入居民家中，例如供暖管理、房屋租赁的执法需要到居民家中进行调查和处理。执法的专业性不断提高，从市容环境领域执法人员“眼见为实”的调查取证方式发展到需要专业设备才可以认定案件事实，例如河湖管理、燃气管理的处罚需要专业设备进行认定，甚至有些职能的行使需要专业鉴定机构的参与，例如北京城管职能中关于古树名木的鉴定。城管综合执法的职能无序扩张，集中行政处罚权的领域横向延伸过宽，将一些毫不相关的行政处罚权捆绑集中，造成城管机构的不同职能之间关联度

　降低，城管行使的职能与其他部门行使的职能之间依存度增高，进一步加大执法的协调难度，增加执法成本，降低执法效果。

　 相对集中行政处罚权的优势不仅没有表现出来，也在一定程度上肢解了行业管理职能，违背了相对集中行政处罚权的初衷，影响了整体行政管理效益。因此，必须框定相对集中行政处罚权的原则，厘清城管机关综合执法的边界，才能促进跨部门综合执法的协调发展。

　 二、跨部门集中行政处罚权的原则

　 (一)特定的专属管辖不宜集中

　 对于法律、法规明确规定由某个机构专属管辖的职能不应当集中。

　 (二)围绕核心事务整合职能

　 城市管理领域的相对集中行政处罚权制度应以市容环境卫生为原点进行权限整合，向城市运行管理的其他子系统，进而向城市建设、城市规划领域延伸。

　 (三)集中的事项之间应具有关联性

　 只有将那些具有“相关性”或“相近性”的项目集中在一起，才比较符合提高行政执法效率的要求，市容环境卫生与废弃物管理、环境管理、交通管理等城市运行领域息息相关，进而与城市规划、城市建设也有联系。如果不对整合职能的范围进行限制，难以避免职能无序扩张的状况，甚至可能造成职能的泛化，以至于成为“二政府”。

　 (四)职能的专业性与综合执法的关系

　 综合行政执法改革实际上是对专业执法的强化或者补充。确定相对集中行政处罚权的范围还应当立足这一原则，其内容应主要集中在日常的、案情简单、能直接判断不需要进行更进一步技术检查或技术鉴定的、大量存在的违法行为。而对于那些案情复杂隐蔽，专业性、技术性较强的违法案件则应由专业执法部门保留处罚权。

　 (五)精简和效能原则

　 为了减少行政权限不清造成的行政低效问题，集中的各项职权，要尽量实行整体划转，减少部分划转。后者容易造成因权限不清或无法划清，在局部又形成了新的权限交叉、多头执法、主体不明、权限不清。

　 (六) “一事不再罚”原则与相对集中行政处罚权

　 不同法律，基于不同的立法目的，实施不同的法律责任。对于同一行为违反多个法律的，理论上至少存在两种处理方式，既可以由各个机关根

　据各自领域的法律制度分别处理，也可以采取综合执法的方式由一个机关集中处罚。

　 (七)城管职能范围与其法律地位相适应

　 相对集中的权力要按照被管理对象的性质、特点、范围、规模、管理难度，按照行政主体设置的主要目的、该领域的政府职能内容、权力产生的依据、行政层级、相关部门的协调程度、机构队伍规模、人员素质以及行政主体的社会认可程度等确定相对集中权力的范围，管理者、管理事项、被管理者三个要素相适应，方能起到较好的效果。

　 三、城管行政执法体制的纵向结构：央地关系

　 城管执法体制正是打破传统条块模式，开展跨部门执法的样本。回归传统的条块结合的管理体制，城管机关成为住建部门的下属机构并不符合行政管理体制改革的趋势，也有可能使得城管机关作为综合执法体制改革的试验田所取得的成果消失殆尽。从中国地区差异巨大的国情看，城市管理更应作为突出地方特点的事务，主要由地方政府管理。中央更多通过立法、制定标准等方式进行宏观调控。基于以上考虑，对城市管理行政执法局这种综合行使原由本级政府若干部门行使的行政处罚权的新型行政主管部门，不能按照计划经济体制下的旧思路处理与上级政府有关业务主管部门的关系。也就是说，不能用条条管理的“归口”思维，来确定城市管理行政执法局归哪个“口”。城市管理行政执法局行使的就是本级政府赋予的权力，不是哪个上级部门赋予的权力。同时，城市管理行政执法局的职责又涉及若干部门的权力，不能将被集中行政处罚权的某个部门的上级业务主管部门确定为城市管理行政执法局的上级主管部门。但是在传统的条块结合的行政管理体制尚难以动摇的情况下，从有利于城管制度发展的目的出发，在中央层面确定一个部门，承担全国城管体制改革的指导、协调功能，作为权宜之计尚可，但是如果将城管机关改造成为住建部门的“子弟兵”则无疑是开历史的倒车。

