行政协议非诉执行

　按照司法惯例，行政协议纠纷在 2015 年新修改的行政诉讼法（以下简称新法）实施之前一般被纳入民事诉讼的受案范围。新法将其调整为行政诉讼受案范围之后，尽管仍大量延续适用调整前的民事合同规则，但因其诉讼类型发生变化而不再适用的相关事项，在具体规定方面将表现出根本性的改变。非行政主体的协议签订方不履行行政协议约定的义务而引发的纠纷，如何保障行政主体的合法权益，有效解决现实中的行政争议，已成为必须攻坚的难题。行政协议案件属于特殊的行政诉讼案件，仍应遵循行政诉讼被告恒定原则，即非行政主体不能成为行政诉讼的被告。在协议相对人不履行行政协议约定的义务时，行政主体不能以行政相对人为被告提起行政诉讼。但此类争议又客观存在，在众多可能解决争议的路径中，由行政主体申请非诉执行属于现行法律规定下的最佳选择，这亦是立法机关的意见。

　非诉执行制度实际解决的是行政相对人不履行义务，又不起诉的问题，在行政协议法律关系中，行政主体通常也不具有强制协议相对人履行义务的法定职权，通过非诉执行方式实现协议相对方履行行政协议约定的义务，与普通非诉执行情形并无本质上不同。

　在确定行政协议非诉执行路径之后，如何设计具体制度也是制定行政协议解释的难点之一。就行政协议司法解释的制定工作而言，由于相关的法律问题较多，条文有限且时间紧迫，不可能就如何具体实施行政协议的非诉执行制度作出具体、详细的规定，而只能作出一般性、原则性的规定，即原则性规定协议相对人不

　履行协议约定义务的，行政主体可以参照非诉执行制度执行。行政协议解释经过多稿修改后，就行政协议非诉执行问题规定了一条两款。针对前述条款，行政协议非诉执行如何具体操作，尤其是在没有更明确更详细规定的情形下，如何参照普通非诉执行制度是当前亟需解决的问题。行政协议争议与普通行政诉讼案件仍存在多方面的差异， 就行政协议非诉执行案 件的法律适用而言，应当分两个层次：一是先就性质、内容等方面与现有非诉行政执行规定中最为接近的条文对应适用。二是对于没有可参照条文，或者因性质、特征等不同而不宜参照适用的，则应当根据相关法律精神或原则推断适用。新法将行政协议纳入行政诉讼范围，但协议双方当事人之间的法律关系、在诉讼中的地位等问题与新法之前由民事诉讼审查的行政合同纠纷有较多共同之处。行政协议非诉执行制度的设计，主要目的之一是解决行政主体不能起诉协议相对人的问题，其定位应类似于新法之前由行政主体提起民事诉讼，请求判令协议相对人履行协议义务之诉。换言之，行政主体享有新法之前行政合同诉讼中原告主体的诉讼权利，协议相对人则享有对应的被告主体的诉讼权利。在具体问题分析以及规则适用时，应当建立在前述审查理念基础之上。如关于行政协议非诉执行案件的适用范围问题，非诉执行仅适用于行政相对人不履行行政行为的情形，行政主体仅能针对已签订行政协议、协议相对人未按照协议履行义务的情形申请非诉执行。

　这里的“协议履行”应当从实质层面进行理解，其范围包括纯粹的不履行协议义

　务情形，以及协议相对人通过其他方式不履行如单方变更或解除合同等。对于不能归类于履行范围内的其他行为表现，原则不宜通过非诉执行方式予以解决。另外，基于行政协议诉讼与普通行政诉讼之间的差别，在具体参照时将会遇到难以对应适用的相关问题，如行政协议的利害关系主体能否申请行政协议非诉执行、行政协议的诉讼管辖与非诉管辖法院不对应问题、协议当事人能否申请非诉执行管辖异议、行政协议非诉案件参照普通非诉执行案件确定审查期限是否过短、行政协议非诉执行案件的处理方式及救济路径等问题，应当在实践经验积累成熟的基础上，进一步合理设计具体的行政协议非诉执行规定加以解决。

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