　四、从跨部 门综合执法走向基层政府综合执法

　 虽然相对集中行政处罚权的城管体制改革在一定程度上解决了条条管理、部门权责交叉、推诿塞责等问题，但是基层执法力量的不足，不能满足实际监管需要，日常监管不到位，执法沉不到底，管不到边等问题在城市管理中普遍存在。作为区政府派出机关和基层人民政府，承担着大量的属地管理责任，但现行的法律却没有给街道(乡、镇)赋予相应的处罚权力，有责无权的现状，使得街道(乡、镇)无法发挥其应有的作用，难以落实属地管理责任。区县主管机关承担行业执法责任，街道办事处承担属地管理责任，二者权责不统一，造成“看见的管不了，管得了的看不见”。行业主管部门“条条”形式的执法体制已经无法适应城市管理的需要，尤其是对于一些人口集中、执法任务重的大中城市，需要打破部门行业执法的格局，走向街道办事处、乡镇政府为主体的基层政府综合执法。无论是上海还是天津的立法尝试，很难在国家法律层面上找到依据，从行政组织

　法、《行政处罚法》中都无法找出街道办事处作为相对集中行政处罚权行使主体的法律依据。城市管理实践中相对集中行政处罚权完成了从多个部门向一个部门集中的第一阶段，目前开始进入从区县级城管机关向街道(乡镇)一级政府综合的第二阶段，尤其是大中城市中以街、镇为行政主体的综合执法模式正在形成，但是基层政府综合执法体制改革面临的最大障碍是法律依据不足，而且修改的《行政诉讼法》和《立法法》可能使之成为全国普遍性的难题。修改的《行政诉讼法》第 2 条第 2 款规定：“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”该条是对传统行政主体理论的突破，正式承认了规章授权组织的行政主体地位。2015 年修改的《立法法》扩大地方立法权的范围，城乡建设与管理、环境保护也是地方立法权的重点领域。根据《立法法》的规定，全国共有284 个设区的市获得地方立法权，而这些城市都开展了城管综合执法改革，通过地方立法解决执法主体资格是其实践的要求。无论地方采用地方性法规还是地方政府规章的行使授予街道办事处(乡镇政府)相对集中行政处罚权，都同样面临前文所述与《行政处罚法》的矛盾。

　 首先，科学、合理界定和厘清城管职能。以市容环境卫生作为核心职能为圆心，整合违法行为简单、多发，调查取证相对容易，专业技术性不高的职能，按照职能之间的关联性构建同心圆，包括：城市市容环境卫生，园林绿化，商贩(有照或者无照)违法占道经营，违章侵占城市道路、公用设施、影响市容的违章建筑(不含小区内)、环保、公用设施、市政公用区域节水、施工现场扬尘、非法散发广告和非法设置大型户外广告。黑车、黑导游、养犬等与城市市容环境卫生关联度不高的职能，由交通、旅游、公安等部门管理为宜。城管职能的运行空间应限于公共空间，尤其在市政公用区域内，不宜介入小区和居民家庭。

　 其次，城管与相关机关之间进行职能划转应遵循科学论证等法定程序。实践中可以采用行政机关提出、政府确定草案、组织社会听证、听取专家论证、确定正式方案、报批、公布等方式和程序。

　 再次，要改变中央和地方权力关系失衡、失范、失控状态，必须使中央和地方间事权划分走上法治化道路。从行政管理体制上，需要破除县以上政府职能部门作为行政处罚权执行主体的传统模式，在大中城市推行以街道办事处(乡镇)作为执法主体的体制改革。从法律制度完善上，应制定独立的地方政府组织法，明确街道办事处(乡镇)相应的行政职权。通过省级地方性法规或者规章的形式确定街道办事处(乡镇)行政处罚主体地位。

　 在执法体制中，由于相对集中行政处罚权的机关权限负责，更需要政府职能部门之间通过信息共享等方式加强协助，在专业执法中提高综合效益。

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